论我国土地征用补偿法律制度的完善

我国土地征用补偿法律制度的完善内容摘要：本文首先从土地征用引发的一系列社会问题出发指出农地征用补偿的不合理是导致农民和关系紧张的要害。此本文首先阐述了在当下土地征用正当性的前提是合理的征地补偿。围绕征地补偿问题本文阐述了农地征用补偿的理根据和补偿原那么指出非凡牺牲理对征地补偿的合理性作了很好的诠释。理的视角用公平正义的法理念来审阅我国的土地征用补偿法律制度发现我国的征地补偿法律制度非常得不完善。表如今很多方面：一是征地补偿未区分“公益性征地〞和“非公益性征地〞；二是征地补偿不合理征地补偿方式单一补偿分配不合理；三是征地补偿法律程序不完善的等等。正因为这些原因所以在征地过程中滥用公权利谋取私利使农民的合法权益受到极大地损害。因此要实现农民和间关系和谐促进农村和谐社会的实现必须完善我国的农民土地征用法律制度。要害词：土地征用；公共利益；征地补偿土地是一切消费和一切存在的源泉是人类赖以生存和开展的最重要的资源。土地的归属和利用关涉到社会的安宁和开展与社稷的兴衰与人民的福祉息息相关。在当下随着我国城化步伐的大大加快城向郊区迅速扩张以及各地掀起了建立经济技术开发区的热潮农民的土地被大量征用出现了大量的种地无土地、进城无工作、拆迁园、“非农〞无保障、告状无路径的“五无农民〞群体[1]。从而引发了大量群体性和上访。一组统计数字显示2002年仅上半年反映征地纠纷占地等问题的占信访接待部门受理总量的73。其中40的上访诉说的是征地纠纷问题这其中87是征地补偿安置问题而在反映征地问题的上访中又有一多半是。因此农地征用补偿问题是导致和农民关系紧张的要害问题。这一问题不仅关涉到的公信力以及农民合法权益的保护而且也关系到我国和谐社会的建立。的十六届四中指出“要适应我国社会的深入变化把和谐社会的建立摆在重要位置〞。但是农地征用补偿的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的协调农民的生存权、开展权未能得到有效保障。因此农地征用补偿的不合理成为阻碍农村和谐社会实现的一大障碍。一、

征用补偿的理根据和补偿原那么所谓农地征用补偿是指为了社会公共利益的需要按照法律规定的批准权限和程序批准并依法给予农村集体经济组织和农民个人补偿后强迫性的变更农村土地所有权或使用权的行政行为[2]。从理上讲“征用〞本身仅仅指使用权的转移而征收是指所有权的变更。而且我国2004年的修正案也明确了这一点。但是在以往的法制理以及理研究中大多使用“土地征用〞这一概念因此为了与以往的理研究相衔接防止不必要的费事本文也使用土地征用这一概念。但是在此土地征用的内涵既包括所有权也包括使用权的有偿转移。土地征用是公共利益的需要而限制或剥夺私益而且是对人赖以生存和开展的最重要的财产权的克减。那么实现公共利益和私人利益的平衡就是我们首先需要面对的一个问题。在强调“私有财产不可进犯〞的权利本位时代土地征用制度的存在空间是有限的。但是随着强调财产义务性的社会本位时代的到来公共利益的需要而对私人的财产权予以限制和剥夺逐渐被人们所承受。但是公平正义的观念“正义是社会制度的首要价值正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理无它多么精致和简洁只要它不就必须加以回绝或修正；同样某些法律和制度不它们如何有效率和有条理只要它们不正义就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种正义的不可进犯性这种不可进犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的是正当的不成认许多人享受的较大利益能绰绰有余补偿强加于少数人的牺牲。所以在一个正义的社会里平等的公民是确定不移的由正义所保障的权利决不受制于的交易或社会利益的权衡。[3]〞土地征用作为一种土地公共获得制度对于个人因为公共利益所遭受的损失必须给予补偿。围绕土地征用补偿问题形成了众多的学说通过分析这些学说可以把握征地补偿合理性的根据。〔一〕农地征用补偿的理根据1、既得权说。此说以自然法思想作为根底认为财产权是人民的天赋是合法获得的既得权因此应该得到绝对的保障即使是公共利益的需要使其遭受经济上的非凡损失也应当公平的原那么给予补偿。2、恩惠说。此说强调绝对的权利认为土地征用权是与生俱来的权利主张公益至上和法律万能。此说认为个人没有与相对抗的理由甚至完全否认对私人有提供补偿的必要。进犯个利给予补偿那完全是出于的恩惠。3社会职务说。此说摒弃了权利天赋的观念认为为了使个人尽其社会一份子的责任首先应该成认个人的权利这是实现社会职务的手段因为权利的本质具有义务性人民的财产被征用后酌量给予补偿才能使得社会职务得以继续履行。4、社会协作说。该说法国狄骥的社会连带理认为社会作为一整体系统其存在和运转依靠社会成员的互相协作因此社会成员为保证社会的存在和开展只能牺牲部权利和而社会那么以其整体的力量保障社会成员的生存和开展对其利益所受损失和损害给予救济。5、公共负担说。由于行为的受益者是社会全体故当一部人或个别人因为行为而承当的义务超出其因该承当的份额时就应该平等原那么将其平均分担给社会全体实现权利义务的平衡。6、非凡牺牲说。该说由德国奥托·麦耶提出认为的合法征地行为对人民权益所造成的损失与课以人民的一般的负担不同它是使无义务的特定人对所做得非凡牺牲这种非凡牺牲应当由社会全体人民共同分担给其以补偿才符合公平正义的精实现私人利益与公共利益的协调。[4]上述第一种以及第二种学说前者强调权利的绝对保障而后者强调绝对的权利在当下都无法得到社会一般观念的认同因此均被摒弃。社会职务说、社会协作说以及公共负担说都从一个侧面反映了征用补偿的合理性但是都可以被非凡牺牲理所涵盖所以非凡牺牲说成为当下的主流学说也极轻易被广阔的民众所理解和承受。因为在当今社会财产权的平等保护被视为一项重要的原那么。财产权虽然有社会义务性但是也应该适用平等保护原那么。一般情况下对于法律明文规定的公法上的义务财产权利人可以预因为承当该义务所遭受的损失。但是土地征用那么不然其权利人只有等到详细的征用行为后才能得悉自己的财产因为征用而遭受的损失。这对于权利人来说无疑是一种非常不确定的社会风险。针对此种少数人为了公共利益所做得非凡牺牲假设不给予补偿是违背平等原那么的因此补偿义务得以确立。补偿的目的在于实现公共利益和私人利益的协调。征用必须建立在补偿根底上也为世界各国的所明文规定。17年法国的?宣言?就已经规定“财产是不可进犯的权利除非当合法认定的公共需要所显然必须时且在公平且预先赔偿的条件下任何人的财产不受剥夺。〞第5条修正案规定“没有正当程序不得剥夺任何人的生命、和财产；没有公平的补偿不得征用私有财产供公共使用。〞我国??0条：“为了公共利益的需要可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿〞。征用补偿原那么根本上成为各国法律的一项重要原那么但是如何补偿各国法律规定得并不一致。有的采用完全补偿原那么有的那么采用不完全补偿原那么还有的采用相当补偿原那么。〔二〕征用补偿的原那么1、完全补偿原那么。该原那么认为土地征用的受益者是全体人民对于土地征用而遭受非凡牺牲的人理应由公众受益人负完全补偿责任才符合平等原那么的精。而且确保权利人不因土地征用而处于财产状况恶化的状态也是保障财产权的宗旨所在。从生存权的保障来看土地作为人民尤其是农民的生活依靠不仅仅是生活之源而且是生存之本。因此补偿不应该仅仅限于征用的客体而且还应包括与该客体直接或间接关联的经济上和非经济上的利益。2、不完全补偿原那么。该原那么从强调“所有权的社会义务性〞观念出发认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性可以公共利益的需要而依法加以限制但是应该给予合理的补偿。补偿仅仅限于财产上的损失对于精上的损失应该被视为非凡牺牲个人有忍受的义务。3、相当补偿原那么。该原那么认为由于“非凡牺牲〞的是相对的、活动的因此征地补偿应斟酌征用的目的及必要程度等各种要素并结合社会的现实选择采用完全补偿原那么或者不完全补偿原那么。一般说来平等原那么对于非凡财产的征用损害应当给予完全补偿但是非凡情况下可以准许给予不完全补偿。[5]目前我国土地征用过程中采用的以土地年产值倍数作为补偿的不完全补偿原那么。这一补偿原那么未将农民的生存权损失纳入补偿范围并且根本未考虑土地开展权价格而只是一种生活补贴性的补偿而在现实生活中那些非公益性的征地在征地前对于被征用农地并不享有所有权征地后一般对农地也没丝毫的投入仅靠征地权就将征地补偿费与地批租价之间的宏大利益据为己有无疑是对农民开展权的剥夺。在当下的价值取向正开场转变2004年的修正案明确规定了“尊重和保障〞“公民个人的私有财产不可进犯〞。在注重保障的价值观下个人的权利应当权利个人是一个目的性存在个利的保障应该是社会的价值。对于失地农民来说土地关系到其生存权和开展权因此对于土地征用制度我们应该从保障的角度进展重新审阅探究当前农民和关系紧张的法律制度层面的原因。二、我国农地征用补偿法律制度透析土地作为一种稀缺性的资源各个都有严格保护土地资源的规定。从“非常珍惜和合理利用每一寸土地〞的根本国策出发我法在1998年修改?土地治理法?时旨在建立世界上最严格的土地治理制度。这一宗旨我国土地征用法律制度几乎完全行政化建立了严格的土地征用审批制度。但是严格的制度并不等于是完善的制度尤其是在经济条件下城开展对土地需求日益增大客观上要求土地的利用和流转化。征地补偿工作中存在的一系列问题折射出现行征地补偿法律制度的不完善。〔一〕征地补偿未区分“公益性征地〞和“非公益性征地〞

在现代对公民财产权的限制和剥夺只能公共利益已为世界各国的法律所明文规定作为行政主体其行为必须以公共利益为依归。“在法治、社会和环境公共行政的目的是维护和促进公共利益或者福祉这是任何公共行政的一个不成文的根本原那么以公共利益为目的是公共利益的概念属性和功能属性是公务员执行职务的根底。〞[6]我国0条也规定为了公共利益的需要可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是?土地治理法?在将详细化的过程中对于征地的前提规定的却不一致。?土地治理法?第2条：“为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用〞。但是?土地治理法?43条规定任何和个人进展建立需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。根据?土地治理法施行?“农民集体所有的土地依法用于非农业建立的由土地使用者向土地所在地的级人民土地行政主部门提出土地登记申请由级人民登记造册核发集体土地使用权证书确认建立用地使用权。〞可见将公益性征地和非公益性建立用地都纳入统一的征地工作中均按照统一的补偿对农民进展补偿。?土地治理法?将非公益性用地纳入征地工作中本身就是违背我国的。假设不考虑其违宪性因素仅从这一征地补偿规定来看也是非常不合理的。因为在非公益性征地过程中农地有很大的增值空间尤其是城郊区的土地土地转手间可以增值10多倍。据统计2002年全国土地使用权拍卖收入平均每亩为35.67万元而对征地农民的补偿通常每亩只有1.5万-3.5万元。我国现行的土地征用补偿规定并未考虑非公益性征地所带来的土地增值收益未考虑土地开展权的价格。土地开展权的收益本来应该归农民所有如今的现实却是仅靠征地权就将征地补偿费与地批租价之间的宏大利益据为己有不仅是对农民合法权益的剥夺而且激发了征地的内在冲动。据统计自改革至今中国利用方案经济的征地方式和经济的卖地方式从农民手中拿走的土地出让和补偿安置差价超过了2亿人民币有人称之为“请客农民买单〞。[7]因此公益性征地因其关乎公共福祉而不考虑土地开展权的价格还有一定的合理性但是非公益性征地也剥夺农民的土地的增值收益无从理上讲还是从社会公平正义的角度考虑都是不合理的。因此征地补偿未区分公益性征地和非公益性征地是我国农地征用补偿法律制度的一大缺陷。〔二〕征地补偿不合理1、按土地原用处给予补偿违背公平正义原那么土地作为一种稀缺性的资源具有宏大的增值空间尤其是城郊区的土地由于具备开展的区位优势土地用处的改变可以带来宏大的增值收益。按照的地租理由于区位不同可以产生级差地租这部土地收益由于并非是土地权利人形成的所里理应在土地的所有者、和用地之间合理分配。但是按照现行法律规定征用土地再出让时不同地价的级差地租是形成的原那么上这项收益应当属于。作为被征地农民的利益被剥夺了因此是违背法律的公平正义理念的。2、以年产值的倍数作为补偿不科学按照年产值的倍数计算补偿数额虽然简便易行但是在经济高度开展的今天土地价格确实定很大程度上同被征地所处的区域经济开展状况严相关而同农业用地年产值的关联性程度并不明显而现行的征地补偿不能反映土地的位置、地区经济开展程度、交易价格以均耕地面积等影响土地价值的经济因素也不能表达同一宗土地在不同情况下出现产出差异的价值。尤其值得注重的是当前我国农价格普遍偏低以土地的年产值倍数作为补偿农民得到的补偿仅仅也就几万元无法保障农民的长远生计。3、确立征地补偿的补偿限额不合理我国?土地治理法?47条规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是每公顷被征用耕地的安置补助费不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。〞按照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活程度的经、自治区、直辖人民批准可以增加安置补助费。但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。〞根据2006年?加强土地调控有关问题的?征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活程度不降低长远生计有保障为原那么。因此在征地补偿中设定一个征地补偿的最低限额有利于保障农民的合法权益但是设定一个不超过30倍的限额却是不合理的。因为在当前我国农村尚未建立有效的社会保障体系因此土地对于农民来说不仅仅是生活之源而且具有生存保障的社会功能。所以规定一个补偿的限额很有可能使得失地农民生活无保障所以这一规定是不合理的。〔三〕征地补偿方式单一补偿分配不合理1、征地补偿方式单一根据我国现行的法律规定征地补偿以金钱补偿为主。对于安置补助费征得被安置人员同意后可用于支付被安置人员的费用。采用金钱补偿的方式将各项费用一次性的支付给农民可以防止采用其他方式所带来的费事。现实的情况却是当前农民的意识还比拟差除少数农民将所得土地补偿费用于长远外大多数的农民得到补偿费后用来建立房屋等因此本来就不多的补偿费很快就被花光进而成为生活无保障的边缘人。在此种情况下失地农民有的再向要钱有的甚至走向极端施行犯罪活动。因此单一的金钱补偿方式虽然简便易行但是却无视了现实不利于社会的长远开展。在此我们可以借鉴国外的有益做法采用多种补偿方式。2、补偿分配不合理根据?土地治理法施行?26条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的安置补助费支付给农村集体经济组织由农村集体经济组织治理和使用；由其他安置的安置补助费支付给安置；不需要统一安置的安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的费用。〞但是人民公社制度取消后农村集体经济组织在很多地方已经不复存在而且很多村组没有章程办事所以支付给农村集体经济组织的安置补助费缺乏有效的监视控制。而且从目前中国农村基层组织体制看村委会和农村集体经济组织处于“职能代表〞和“自治代表〞的冲突之中无法真正代表农民的利益。作为农民集体代表的农村势力阶层受自身利益的驱动又往往有着与农民集体不一致的个人利益他们往往利用非凡的身份和地位扩大寻租空间。[8]所以村集体留存的征地补偿费比例过大而且留存在村集体的征地补偿费使用和治理缺乏有效的监视。而土地收益中的主要成分是土地补偿费至少应当占到土地收益总额的70以上土地补偿费归集体所有以后由于集体经济组织的利益和农户的利益并不完全一致因此对于土地补偿费农民仅能得到5-10。〔四〕征地补偿法律程序不完善在我国这样一个缺乏法治传统的国度数千年的人治传统已经深深地影响了人们的思维方式和行为形式在君主与父母官的支配下子民永远都是受政者他们只有服从和安排的义务而没有所谓的权利因此在这样一个缺乏权利意识的社会法律权威的最终确立更多地需要依靠程序的力量。因为“任何实体目的的定位都需要借助程序的技巧以安排和落实也就是说法律上实体性目的的追求只能被置于程序性的逻辑框架中才能真正表达其现实意义。〞[9]但是在我国土地征用程序在限制公权利运作方面却未能发挥其应有的作用。1、程序性法律本身有破绽许多征地法律法规仅仅有原那么性的规定缺乏操作的详细为滥用裁量权翻开了方便之门。例如?土地治理法施行条理?25条规定假设对征用补偿的有疑义最终将由批准征地的裁量。但是对裁量的程序和未做出详细的规定。再如我国虽然对土地征用听证作了规定但是在听证代表的选拔和总体名额的分配上缺乏明确的规定。总之土地的法律本身存在许多的破绽和缺乏需要进一步完善。2、农民的程序性权利无保障缺乏有效的法律救济机制现行法律规定征地补偿方案由、人民土地行政主部门会同有关部门制定补偿方案制定后农民新出台的?征用土地?、?国土资源听证规定?赋予了被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿方案有提出不同和要求听证的权利对农民提出的确需修改的时候土地行政主部门应当修订并在报同级人民批准的时候附上相关和听证笔录。但是程序的法律约束力缺乏。我国的?征地?、?国土资源听证规定?等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章。在我国的土地征用过程中往往追求效率而无视程序但是农民的权益却与程序亲相关。对于农村征用补偿争议的处理由级以上协调协调不成的由批地裁决对土地征用的不服申请行政复议且复议为终裁决。这样一来农民在自身权益受损时假设得不到行政救济也就失去了救济的途径。而且理中自身在权利体系中的地位往往对涉及征地的案件回绝致使农民的诉讼权得不到保障更使得肆无忌惮。三、实现我国农地征用补偿法律制度完善之路〔一〕实现“非公益性用地〞化通过上面的分析我们知道非公益性征地剥夺了农民的开展权违背社会的公平正义法理念最重要的是土地治理法规定的非公益性征地是违背的破坏了以为根底的法制秩序。因此应该取消非公益性用地的审批权实现非公益性用地化。从经济学的角度看由来配置土地资源也有利于进步土地资源的利用效率。认为“不是造物它并不具有无所不在和正确无误的天赋。因为乃是一种人类的组织它并不一定比其他任何社会组织的规那么和构造更加正确无误因为在这里作的人—家和与其别人没有差异既不更好也不更坏这些人也一样会犯错误。〞[10]因此试图凭借公权利对土地资源进展严格控制的做法往往不能实现其最初的愿望恰恰相反反而降低了土地资源的利用率而且极易导致权利寻租现象。因为在土地利用者看来用较低的贿赂本钱可以获取较高的收益。同样也可以凭借公权利谋私利。因此虽然调节土地资源存在诸多的缺陷调节也可能出现失灵但是这并不是把问题交给处理的充分条件调节不好的问题未必解决得好甚至会把事情处理得更遭。为了保证以为根底的法制秩序的统一也为了实现社会的公平正义保证土地资源的有效配置我国法律应该取消非公益性用地的审批权实现非公益性用地化。土地权利人和土地使用者就土地价格等问题直接磋商达成协议后经土地治理部门确认后即发生土地使用权转移的法律效力。由于农民在信息方面处于优势所以应建立土地价格的信息公布机制克制单纯依靠调节所带来的弊端。因此实现非公益性用地化可以实现法制的统一有利于土地资源的有效利用也有利于公权利的合法运行。〔二〕进步补偿实行完全补偿原那么在方案经济体制下包括土地在内的一切消费要素均实行非的配置方式。土地被征用以后农民转为城户口可以享受城户口所带来的福利待遇因此失地农民的生活程度在当时是进步了而非下降了。征地所带来的风险没有分散给农民个人家庭。但是在经济条件下失地农民必须考虑就业问题。但是由于农民缺乏生存技能因此失地农民的再就业非常困难。而且在当下农村没有建立起完善的社会保障机制对于农民来说失去土地实际上失去一笔家庭财富失去根本的就业岗位失去一种低本钱的生活方式失去一种低本钱的开展方式失去生存和开展的保障根底[11]。因此失去土地不仅意味着失业而且意味着生计没有保障。所以征地补偿必须着眼于农民的长远生计采取完全补偿原那么。完全补偿原那么在详细的制度设计时应该细化补偿工程扩大补偿范围。可以借鉴国外补偿范围的规定补偿的范围包括：土地及其附着物的直接损失因征地而发生的可预利益的损失剩余地分割损害征用发生的必要费用损失等。另外农民生存权和开展权保障的考虑被征地农民的社会保障费用应该纳入征地补偿安置费的范围。借鉴经济学相关问题的研究我国的土地征用完全补偿费用=地价+青苗等地上附着物价格+由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格+土地开展价格。其中地价以地租理为根底地价=地租/资本化率=[农地级差地租Ⅰ+农地级差地租Ⅱ+绝对地租〔农用〕+垄断地租〔农用〕]/资本化率。[12]〔三〕采取多种补偿方式健全征地补偿分配机制首先要改变单一的补偿方式以金钱补偿为主多种补偿方式并存。目前我国征地补偿的方式主要为一次性的金钱货币补偿。但是土地是农民的生存之本失地农民在缺乏其他谋生手段的条件下仅凭土地补偿费难以维持其长久的生存加上我国农村社会保障制度不完善无疑使失地农民的生活陷入绝境。因此我应该借鉴国外的做法实现补偿方式多样化。的征地补偿方式除现金补偿外还有替代地补偿、迁移和工程补偿〔即被征地由物件时在土地被征用人的恳求下由需用地人迁移改物件以替代迁移费的补偿〕。德国的土地征用补偿方式除金钱补偿外还有代偿地的补偿代偿权利的补偿等等。我国的征地补偿方式应该在借鉴外国有益经历的根底上结合我国的详细理经历例如咸嘉“三集中、三统一〞的安置形式南海形式以及芜湖形式等等。可以考虑征地补偿费入股社会方式留地方式债券方式以及其他方式。其次、要完善我国的土地补偿分配方式。由于我国的征地补偿分配不合理占土地收益总额的70以上土地补偿费根据法律规定归属农民集体经济组织但是在当下村委会和农村集体经济组织处于“职能代表〞和“自治代表〞的冲突之中无法真正代表农民的利益。甚至牺牲农民的利益换取资本或者牟取个人私利。现行补偿金发放环节过多时限不明确。乡镇、村、组、农民缺乏统一的可操作的分配。“在实地调查现集体公布的土地补偿金额为每亩600～40000元但绝大多数公布的土地补偿金为每亩12000元以下甚至还有征地补偿全部付给了村里村里一分钱都没有给村民组的情况发生。〞2004年1月18日?中国建立报?报道有关资料显示我国目前在土地征用时许多地方在实际操作中采取法定的最低限有的甚至低于法定；在土地转变增值的土地收益分配中地方大约获得60-70；村级集体组织25-30；真正到农民手里的缺乏10。因此为了保障农民的合法权益必须健全征地补偿的分配方式将土