旧城改造复兴的策略探讨

旧城改造复兴的策略探讨摘要从当前我国旧城改造复兴过程面临的问题出发，分析归纳了未来旧城改造复兴的发展趋势和特点，并围绕类似相关特点和发展方向，列举了四个国内外实际案例，以期为我国当前发展迅猛的城市改造运动提供借鉴模式和工作启示。AbstractFromtheproblemswefacinginouroldcityrenewalandrevitalization,weconcludeseveralhighlightsandtrendsforthefutureinthisarea.Andaroundthesepointsanddirectionsfourrealprogrammesorprojectsaregiven,fortheaimtoofferingsomeadviceforourrapidprogressinginurbanrenewalmovements.关键词旧城改造城市复兴策略KeyWordsUrbanRenewalUrbanVitalizationStrategy旧城改造复兴，是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，使之重新发展和繁荣的过程。改革开放30年，中国城市经济迅猛发展，城市建设速度大大加快，新城区建设与旧城改造更新都以空前规模与速度展开，城市建设进入一个迷茫试错并不断清醒的历史阶段。面临的问题据现实情况分析，我国城市改造复兴面临的主要问题有：1．经济发展对城市物质环境提出更高层次要求。中国经济的增长越来越离不开城市的发展，城市的现代化水平将对经济增长起着举足轻重的作用。这无疑对今后中国城市发展提出了更高层次的要求。2．城市结构调整成为主要问题。城市产业结构，是决定城市经济功能和城市性质的内在因素。与世界各国相比，我国整个经济结构存第一产业、第二产业相对比重大，第三产业相对比重小的状况。另外，我国某些城市不仅土地的用途结构不台理，而且各种用途的土地在城市内部的空间分布结构也不合理，城市土地配置呈现低效率。3．基础设施建设滞后和不足。我国旧城基础设施滞后和不足的问题一直十分突出。主要表现在：(1)供水不足。(2)城市交通日益紧张。（3)城市污水很少处理。(4)城市绿化水平不高，环卫问题多。4．历史风貌和城市景观特色的丧失。由于我国开展历史文化名城保护工作比较晚，还缺乏经验，在大面积的旧城改造中，“建设性”破坏现象日益成为当前的突出问题。二、未来发展特点目前，结合发达国家旧城改造的经验和我国各地的实践结果来看，未来旧城改造复兴将呈现出多种模式多个层次推进的发展态势，由过去单纯的“旧区改造”转向“旧区再开发”，不仅以改善居住条件和居住环境为目标，而且充分发挥改造地段的经济效益和社会、环境效益，实现改造旧区和城市现代化的多重目的。概括起来，主要有：1．经济效益成为关键土地有偿使用使城市土地资源配置逐渐趋向合理，开发商受市场经济规律的支配，会利用各种有效的方法去追求土地利用的最高效率因此，经济效益问题成为旧城改造的关键问题，并且支配着开发商的开发行为。2．投资渠道多样化旧城改造的投资由单纯依靠国家财政拨款转向为全社会的共同支持，形成国家、地方、企业、私人、外资等多渠道、多层次的投资体系，改变了过去单一的政府投资的状况，出现政府、单位、开发企业、合作组织与私人共同参与的模式。3．决策多元化、利益多元化在市场经济体制下，各种经济活动受价值规律调节，决策多元化成为显著的特点；由于各参建主体性质差异和参建目的不同，导致利益多元化。4．规划控制趋向法治化、系统化进人市场经济后，虽然还存在着立项审批的控制，但由于资金已不是国家划拨，而贷款也纯粹是开发商与银行之间的商业行为，从而使政府对旧城改造的控制，由过去行政、计划为主的直接控制逐步转向运用经济杠杆、法规手段政策引导、公众参与以及其他沟通协作方式的管理调节，并通过各种计划、决策、执行、引导协调、监督等组织活动使规划管理走向系统化，打破了以往城市建设从计划，到规划，再到建筑、实施的单向执行方式。三、案例分析（1）广州沿江西区域城市衰落现象分析沿江西区域作为广州传统商业中心，曾引领了近一个世纪的消费潮流。昔日的长堤，更有十里洋场的盛名，至今仍然保存了大量重要历史建筑和历史风貌地段。然而，根据现场调查和评定，近年来该地区除了城市衰落的物质形态表现（如建筑物老化，建筑物产权不清，绿地与开放空间减少等）之外，还存在如下明显的非物质形态衰落表现：1．商业功能衰落随着市场经济体系的逐步完善以及城市建设的发展、市民生活水平的不断提高，沿江西区域的商业功能却逐渐衰落，以临近的南方大厦表现最有代表性(见表1)。南方大厦是家老牌知名百货企业，1950--1990年代前期，曾被誉为“南国商业鲜花”。1982年南大销售、利润和劳动效率的增长幅度，名列全国十大百货商店的首位。1990年代中，南方大厦开始步入巅峰。1994年，年销售总额l3．13亿，位居全国同行第6位；1995年年销售总额l6.05亿元，比1994年增长24.39％，位居全国同行第3位。到1990年代末，经营状况每况愈下，连年亏损，销售总额下滑至6亿多元。2003年在全国同行业中仅居第五十七位，定位、经营档次、发展规模等明显无法适应城市建设的要求和满足市场发展的需要。2．人口构成偏老龄化沿江西区域所在社区人口密度为81.886人／km，显著高于广州市的人口密度(726人／km)，也高于所属的越秀区的人口密度49.586人／km(越秀区人口密度为全市各区之首)，是广州市的传统老城区，人口分布非常密集。沿江西区域是以居住为主的传统老城区。随着私房的房主迁往新区，中青年层次的居民减少，剩下居民中老年人所占比例较大。很多家庭都有l-2位老人，是一个年龄构成趋于稳定的社区，家庭结构也属于传统类型，约60％的家庭为三代同堂，一般规模为一个三口之家加上l-2个老人；另有约30％的家庭为两代居住。随着人们收入的提高和对生活质量的追求，这种缺乏小区环境的住房对中高收入阶层市民失去吸引力。中高收入居民的迁出，直接减少了对沿江西区域服务的需求，减少了投资和纳税来源，财富外流。3．投资减少由于旧城改造成本高、费用大、风险因素多，房地产开发商慎重对待该区域旧城改造，沿江西区域外来投资力度小，主要靠政府扶持，如一德路特色商业街的改造。由于沿江西区域区内投资额无统计资料，本文以广州中心城区为例进行分析，从侧面说明沿江西区域区内的投资情况(见表2)。从广州中心城区的房地产开发投资额中也可发现，老城区的房地产投资额都比较小，而且还有减少的趋势。这说明老城区的土地已经利用得十分完全，区域发展以内部提升和优化整合为主；另外也显示出城市居民外迁的形势。相比之下，天河区的房地产开发投资最为庞大，且增长势头明显，显示出天河区良好的发展潜力。分析广州城市衰落现象的表征和原因，可以认为：目前广州旧城区出现城市衰落现象的主要原因在于城市功能和结构的变化、地价规律的作用以及经济发展对城市基础设施和环境提出的更高层次的需求。由此可以看出，非物质形态因素是城市衰落的深层次原因，在未来城市改造更新的计划方案中将占据重要位置。(2）伦敦码头区城市更新19世纪的伦敦码头地区到处是一片生机勃勃的景象，然而从1960年代起，码头地区开始逐渐衰落，并引发了一系列经济与社会问题。为消除这种衰落现象，该地区于1980年代初成立了伦敦码头区开发公司（LondonDocklandsDevelopmentCorporation),该公司于1998年完成其使命，使码头恢复了昔日的繁荣景象。公司从建立到退出，17年来相关措施的实施正是英国20年关于城市更新政策变化的一个缩影。1.城市开发公司的建立及其特点1979年英国政府对城市建设的政策转向以市场为主导的城市更新，鼓励私有资本介入城市开发。次年，《英国地方政府规划与土地法》获得通过，授权城市开发公司(UDC)负责城市开发区(UDA)的工作。为确保实现以上目标，还赋予城市开发公司一系列权力，其中包括第141项关于土地归属顺序的规定——城市开发公司经国务大臣和有关部长批准后，可以不经公众质询，强制地获得属于公共部门的土地。城市开发公司资金来源有两条主要的渠道，一为中央政府每年的财政拨款，另一来源为公共基金。在行政关系上．城市开发公司直接隶属于中央政府。伦敦码头开发公司(LDDC)属第一批城市开发公司，目标是有效利用土地和建筑物，鼓励现存的和新的工商业发展，创建一个更具吸引力的环境，确保优质的住房和社会服务设施以鼓励人们在此工作和居住。为了实现这些目标，公司被赋予了发展控制权，其拥有地方权威及运输和道路基础设施规划权力，拥有交通运输和地方权力机构部门。具体操作情况如下（其开发历程的关键节点如下图）：——起初财政部每年通过国家环境部门拨款6000万至7000万英镑;——作为一个独立发展控制规划的部门，发展公司可以为投资者、发展者提供永久性服务;——可从公共权力部门快速获得土地，并通过特殊议会授予程序获得“更新”的权力;——1982年4月赋予企业区权力，为期10年，负责狗岛企业区的开发;——具有推销、宣传码头的权力。2.码头城市更新的实施对策及显著成果LDDC在码头城市更新过程中采取的政策体现在以下几个方面：——解决市场失效问题。1981年，位于码头地区的所有市场都失去了或缺乏经营和管理土地、商业房屋及私人住房的活力，呈现出一片衰败景象。对此，LDDC花费了10年时间，采取了相应有效的对策进行了治理。现在码头社区进一步形成了更广泛的伦敦劳动力市场，并且在失业状况呈下降趋势的同时，市场仍具有较高的活力。——码头城市更新过程中的公共部门投资。码头的复兴离不开公共部门的大量投资，这些投资包括有LDDC的直接投资，狗岛企业区的税收投入及其他公共部门组织特别是伦敦运输部门的投资。经评估，在码头城市更新过程中，公共部门总共花费了39亿英镑，其中18.68亿英镑由LDDC直接投资。用来改进交通运输设施的费用几乎占整个投资的一半。——私人部门的投资。截至1998年3月，私人部门在整个商业建筑与住房建设中投资76.58亿英镑，再加上其余投资在基础设施上的6.5亿英镑和用来选址UDA发展场所花费的4.17亿英镑，私人部门至少花费了87亿英镑。——效益更新。对效益的分析关系到LDDC与企业区之间的效益解决问题。效益归属问题非常复杂而且分析结果也只是近似的。人们试图将效益合理地归属于交通基础设施的改进方面。此外，还有其他一些重要的更为广泛的效益。(3)美国老工业城市的转型世界老工业基地“老树发新芽”的现象在西方发达国家的工业发展史上并不鲜见，其中美国老工业区“锈带复兴”很值得关注。20世纪90年代，被称为“锈带”的美国中西部老工业区在经历了经济的长期衰败后迅速崛起。他的成功对于我国东北老工业基地城市的改造复兴提供了很好地启示。

所谓“锈带”，通常是指美国中西部的几个州，底特律、匹兹堡、克利夫兰和芝加哥等大工业城市均在这一地区。20世纪中前期，“锈带”既有过制造业兴旺发达的辉煌历史，也有过浓烟滚滚、污染严重的灰暗记录。但到了七八十年代，随着经济发展格局的变化，该地区工厂大量倒闭，失业率迅速增加，遗弃的工厂设备锈迹斑斑，因此人们形象地称该地区为“锈带”。从80年代中后期开始，“锈带”地区经历了艰苦的产业转型过程，受到美国乃至世界经济界赞扬的“锈带复兴”从此开始，并于９０年代中期基本完成。

尽管美国“锈带复兴”借助了当时能源价格较低以及美元贬值等有利的外部条件，但更主要的是依赖于经济结构调整和制造业的自身改造。

一是汽车工业集中和重组。从上世纪中期到70年代初，美国的汽车工业分散发展。以底特律为核心的中西部地区的汽车生产在全国的比重中逐年下降。随着“锈带复兴”进程的开始，美国的汽车工业向底特律地区集中。通过集中生产、技术改造、分工细化、提高生产率、产品升级等措施，底特律不但保持了原来的汽车城地位，而且成了美国名副其实的汽车工业中心。这不仅使美国工业布局更加合理，并对带动中西部地区经济的快速发展也起到了重要作用。

二是不断调整制造业结构。制造业在中西部地区经济中占有重要比例，调整结构、寻找新的增长点是“锈带复兴”的重要途径。比如，伊利诺伊州过去是主要的重工业州之一，拥有芝加哥这样著名的工业城市。经过调整，该州制造业结构已明显多样化。在2000年该州制造业1020亿美元的产值中，高居首位的是此前十几年中不大起眼的食品加工业，产值为140多亿美元，电脑和电子产品的产值也达87亿美元。因此，制造业多样化和高新技术的运用是“锈带”地区经济复兴的重要因素之一。

三是大力开拓出口市场。形成出口型经济格局是“锈带”地区经济转型成功的又一重要原因。该地区出口最重要的特点是提前打入发展中国家市场尤其是亚洲市场。根据美联储所属芝加哥联邦储备银行今年发表的有关“锈带复兴”的报告，1993年以前中西部地区的出口增长指数低于全国水平。但美国商务部的一份统计显示，2000年美国出口额位居前10个州中，“锈带”地区就占了3个。

四是大力发展服务性行业。在制造业生产率日益提高、用工人数急剧减少的情况下，该地区大力发展金融、通讯、旅游、医疗等服务业以推动经济增长和促进就业，成效显著。

政府在经济结构转型中发挥着积极作用。中西部地区各级政府在增收节支、平衡财政方面作出了巨大努力，同时在教育、就业培训方面大力增加投入。据统计，90年代后期，美国中西部几个州的财政开支、债务水平均低于美国其他州，而用于教育、公共福利、公路建设的投入则高于其他地区。政府的财政支持和基础设施建设对经济复兴的作用不可小视。

(4)维也纳城市的“软性改造”根据1984年维也纳住房改造法案，软性城市改造战略确定的目标是面向租户的住房改造，主要包括以下要点：·优先考虑社会标准；·避免出现社会隔离和中产阶级向劳动阶级居住区迁移；·避免强制性改变所有权；·租户负担得起改造后的住房；·对居民住房改造时，房主与租户分担责任，并且有租户的参与；·提出面向租户的现代化住房方案，并同时提供暂时替代的住房。住房补贴·根据公寓的现有状况提供不同数额的无偿补贴——(最高将近建筑总成本的90％)；·向低收入家庭提供补助；·控制并限制房租的增长；·WBSF评分体系：根据社会、技术和城市标准确定优先顺序；·对私有和公有出租房提供同等的补贴。·没有指定享受特别补贴的改造区；·地区改造办公室负责激励更多改造措施的出台和协调公共区域的改造；·实行街区改造计划，包括住房改造、公共区域改善和生态环境保护措施。其中最重要的改造策略为基础改造，即在不迂走租户的前提下对旧房进行维护、修缮和现代化改造。这类项目包括对有问题的住房进行翻新和改造，和按照租户的意愿对公寓进行现代化改造。这种改造方式充分地考虑了租户的个人能力和意愿，因此也最受欢迎。·引入住房开发商的竞争。使用公共补贴开发的新住房项目实行公开投标。这些项目设计需要由开发商汇同规划人员和生态学家共同提交，并包括：完整的规划方案，成本计算和具体的出售或出租价格，详细描述生态保护措施、能源消耗等。·立法与组织结构的变革，包括权力下放，全民参与和责任分摊等内容。其实，维也纳住房改革的特点与其社会特点和环境，特别是城市性质密不可分的。没有联邦自治省的自主权，住