金融监管体制的介绍与发展演变

第四章

金融监管体系山东经济学院财政金融学院冯林第二篇金融监管体系第四章金融监管体制第五章金融机构内部控制制度第六章其他监管防线第七章金融监管的外部支持2023/1/232金融监管学—冯林第四章金融监管体制第一节金融监管当局第二节金融监管体制的发展变迁第三节各主要国家金融监管体系的介绍第四节中国金融监管体制的发展演变2023/1/233金融监管学—冯林第一节金融监管当局一、金融监管当局与监管对象（一）金融监管当局1、定义金融监管当局是依法对金融业实施监督与管理权的政府机构，是金融业监督和管理的主体。2、特性权威性：其决策具有强制力独立性：直接对政府或立法机构负责，不受干涉公共性：监管权力属于公共权力范畴，代表社会公众利益2023/1/234金融监管学—冯林第一节金融监管当局3、金融监管当局的组成机构组成机构由各国金融监管体制，即金融监管权力在分配模式上的制度安排决定。集权：央行或其他金融监管部门分权：央行和其他金融监管部门2023/1/235金融监管学—冯林第一节金融监管当局（二）金融监管对象1、定义又称为被监管者，是专门从事金融业经营和投资经济活动的企业、组织、单位和个人，包括金融中介机构、工商企业、基金组织、投资者和金融活动的关系人等。2、类别银行业监管对象—包括所有办理存贷汇业务的机构证券期货业监管对象保险业监管对象2023/1/236金融监管学—冯林第一节金融监管当局二、金融监管当局与中央银行1、中央银行是最早的金融监管当局央行是最早的金融监管当局，而且金融监管本身是推动中央银行制度建立的重要原因；货币发行是中央银行的第一特征，取得货币发行权并对银行业实施监管是早期央行监管的主要内容；央行职能的完善，都是与金融监管目标相关的，中央银行自然成为金融监管的主角。2023/1/237金融监管学—冯林第一节金融监管当局2、现代中央银行仍在履行金融监管职能现代中央银行的主要功能是制定和执行货币政策，通过宏观调控来维持金融和经济的稳定，金融监管是另一项重要功能；中央银行是一国金融体系的核心，居于主导地位，其实施金融监管具有明显的信息优势，金融监管也是货币政策有效性的重要保障。2023/1/238金融监管学—冯林第一节金融监管当局3、中央银行金融监管职能分离的趋势金融监管更多的是微观管理活动，而中央银行是国家的宏观经济管理部门，宏观调控使其职责的重心，为了提高货币政策效率和金融监管力度，将金融监管职能从中央银行分离出来，由专门的监管机构行使便成为一种趋势。英国金融监管局、澳大利亚审慎监管局、韩国金融监管委员会、日本金融厅、我国“三会”但是央行仍直接或间接参与监管，其不可能完全脱离金融监管，因为央行依然是最后贷款人，没有监管能力，最后贷款的风险就会增大。2023/1/239金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁一、金融监管体制金融监管体制是由一系列监管法律法规和监管组织机构组成的体系。（金融监管模式）监管对象的模式（监管机构设置模式）金融监管体制模式2023/1/2310金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁（一）金融监管模式金融监管模式：监管机构确定被监管对象的标准，一般分为两种模式：功能监管：按照经营业务的性质来划分监管对象，监管机构针对业务进行监管，如银行业务、证券业务、保险业务优势：协调性高、避免重复和交叉机构监管：按照不同机构来划分监管对象，如银行机构、证券机构、保险机构、信托机构等。优势：易于评价金融机构产品系列的风险、提高功效、降低成本2023/1/2311金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁（二）金融监管体制模式金融业经营模式：分业经营——分业监管体制混业经营——集中监管体制（混合监管体制）过度模式——不完全集中监管体制2023/1/2312金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁分业监管体制又称为分头监管体制，在银行、证券和保险领域内分别设置独立的监管机构，专门负责本领域的监管，包括审慎监管和业务监管。代表国家：美国、德国、波兰、中国2023/1/2313金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁集中监管体制又称为统一监管体制或混业监管体制，只设一个统一的金融监管机构，对金融机构、金融市场和金融业业务进行全面的监管，监管机构可能是央行，也可能是其他专设监管机构。代表国家：英国、日本、韩国、新加坡2023/1/2314金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁不完全集中监管体制（不完全统一监管）牵头监管体制在分业监管机构之上设置一个牵头监管机构，负责不同监管机构之间的协调工作，在分业监管主体之间建立了一种合作、磋商与协调机制。“双峰”监管体制依据金融监管目标设置两类监管机构，一类对金融机构和金融市场进行审慎监管以控制系统风险，另一类对金融机构的业务进行监管，维护正常的金融与经济秩序。2023/1/2315金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁二、金融监管体制的变迁（一）混业经营与集中经营历史背景：20世纪30年代以前，金融业基本上是混业经营的格局，银行业是金融业的核心，证券业、保险业不发达。在混业经营的金融体制下，金融监管职能基本上归中央银行履行，中央银行是唯一的监管机构，是典型的集中监管体制。2023/1/2316金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁（二）分业经营与分业监管历史背景：20世纪30年代的金融危机对银行业和证券业是一个毁灭性的打击，《道格拉斯—斯蒂格尔法》确立了银行与证券、银行与非银行金融机构分业经营的制度。与此相适应，金融监管体制也逐步走向分业监管模式。分业经营、分业监管——美国混业经营、集中监管——德国2023/1/2317金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁（三）金融再度混业经营下的监管体制变革历史背景：从20世纪70年代末开始，不断出现的金融创新模糊了不同金融机构的业务界限，银行、证券和保险三者的产品日益趋同，互相融合。金融机构在规避管制的创新中，再次走向了混业经营。在混业经营体制下，集中统一的监管体制再度成为国际潮流，这与金融混业经营发展的趋势是基本一致的。当然混业经营未必一定对应集中监管。2023/1/2318金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁金融监管体制变迁的特点：重大金融事件是金融监管体制变迁的现实基础政府经济指导思想转变是金融监管体制变迁的理论基础金融体制变化是金融监管体制变迁的金融基础金融监管体制变迁的规律呈现周期性变化动态博弈过程围绕安全与效率进行2023/1/2319金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁三、金融监管体制的有效性分析（一）监管体制模式的选择分业经营集中监管一个监管当局，降低监管成本，实现规模效益金融发展水平低、金融产品简单、业务量小、风险控制容易分业监管多个监管机构，实现监管专业化、积累经验、培养人才，但须建立机构之间的协调机制金融发展水平较、金融产品丰富且特性复杂、机构众多、业务量大、金融风险较难控制混业经营集中监管一个监管当局，有效控制总体风险，但不适合金融产品复杂化的趋势有统有分、统分结合的监管体制：集中监管框架下实行监管机构内部专业化分工，或者在分业监管基础上设立一个系统调和风险综合控制机构分业监管多个监管机构2023/1/2320金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁（二）不同监管模式的优势比较监管模式优势劣势集中监管体制（英国）成本低；改善监管环境；适应性强；责任明确缺乏监管竞争，容易导致官僚主义分业监管体制（中国）监管专业化优势；监管竞争优势机构协调性差，易出现监管真空和重复监管，机构庞大，成本较高不完全集中监管体制牵头监管模式（法国）目标明确，通过牵头提高效率整个金融体系的风险控制方面责任不够明确

“双峰”模式（澳大利亚）降低协调成本，机构之间相互竞争，在各自领域实现监管一致性--“伞式”+功能（美国）--政出多门、职能重叠2023/1/2321金融监管学—冯林第二节金融监管体制的发展变迁（三）不同金融监管体制的监管效力比较量化评分表明，无论分业经营还是混业经营：牵头、“双峰”监管>集中监管>分业监管2023/1/2322金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍一、美国20世纪30年代经济大危机后，美国金融业逐步形成了分业经营和分业监管的体制，1999年以后，随着混业经营的发展，美国的金融监管体制也出现不完全集中监管的改革趋势，正在形成“伞式”+功能监管的体制模式。2023/1/2323金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍（一）美国现行金融监管体制

“伞式”+功能监管体制：根据1999年的《金融服务现代化法案》规定，同时从事银行、证券、互助基金、保险与商人银行等业务的金融持股公司实行伞式监管制度，指定联储为金融持股公司的伞式监管人，负责该公司的综合监管，金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督。伞式监管人与功能监管人必须相互协调，共同配合。其监管理念已经从过去重视由监管机构全面测量金融机构的风险程度转为重视监督其建立与执行自身完善的风险监测机制，同时亦强调借助市场与公众约束2023/1/2324金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍1、银行业的监管监管主体：财政部货币监理局（OCC）联邦储备银行（FRB）储蓄性金融机构监管局（OTS）联邦存款保险公司（FDIC）各州银行局（SBD）2023/1/2325金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍监管主体分工：联邦政府批准：财政部货币局州政府批准：州一级监管部门参加联邦储备体系：联储银行理事会参加联邦存款保险制度：联邦存款保险公司2023/1/2326金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍2、证券期货业的监管证券交易委员会（SEC）对证券机构、证券信息披露、证券交易所、柜台交易和证券业协会实施监管商品期货交易委员会（CFTC）对期货经纪机构、期货市场信息披露、期货交易所等实施监管美联储、货币监理局、联邦存款保险公司经营证券期货业务的银行3、保险业的监管——州保险监管局2023/1/2327金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍（二）改革方向2008年美国财政部公布了《金融监管体系现代化改革蓝图》，分别着眼于短、中、长期改革目标，提出对美国金融监管体制进行重建，建立以目标为基础的监管模式。短期目标：解决次贷危机引发的相关问题；中期目标：强调修补现行监管体制的漏洞，并为构筑最优化监管体制奠定基础；长期目标：提出从市场稳定监管者、金融诚信管理者和商业行为监管者等三个方面重构美国金融监管体系，力求从根本上解决现行监管体制的结构性问题。2023/1/2328金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍监管理念的转变：以机构导向监管向服务导向监管转变；从监管局部风险向监管金融市场系统风险的转变；从规则监管向目标监管转变2023/1/2329金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍二、英国（一）1979年以前英国的金融监管体制1946年英格兰银行国有化后独立性大大降低，财政部对货币发行和整个金融体系进行监管，英格兰成为其附属机构和监管的执行机构，所以1979年之前英国基本上没有正式的金融监管体系和监管机构。2023/1/2330金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍监管职责分工：英格兰银行：银行部门进行监管证券与投资委员会：从事证券与投资业务的金融机构贸易与工业部：普通保险公司和人寿保险公司特点：以金融机构自律为主，监管为辅，主要通过道义劝说进行，建立在监管者和被监管者相互信任、共同合作基础上2023/1/2331金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍（二）1979-1996年的金融监管体制建设《1979年银行法》：赋予英格兰银行监管权实行金融机构审批双轨制：获准银行和有牌照的银行，前者监管较为宽松。英国的金融监管向法制化、正规化的道路上迈出了不小的一步2023/1/2332金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍《1987年银行法》：放弃双轨制，强化监管建立了对银行股东和经理层的审核程序赋予英格兰银行索要资料权力并向其他监管机构提供信息充实了英格兰银行的法律基础2023/1/2333金融监管学—冯林第三节主要国家金融监管体系介绍（三）英国集中监管体制的形成英国政府在1997年提出了改革金融监管体制的方案，成立了“金融服务监管局”即FSA,并使之成为集银行、证券、保险三大监管责任于一身的多元化金融监管机构。FSA包括五个部门：消费、投资与保险部、存款及市场部、监管程序及风险部、运营管理部、董事会主席办公厅。FSA的成立标志着英国集中监管体制的形成。2023/1/2334金融监管学—冯林第四节中国金融监管体制演变一、中国金融业经营体制模式的发展演变（一）1980-1993年我国金融业经营模式银行、证券、信托和保险走向混业经营，但加速了风险的集聚，催化了证券市场与房地产市场泡沫的生成内部缺乏风险控制、外部缺乏有效监管2023/1/2335金融监管学—冯林第四节中国金融监管体制演变（二）1994年后分业经营模式的形成从1995年开始，我国陆续颁布了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》和《证券法》，从法律上确立了我国金融业实施分业经营的机制。2023/1/2336金融监管学—冯林第四节中国金融监管体制演变（三）1999年后分业经营的管理体制有所松动1999年8月国务院批准人民银行的决定，允许券商和基金公司进入银行间债券市场开展拆借业务和债券回购业务；同年十月，证监会和保监会允许保险公司在二级市场上买卖已经上市的证券投资基金；2001年7月，中国人民银行明确了商业银行可以代理证券业务，发出了混业经营的信号；2008年1月16日《中国银监会与中国保监会关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》签订，混业经营破冰。2023/1/2337金融监管学—冯林第四节中国金融监管体制演变二、中国金融监管体制的发展演变（一）1984年-1992年，集中监管体制与高度集中的计划经济体制相适应，我国实行了高度集中的金融管理体制，人民银行是唯一的金融机构，其工作重心是改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行宏观调控。1983年人民银行开始作为货币管理当局履行央行职能，1984年工商银行成立后，人民银行成为现代意义上的中央银行，负责货币政策的制定和金融监管。2023/1/2338金融监管学—冯林第四节中国金融监管体制演变（二）1992-2003年，分业监管体制形成与发展阶段1998年6月，证监会成立1998年11月，保