城市经营与治理创新

市政管理学（第三版）

21世纪公共管理系列教材

市政管理学（第三版）杨宏山编著

市政管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材第13章城市经营与治理创新重点问题城市经营的理论基础城市经营的推动力量城市经营的问题和对策治理和善治的含义城市治理变革的推动力量城市治理变革的理论争论城市治理变革的制度创新数字化城市管理的要件和流程数字化城市管理的制度创新

市政管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材第13章城市经营与治理创新数字化城市管理城市治理变革

城市经营的发展13.213.313.4城市经营的理念13.1

市政管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材13.1

城市经营的理念

城市经营的观念纷争1.生产要素经营论这种观点认为,城市经营是将政府拥有的生产要素推向市场,用市场机制进行经营运作,以实现政府利益最大化。当前,在城市经营实践中,一种极端的观点认为,经营城市就是经营土地,政府将农业用地征为国有,然后出售国有土地使用权。

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城市经营的理念

城市经营的观念纷争2.保值增值经营论这种观点认为,城市公共资源属于国有资产,政府要把城市软硬环境建设好,实现国有资产的保值增值。城市经营的对象是可经营性的国有资产,对它们进行资本化运作,可以实现国有资产的自我积累和自我增值。

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城市经营的理念

城市经营的观念纷争3.竞争优势经营论城市经营是指政府对可经营性资产进行市场化运作,以增加财政收入,提高公共产品和服务的供给水平，从而营造更好的城市发展环境,进而提升城市竞争优势。

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城市经营的理念

城市经营的基本内涵1.城市经营的概念城市经营是对可经营性资产(资源)进行市场化运作,以扩大财政来源,提升基础设施和公共服务供给水平,提高城市竞争优势,更好地满足城市发展和公共需求的活动。城市经营的具体内容包括土地、旅游、矿产、基础设施等有形资产,以及文化、精神遗产等无形资产,政府可对其使用权、经营权、冠名权等相关权益进行市场化运作。

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城市经营的理念

城市经营的基本内涵2.城市经营的特点城市经营的基本手段是引入市场机制。

城市经营对象是可经营性公共资源。

城市经营的目的是提高城市竞争力。城市经营的主体是城市政府。

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城市经营的理念

城市经营的理论基础1.“用脚投票”理论1956年，美国学者蒂博特在《地方支出的纯理论》一文中，提出了著名的“用脚投票”理论，亦称“蒂博特模型”。该理论提出，消费者的迁徙和居住选择对提高地方政府效率具有重要作用。只要生产要素在空间上可以自由流动，城市之间的竞争就难以避免。在自由迁徙的制度前提下，厂商和居民通过“用脚投票”，选择税收和公共产品的比值最好的地方政府，它促使每个地方政府都具有确保地方性公共产品有效供给的内在动机，从而形成了地方政府间的竞争态势。

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城市经营的理念

城市经营的理论基础2.企业化政府理论新公共管理运动背景下，企业化政府成为政府改革的一种战略选择，其核心是以企业精神改造公营部门。主要举措：将企业管理的理论、方法和技术以及市场竞争机制引入政府管理，提高公共管理水平和公共服务质量，降低行政成本。企业化政府的主要职责在于政策制定(掌舵)而不是提供服务(划桨)。市政政管管理理学学（（第第三三版版））21世纪纪公公共共管管理理系系列列教教材材13.1城市市经经营营的的理理念念国外外的的城城市市经经营营实实践践发达国家城市经营的具体做法公私合作公共部门协同私人部门为市民提供公共产品和服务企业化管理政府“多掌舵而少划桨”标准化作业把工作设计成可以量绩考核的指标经理性职位城市政府设置专门经理性职位，招聘高级管理人员市政政管管理理学学（（第第三三版版））21世纪纪公公共共管管理理系系列列教教材材第13章城城市市经经营营与与治治理理创创新新城市经营的理念

城市治理变革数字化城市管理

13.413.313.113.2城市经营的发展市政政管管理理学学（（第第三三版版））21世纪纪公公共共管管理理系系列列教教材材13.2城市市经经营营的的发发展展城市市经经营营的的推推动动因因素素弥补补财财政政资资金金缺缺口口是是城城市市经经营营的的初初衷衷城市市土土地地制制度度改改革革为为城城市市经经营营提提供供了了制制度度动动力力城市市间间竞竞争争促促进进了了城城市市经经营营行行为为城市市化化快快速速发发展展为为城城市市经经营营提提供供了了普普遍遍需需求求市政政管管理理学学（（第第三三版版））21世纪纪公公共共管管理理系系列列教教材材13.2城市市经经营营的的发发展展城市市经经营营的的主主要要形形式式1.国有有资资源源出出让让式式城城市市经经营营即将将政政府府拥拥有有的的城城市市公公共共资资源源推推向向市市场场,通过过产产权权交交易易获获取取收收益益,为城城市市建建设设和和公公共共产产品品供供给给积积累累资资金金。。它它是是城城市市建建设设最最主主要要的的资资金金来来源源。。2.投融融资资体体制制改改革革式式城城市市经经营营它通通过过建建立立基基础础设设施施项项目目投投资资回回报报补补偿偿机机制制,吸引引外外资资和和民民间间资资本本进进入入城城市市基基础础设设施施建建设设与与运运营营领领域域,以缓缓解解城城市市财财政政资资金金短短缺缺的的问问题题。。3.公共共服服务务外外包包式式城城市市经经营营它不不以以弥弥补补财财政政资资源源不不足足为为目目的的,而是是以以提提高高公公共共服服务务的的质质量量和和效效率率为为导导向向,政府府将将市市场场机机制制和和企企业业化化管管理理引引入入公公共共服服务务领领域域。（比如如垃圾处处理、园园林绿化化）市政管理理学（第第三版））21世纪公共共管理系系列教材材13.2城市经营营的发展展市政管理理学（第第三版））21世纪公共共管理系系列教材材13.2城市经营营的发展展城市经营营的主要要问题1.圈地卖地地盛行2.侵占农民民利益3.损害市民民利益4.脱离城市市规划5.滋生腐败败问题市政管理理学（第第三版））21世纪公共共管理系系列教材材13.2城市经营营的发展展城市经营营的改进进对策1.扭转城市市政府事事权财权权不对称称2.改革和完完善征地地制度3.完善公众众参与制制度4.完善法治治约束机机制市政管理理学（第第三版））21世纪公共共管理系系列教材材第13章城市市经营与与治理创创新城市经营的理念

城市经营的发展数字化城市管理

13.113.213.413.3城市治理变革

市政管理理学（第第三版））21世纪公共共管理系系列教材材13.3城市治理理变革治理和善善治的含含义1.治理的概概念20世纪80年代以来来,西方学者者赋予了了“治理理”新的的内涵。。在概念念上,“治理”逐逐渐与““行政””(administration)、“统治治”(governing)区别开来来。治理理主张政政府与市市场机制制、社会会力量合合作以更更好地促促成公共共目标。。市政管理理学（第第三版））21世纪公共共管理系系列教材材13.3城市治理理变革治理和善善治的含含义1.治理的概概念治理与统统治、行行政的区区别在于于：(1)管理主体体不同。治理的的主体多多样,既包括政政府机关关,也包括社社会组织织和私人人机构；；而行政政和统治治的主体体只能是是公共权权力机构构,它以政府府机构为为唯一的的权威性性管理主主体。(2)管理手段段不同。治理强强调政府府与社会会、市场场的合作作，其手手段既包包括行政政控制,也包括对对话、合合作、协协商和伙伙伴关系系；而行行政和统统治主要要凭借国国家强制制力进行行行政控控制和命命令。(3)权力运行行方向不不同。治理的的权力运运行方式式是“自自上而下下”的指指挥与““自下而而上”的的社会参参与相结结合,对公共事事务实施施多中心心的管理理。而行行政和统统治的权权力运行行方向总总是“自自上而下下”的,它通过官官僚科层层体制进进行单向向度管理理。市政管理理学（第第三版））21世纪公共共管理系系列教材材13.3城市治理理变革治理和善善治的含含义2.政府善治治的构成成要素完善社会保职能增强公共服务职能政府善治的构成要素廉洁性合法性稳定性参与性有效性法治性透明性责任性公正性回应性市政管理理学（第第三版））21世纪公共共管理系系列教材材13.3城市治理理变革城市治理理变革的的推动力力量发达国家家城市治治理变革革是多方方面因素素推动的的结果：：1.城市财政政困境推推动治理理变革2.“用脚投票票”推动动城市治治理变革革3.市民参与与推动城城市治理理创新4.市政管理理复杂化化推进城城市治理理变革5.新技术革革命推动动城市治治理变革革市政管理理学（第第三版））21世纪公共共管理系系列教材材13.3城市治理理变革城市治理理变革的的理论争争论1.新公共管管理理论论新公共管管理理论论立基于于新自由由主义经经济学,是基于市市场导向向的政府府管理理理论,它强调结果为为本、顾客客(市民)至上,注重成本—收益分析,注重运用目目标管理、、绩效管理理和市场机机制,以取代传统统的命令—控制型政府府规制。新公共管理理理论认为为,公共服务供供给应最大大化地利用用市场机制制,政府运行遵遵循“多掌舵少划划桨”的原则。戴维·奥斯本(DavidOsborne)和特德·盖布勒(TedGaebler)在《改革政府:企业精神如如何改革着着公营部门门》一书中提出出了重塑政政府的十条条原则：市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.3城市治理变变革城市治理变变革的理论论争论新公共管理理的十条原原则(1)具有催化作作用的政府府。(2)赋予社区以以公共事务务管理权的的政府。(3)具有竞争性性的政府。。(4)具有使命感感的政府。。(5)讲究效果的的政府。(6)接受顾客驱驱使的政府府。(7)具有事业心心的政府。。(8)具有预见性性的政府。。(9)实行逐层分分权的政府府。(10)以市场为导导向的政府府。市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.3城市治理变变革城市治理变变革的理论论争论2.新公共服务务理论新公共服务务理论对新公共管管理理论进进行全面的的批评，该理论既既不支持““多掌舵少少划桨”的的重塑政府府原则，也也不支持政政府应像企企业一样运运作。新公共服务务理论将公公共服务、、民主治理理、公民参参与视为政政府治理的的核心内容容,主张政府应应该民主化化运作，把把公共服务务建立在公公民对话和和公共利益益的基础上上。该理论的基基本原则是是：(1)服务于市民民，而不是是服务于顾顾客(2)追求公共利利益(3)重视公民权权利，而不不是重视企企业家精神神(4)战略性地思思考，民主主地行动(5)注重公共服服务，而不不是掌舵职职能(6)重视人，而而不是生产产率。市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.3城市治理变变革城市治理的的制度创新新1推进有限政府建设2发展多元主体合作治理3扩大公众参与和民主治理4推进电子政务建设市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材第13章城市经经营与治理理创新城市经营的理念

城市经营的发展城市治理变革

13.313.213.113.4数据化城市管理

市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.4数字化城市市管理数字化城市市管理的实实施背景1.传统城市管管理存在的的问题(1)政府的问题题识别和回回应能力较较低。(2)行政部门难难以统合协协调。(3)突击性管理理难以保持持长效机制制。(4)缺少独立的的绩效评价价机制。市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.4数字化城市市管理数字化城市市管理的实实施背景2.信息技术促促进城市管管理创新热线电话是一种低成成本的问题题信息采集集手段。当当市民发现现问题或投投诉时,可直接拨打打热线电话话。数字化城市市管理系统统建立有城市管理监监督指挥中中心,负责发现问问题并反馈馈问题信息息,实行监督权权与执行权权相分离,依靠信息驱驱动进行绩绩效管理。。2004年,北京市东城城区尝试以以信息化推推动城市管管理创新,开始试行网格化城市市管理模式式。这标志着着数字化城城市管理正正式登上舞舞台。市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.4数字化城市市管理数字化城市市管理的构构成要件构成要件BECDA单元网格城管监督员信息采集设备监督指挥平台信息网络系统市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.4数字化城市市管理数字化城市市管理的流流程和方法法1.数字化城市市管理的流流程信息收集案案卷卷建立任任务派派遣任任务处理理结结果反馈核核实实结案综综合评评价市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.4数字化城市市管理数字化城市市管理的流流程和方法法2.数字化城市市管理的方方法(1)信息驱动管管理法。(2)单元网格管管理法。(3)分类编码管管理法。(4)闭环控制管管理法。(5)动态化管理理方法。市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.4数字化城市市管理数字化城市市管理的主主要成效1.从粗放式管管理走向精精细化管理理数字化城市市管理系统统通过划分分单元网格格,以监督员和和热线电话话为信息源源,以监督指挥挥中心为轴轴心,对城市运行行进行动态态监控。即时发现问问题、即时时传递信息息、即时处处置问题的的流程安排排2.从运动式管管理走向常常态性管理理传统城市管管理在信息获取取上处于被被动状态,往往是问题题积累到一一定程度,对城市运行行产生明显显负面影响响以后,才会引起市市政管理部部门的关注注。数字化城市市管理由监督员在在单元网格格内巡视,专门负责发发现问题和和上报问题题。单元网网格覆盖了了整个城区区,城市管理可可以不留死死角。市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.4数字化城市市管理数字化城市市管理的主主要成效3.从各自为政政走向一体体化管理传统城市管管理存在的的监管不分分、职责交交叉、互相相扯皮的问问题。数字化城市市管理系统统通过设立立专门的监监督指挥中中心,建立了执行行和监督相相分离的体体制。各部部门都有明明确的管理理责任和服服务标准,都要接受监监督指挥中中心的统一一调度。4.从随意性管管理走向标标准化管理理近年来,城市管理普普遍存在““以罚代管管”、“暴暴力执法””的现象。。数字化城市市管理利用用信息传导导机制,促使相关部部门必须履履行职责,做到规范执执法、文明明执法。（（电话举报报）监督指指挥中心掌掌握问题信信息后,持续催促办办理,并定期汇总总形成统计计数据报告告给市长(区长)。市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.4数字化城市市管理数字化城市市管理的制制度分析1.数字化城市市管理的制制度创新(1)建立了监督督权与管理理权相分离离的体制。。(2)拓展了公民民参与城市市治理的新新途径。(3)建立了城市市管理绩效效评价系统统。2.数字化城市市管理的制制度局限(1)仅运用于市市政设施和和市容环境境管理领域域。(2)倚重城管监监督员收集集信息,市民参与不不足。(3)过于注重技技术装备,行政成本较较高。(4)绩效评价报报告仅限政政府内部掌掌握市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.4数字化城市市管理国外数字化化城市管理理借鉴1.巴尔的摩市市的“CitiStat”系统CitiStat是一种数据驱动的的决策分析析、绩效管管理和追踪踪评价系统统,目的在于及及时发现问问题,促使有关部部门迅速采采取行动,全面提升行行政执法、、公共服务务的效率和和质量。1999年，巴尔的的摩市为解解决一系列列城市管理理难题实施施的治理改改革。CitiStat根据一定的的绩效指标标收集信息息并形成统统计数据。。在每隔两周周召开一次次的CitiStat会议上,CitiStat办公室工作作人员负责责报告各部部门的绩效效数据。CitiStat项目基于统统计数据分分析进行决决策指挥,同时又通过过追踪评估估执行绩效效管理。市政管理学学（第三版版）21世纪公共管管理系列教教材13.4数字化城市市管理国外数字化化城市管理理借鉴2.CitiStat的组成要素素(1)会场。即装有电子子大屏幕的的专用会议议场所。(2)人员。即擅长数据据分析的工工作人员。。(3)数据。实施施绩绩效效管管理理需需要要收收集集和和统统计计相相关关数数据据。。(4)会议议。。定巴巴尔尔的的摩摩市市每每隔隔两两周周召召开开一一次次CitiStat会议议。。(5)追踪踪。。通过过数数据据统统计计追追踪踪和和对对比比机机制制改改进进绩绩效效。。市政政管管理理学学（（第第三三版版））21世纪纪公公共共管管理理系系列列教教材材13.4数字字化化城城市市管管理理国外外数数字字化化城城市市管管理理借借鉴鉴3.CitiStat的运运行行成成效效CitiStat使市市长长可可以以识识别别哪哪些些市市政政领领域域处处于于低低效效状状态(1)明显改进了公共服务供给效率。(2)有效降低了城市犯罪率。(3)降低了行政成本,节约了财政资金。(4)CitiStat的运行成本很低。市政政管管理理学学（（第第三三版版））21世纪纪公公共共管管理理系系列列教教材材13.4数字字化化城城市市管管理理国外外数数字字化化城城市市管管理理借借鉴鉴4.CitiStat的示示范范效效应应美国国很很多多大大城城市市都都借借鉴鉴巴巴尔尔的的摩摩市市的的经经验验,建立立了了各各自自的的公公共共服服务务监监管管系系统统。。一些些州州政政府府也也开开始始实实施施这这种种统统计计分分析析和和绩绩效效管管理理系系统统。。市政政管管理理学学（（第第三三版版））21世纪纪公公共共管管理理系系列列教教材材13.4数字字化化城城市市管管理理国外外数数字字化化城城市市管管理理借借鉴鉴5.CitiStat的启启示示政府府实实施施绩绩效效管管理理不不仅仅要要关关注注具具体体事事件件,更