政府信息公开研究

第六章政府信息公开研究本章要点1.政府信息公开概述2.政府信息公开的原则3.政府信息公开实践中的问题政府信息公开制度第一节政府信息公开概述第一节政府信息公开概述政府部门开展政务信息公开的行动主要可以从以下几个方面着手：第一，切实转变公共行政的观念，从历史的惯性中挣脱出来，把信息公开作为政府建设的一项基本任务来完成。阻碍政务信息公开的历史思想认识根源:儒家的“王道”思想，法家的“霸道”思想，道家的“无为而治”思想，以及荀子的“人道”思想。所谓“王道”思想，就是儒家所主张的将仁、义、礼、信、亲亲、尊尊等道德原则，融进统治思想和行为，以便推行“仁政”，并实现“教民”、“养民”、“恤民”、“保民”、“爱民”等目标。第一节政府信息公开概述第一，切实转变公共行政的观念，从历史的惯性中挣脱出来，把信息公开作为政府建设的一项基本任务来完成。所谓“霸道”，是管子、韩非子等人主张的治国理论。他们认为，“非在法之中者不能动”，国家离法则不治，法是国家的根本保证。“无为而治”，是道家的政治主张。统治者看到“无为”的实质就是“无不为”，“非以明民，将以愚之”。“人道”思想强调“治天下者以人为本”。荀子认为：“有治人，无治法。”第一节政府信息公开概述第一，切实转变公共行政的观念，从历史的惯性中挣脱出来，把信息公开作为政府建设的一项基本任务来完成。由于历史上施政思想的惯性作用，所以在许多政府公务人员的思想深处，依然存在着“官可知之，民不可知之”的落后管理意识。因此，政府改革除了要转变职能、工作作风和工作方式外，更应当转变传统的施政观念，确立信息公开意识，自觉地接受社会公众的监督。第一节政府信息公开概述第二，努力提高政府机构政务活动的透明度，由主观行政转变为依法行政，由“暗箱”行政转变为公开行政，由低效行政转变为高效行政，把政务信息公开作为实现这些目标的一项重要措施来落实。为此，各级政府部门对群众的知政、参政、议政等方面的信息需求，应当在法律的框架范围内，积极地加以引导和满足，否则就会挫伤社会公众的积极性，激发社会的不满情绪，造成社会动荡、民族凝聚力降低。所以，各级政府部门应当努力依据宪法赋予公民的基本权利，通过实行政务信息公开，提高政府政务活动的透明度。具体而言，应当注意以下四个方面的问题：第一节政府信息公开概述其一，公开有关重大问题信息的问题。一些重大的问题需要通过科学合理的决策，才能得到较好的解决。政府部门处理这些问题时，决不能闭门造车，而应当确立社会公众的知情权意识，重要情况及时让社会公众知晓，以便使他们有机会参与讨论、设计与筹划，决策者也会因此获得解决问题的信息依据，并进而提高决策的科学性和合理性。让社会公众参与重大问题的讨论，也可以保证日后所推出的相关政令的顺利推行，调动社会公众的积极性，培育和强化公民的主人翁意识。第一节政府信息公开概述其二，拓宽参与渠道，明确知情权问题。其中信息发布渠道窄小、传播的政务信息量少是阻碍我国政务信息公开的两个具体原因。这种类型的政务信息公开还仅仅是“政府权力型”的政务信息公开，并不是“公民权利型”的政务信息公开。若想使政府的政务信息公开有效地运行，就必须首先解决社会公众的参与权和知情权问题。第一节政府信息公开概述其三，政府信息的公开范围问题。从理论上讲，除国家明令禁止公开的政务信息外，其余的政务信息均可以通过一定的方式向社会公开。政务信息的外延主要包括：政府机关组织的职能信息、办公地点信息、运作方法信息、办事程序信息、办事规则信息、办事依据信息、办事人员信息等。现代政府作为一种社会服务性公共社会组织，有义务公开社会公众依法需要了解的政务信息。通过明确政府部门的政务信息公开义务和职责，可以使各级政府部门自觉地接受社会的监督，真正实现公平、公开、公正地为民服务的目标。第一节政府信息公开概述其四，政府信息公开的法制化问题。尽管我国有关政府部门已经制定并实施了一些政务公开的行政法规、行政规章，但是我国还没有一部统一的政务公开立法。从法制化建设的角度来说，没有一部统一的政务公开方面的立法，就无法将政务信息公开纳入法制化的轨道，纳入政府部门有关的议事日程，纳入具体的工作规划和计划，纳入有关机构和人员的职责范围，社会公众也就无法主动地依法行使自己的知情权和参政议政的权利。第一节政府信息公开概述第三，对待政府信息公开问题，任何主张渐进式改革的思想和行为都应当避免。有人依据传统政治文化的不利影响、缺乏有效的社会监督机制、国民素质的提高尚需时日不应该成为政府信息不公开的借口。客观地讲，我国实行政务信息公开的国内条件和国际条件均已具备。WTO的几乎所有法律文件都规定了一个基本的原则——透明原则。该原则要求成员国政府的行政过程及政策措施必须符合透明度规则。第二节政府信息公开的原则第二节政府信息公开的原则政府信息公开的原则是各级政府机构在行政过程中必须遵守的基本思想和行为准则，它高于具体的政府信息公开作为与不作为的规则，并对具体的政府信息公开规则起着宏观指导和控制作用。一、合法性原则该原则要求政务信息公开的范围、内容、程序和途径等，都必须有法可依、有章可循，即通过具体的法律、法规、制度和规范等，对政务信息公开做出明确规定，并在实践中切实贯彻执行。政务信息的依法公开是各级人民政府依法行政的必然要求，只有在政务信息公开的实践中有效地坚持合法原则，才能切实保障政务信息公开活动的规范性、稳定性和可操作性。第二节政府信息公开的原则二、及时性原则政府行政必须讲求效率，效率原则是行政管理的一项基本工作原则，政府信息公开作为政府行政管理活动的一个有机组成部分，同样要求做到及时、迅速。政府组织不要使自己所掌握的政务信息资源闲置，而应及时迅速地把有关政务信息公开，以便让这些信息能及时被有关社会主体利用。政府信息公开得越及时，就越能够为政府信息的现实价值的实现创造良好的条件。第二节政府信息公开的原则三、真实性原则它要求政府及其职能部门不得任意隐匿依法可以公开的政务信息或提供虚假的政务信息。它要求政府及其职能部门不得任意隐匿依法可以公开的政务信息或提供虚假的政务信息。为了保证政府信息公开的真实性原则能够得到切实贯彻落实，除了需要建立健全必要的法律制度保障体系外，还应当确立领导问责机制。如果政府部门所提供的信息是虚假的、不可靠的，那么一旦被社会公众所知晓，就会极大地影响政府行政的权威性，甚至会造成社会对政府的信任危机，并最终使政府失去“民心”。第二节政府信息公开的原则四、利益平衡原则利益平衡原则是指个人或组织行使其政府信息公开权利时，不得侵犯包括个人隐私、商业秘密等其他个人或组织的合法权益，以及国家秘密和社会公共利益。首先，应该树立与时俱进的全局观，纠正政府信息公开实践中的偏“左”、偏右的错误认识。其次，要以国家的保密法律法规为依据，把握“创新”与“继承”的关系，正确处理好“密”与“非密”之间的关系。再次，要坚持“以人为本”的政府治理理念，坚定地推行政务公开的信念不变，坚持做好保密工作的信念不变。第二节政府信息公开的原则五、不收费原则行政机关提供政府信息，一般不收取费用。这是世界各国和地区通行的做法。政府行政机关提供政府信息，应当以不收费为原则，收费为例外。所谓例外，是指政府部门根据本规定提供政府信息只能向申请人收取预先确定标准的检索、复制等成本费用，不得收取其他费用，并且该成本费用的收取标准要由物价部门核准。从各国的法律规定和实践来看，政府机关所拥有的信息均是公共信息，是政府机关使用纳税人的钱在行政管理的过程中产生、获得和控制的信息。第二节政府信息公开的原则五、不收费原则由于公共信息的种类不同，其公开的方式可以有所差别，大致可以分为如下三类：第一类，对于法律、法规和其他具有一般约束力的公共信息，政府机关有义务通过其官方正式出版物主动在生效以前迅速予以公开，否则这些文件就不能发挥法律效力；第二类，对于法律、法规与其他具有一般约束力文件之外的一般公共信息；第三类，对于上述两种类型之外且不属于保密范围的信息。第二节政府信息公开的原则六、政府责任原则我国的政府信息公开应从政府责任的角度去设计相关制度，将信息公开明确为行政机关负有的职责，以强化政府的责任意识。要明确政府、公民在政府信息公开及使用方面的权利义务，即政府有权收集、获取、传播发布相关的信息，公民有权要求控制相关信息的政府机构公开这些信息，政府机关有义务按照法律的规定或者依照公民的要求公布这些信息。不宜公开的信息主要是涉及国家安全、个人隐私和商业秘密等方面的信息。第二节政府信息公开的原则六、政府责任原则为了保证政府信息的有效公开，还应当建立“官方拒绝提供文件负举证责任”的制度。因为国民对于官方情报所享有的权利属于强制性权利。公民提出索要情报的要求时没有义务说明为何需要它。知情权在法律上是赋予每一个人的。第二节政府信息公开的原则七、透明度原则这一原则的实质是使政府行为具有公开性、明确性和可预期性。具体来讲，透明度就是指一国的国内法律、法规、规章、政策以及各种实际措施的公开性和政府行为的可预期性。它是针对政府信息不公开、暗箱操作等情况而言的，它要求成员国在不妨碍执法或违背公共利益或损害特定公私企业合法商业利益的前提下，公开本国贸易、投资、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资措施等方面的信息，增加本国贸易环境的透明度和可预期性。第二节政府信息公开的原则七、透明度原则透明度原则又被称为“阳光原则”，意指“阳光照到之处，问题就会消失”。第一，规则制定的透明，即在立法、规则的制定方面对全体公民公开，动员和欢迎民众的参与，以获取广泛的民意基础。第二，程序或过程的透明，主要指公共部门的重大决策过程应规范化和程式化，对全体公民开放，使他们可以用自己的思维进行判断和评价。第三，结果的透明。第二节政府信息公开的原则七、透明度原则透明度的“度”实际解决的是信息公开的程度和范围。透明度的规定不要求政府机构披露会妨碍其法律执行或在其他方面违背公共利益或有损于公、私企业合法商业利益的机密信息。作为透明度原则的例外原则，这方面的规定无疑是非常必要的。我国在政府信息公开的法律制度建设方面应注意考虑采取如下措施：一是要由中央统一立法来规范。二是法律要具体规定公开的部门、条件、成本、地点、时间及取得方式。三是以法律规定形式区分商业信息和政府信息。第二节政府信息公开的原则八、申请人获取救济的原则根据有权利有救济的法律原理，在政府信息公开实践中，公民的信息知情权应该有救济程序的保障。在世界各有关国家的知情权制度中，普遍建立了知情权制度的法律救济原则。申请救济的人一般有两种，即要求公开信息而被拒绝者和公开信息的利害关系人。（一）“穷尽行政救济”的原则（二）相对人选择原则第三节政府信息公开实践中的问题第三节政府信息公开实践中的问题一、政府信息公开的利与弊问题从国内外的施政经验和教训来看，政务信息公开利大于弊。政务信息是人民监督政府、负责地参与国家管理的必要条件。对待西方国家的政务信息公开的理论和做法，我们应当结合我们所面临的具体情境，予以合理地借鉴和利用，以便进一步提高政府在人民群众中的威信，改善政府的施政形象，获得人民群众更为广泛的支持和理解。第三节政府信息公开实践中的问题二、政府信息公开的衡量问题衡量政务信息是否公开必须依据一定的原则和标准。这些原则和标准主要有：第一，利益原则。第二，人民主权原则。第三，人民参与和监督原则。第四，法制原则。第三节政府信息公开实践中的问题二、政府信息公开的衡量问题衡量政府信息是否公开，还应合理运用好以下几个方面的衡量标准：（1）政府的重大情况公众是否知道，重大问题是否经过社会讨论。这是衡量政务信息公开的主要标准之一。（2）社会舆论监督是否充分。（3）政府信息公开的法律、法规、政策和制度是否健全，实施情况是否令人民群众满意。（4）政府信息公开工作是否有较为系统的理论指导。（5）人民群众的知情权是否得到充分实现。第三节政府信息公开实践中的问题三、政府信息公开与保密问题一般来说，属于国防和外交秘密的政府信息、国家法律明确规定不得向社会公开的政府信息、属于商业和金融信息中的贸易秘密和技术秘密的政府信息、属于个人隐私的政府信息等，均应严格加以保密。我们可以把以下各类政务信息列于豁免公开的范围：（1）事关国家安全的军事、政治、外交、国防、科学技术等方面的机密性政务信息；（2）事关政府部门的内部规则（与公共利益无关）方面的政务信息；第三节政府信息公开实践中的问题三、政府信息公开与保密问题我们可以把以下各类政务信息列于豁免公开的范围：（3）由国家进行监管的金融机构的有关信息；（4）事关国家能源安全的矿藏地址、油田油井位置等方面的信息；（5）涉及公民个人隐私的文档信息、病历记录、个人信息；（6）由政府掌握或管理的涉及商业机密的知识产权信息、工业产权信息、商业诀窍信息等；（7）政府所掌握的非公机构的信息；（8）政府通过调查统计等手段获得的、关系公民个人隐私和生命权等方面的信息。第三节政府信息公开实践中的问题四、政府信息公开的权力与权利问题首先，各级政府机关及其公务人员必须充分认识到一个基本的事实，即他们所行使的权力是人民赋予的。所以，在这种权力契约关系的支配和约束下，政府的政务信息公开权力必须符合人民群众的根本利益要求。其次，人民群众也应当充分认识到依法享有知情权是公民的基本民主权利之一。再次，政府机关作为契约关系中行使权力的主体，应当充分意识到其所承担的历史使命和职责，应当依法建立相应的管理和监督机制，尽量减少政府信息公开中自由裁量的范围。第四节政府信息公开制度第四节

政府信息公开制度一、政府信息公开制度建设的简要回顾政府信息公开制度是社会公众民主意识和权利意识觉醒的必然结果。一些国家的政府信息公开实践业已证明：为了充分发挥政府信息的最大效益，加速社会民主化、法制化的进程，调动公民的参政议政意识，加强公民对政府的监督，都要依法让公民知晓并共享政府信息资源。政府信息公开制度的建立要以公民对政府部门拥有的公共信息享有知情权为基础。第四节

政府信息公开制度一、政府信息公开制度建设的简要回顾我国政府信息公开制度的建立已有了一个比较好的历史基础。党的十一届三中全会以后，我国的政治、经济体制改革被提上议程。随着政府职能的转变，各级人民政府也逐渐意识到政府信息公开制度的巨大社会效用，并开始在各个领域和不同层面推行该制度。随着社会主义市场经济的发展，特别是我国加入WTO以后，政府信息公开已经开始被纳入法制化的轨道。目前广州、深圳、上海、重庆、武汉等地颁布的地方政府规章，已将政府信息公开纳入了法制化的轨道。第四节

政府信息公开制度一、政府信息公开制度建设的简要回顾我国政府信息公开制度设立之初，制度实施主要依靠的是政策，通过政策对行政公开的内容、形式、程序、监督和评价体系做出规定；随着制度的发展，政策作为依据暴露出稳定性差等缺点，各级机关开始寻求法律作为信息公开制度实施的依据，在立法过程中，由于缺乏全局观，导致各种层次的立法从不同角度对行政信息公开制度加以规定。2003年1月1日施行的《广州市政府信息公开规定》是我国第一部地方性政府信息公开规章，在中国信息公开立法史中将有先驱者的地位。第四节

政府信息公开制度一、政府信息公开制度建设的简要回顾在权利主体获知政府信息的过程中，目前主要有两种方式：一种是权利主体通过新闻媒体、政府机关的公报、汇编、国家机关主动告知等方式，被动获知政府机关信息；另一种是权利主体通过自己的主动申请行为获知政府信息。在各国政府信息公开立法的发展过程中，存在一个从主动公开为主到主动公开和依申请公开并重的阶段。我国现行制度对权利主体被动获取信息的权利规定得较为详细和普遍，但对于依申请公开，也就是权利主体申请的权利，没有给予太多的重视，虽也有依申请公开的规定，但没有形成系统、全面的规定，而是较为零乱地分散于不同层次的立法中，也缺乏实际的操作程序。第四节

政府信息公开制度一、政府信息公开制度建设的简要回顾政府信息公开制度建立之初，公开的主要内容包括法律、法规和规章制度公开；办事程序和办事时限公开、承办部门和人员公开、办事结果公开。随着社会发展，公开的内容不再仅限于办事制度以及法律依据，也包括政府机关拥有的各种信息——文件、档案和数据库等。公开的信息范围较以前有所扩大，在公开的时候也注意到隐私、秘密以及其他不适宜公开的信息的保护问题。我国关于政府信息公开的方式逐渐多样化——从传统的纸质媒体向以电子媒体为主的多种形式转变。第四节

政府信息公开制度二、政府信息公开制度的主要内容（一）政府信息公开制度的主要内容第一，政府信息公开是政府的义务，以公开为原则，不公开为例外。各级人民政府及政府各部门除国家秘密、商业秘密和个人隐私以及法律规定免于公开的信息外，都必须公开。第二，政府应当主动公开的信息种类应包括：政府规章、规范性文件以及与经济社会管理和公共服务相关的其他文件，经济社会发展的总体规划、计划及其完成情况，城镇规划、土地利用规划及其执行情况；第四节

政府信息公开制度二、政府信息公开制度的主要内容（一）政府信息公开制度的主要内容重大疫情灾情的预报、处理情况，与人口、自然资源、地区经济发展等有关的基本情况；政府财政预算、决算和实际支出以及审计状况，政府采购的目录、标准、结果及监督情况，重要专项经费的分配使用情况、重大基本建设项目和政府投资建设的社会公益事业的建设和运行情况；行政许可的依据、条件和程序以及行政收费项目的依据和标准，扶贫、社会保障、劳动就业等方面的标准、条件及实施情况，公务员招考、录用的条件、程序和结果以及其他应当依法主动公开的信息