《行政事业单位内部控制规范》实施要点解析

《行政事业单位内部控制规范》实施要点解析

武汉理工大学张友棠

联系方式：zyt@.c以短信联系为宜）2014年4月

目录第一部分内部控制规范的整体架构与要素解析第二部分单位层面的内部控制规范实施要点解析第三部分业务层面的内部控制规范实施要点解析第四部分内部控制的风险评估目标实现途径单位层面工作组织机制建设制度完善人员管理财务信息编报业务层面预算管理收支管理政府采购管理资产管理建设项目管理合同管理内部环境风险评估控制活动信息沟通内部监督业务流程风险点目标第一部分内部控制规范的整体架构与要素解析

一、整体架构内控要素4二、内部控制的重要性

1、从公共管理的本质看内部控制的必要性

激励约束公共管理的本质整个公共管理就是在协调内部的这两者关系！一个都不能少2、内部控制是公共管理中的必备制衡机制内部控制是一个企业或者行政事业单位内部管理中的必备要素，只不过它是一个制衡机制而不是激励机制。3、实施内部控制的理论基础-----“公共受托责任”与“委托代理理论”公民是所有者，其相对分散，需要下放权力与经营者——政府。公民对于政府所属的行政事业单位通过税收的形式激励政府从事公共事业。道德风险与逆向选择问题，促使公民还会用另一只手去监督其是否将财政资金运用的合理合法。于是监管必不可少，内部可以通过内部控制与内部审计监督，外部则可以通过政府审计监督解决，使得资金的使用与流向有利于公共职能的充分发挥。本质：行政事业单位与企业区别1.无论行政还是事业单位，其目标侧重于社会公共服务与公共管理活动目标的履行，强调效率与公平的统一性。而企业则是从事生产、流通、服务等经济活动，以生产或服务满足社会需要，实行自主经营、独立核算、依法设立的一种盈利性经济组织。企业的存在的目的在于实现盈利，实现自身价值的最大化，它生存的动力来自于竞争，对比效率和公平，往往会出于自利性，更多强调效率性，而忽视公平性。2.行政事业单位与企业由于产权关系明晰程度不同带来受托责任履行的自觉性不同。3.行政事业单位与企业内部管理的绩效评估标准不同。在企业管理中，绩效评估指标主要有:销售收入、净利、销售净利率、销售毛利率、资产净利率、净值报酬率和市场占有率等。而对于行政事业单位内部管理来说，其行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其耗费程度等是评估其管理绩效的主要指标。显然，企业管理的绩效评估强调经济利益，而行政事业单位管理的绩效则偏重于社会效益。

主要区别体现：内部控制的目标不同在企业内部控制基本规范中，我们谈到的目标主要是战略目标、合法合规目标、财务目标、资产安全完整目标、经营的效率效果目标。在这五个目标上，行政事业单位内部控制与企业相同的是在合法合规目标、财务目标、资产安全完整目标上，不同的在于行政事业单位还应注意，建设内部控制主要目标在于有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率效果。西方公共部门内部控制建设的经验告诉我们，他们的公共部门内部控制建设还是吸收了企业内部控制建设的成果，并且也是企业先行，公共部门随后跟进。所以，我国的行政事业单位内部控制规范也还是兼顾了企业内部控制规范中好的方面，例如，注重运用风险评估，除了加强业务层面的内部控制，加强对于单位层面（控制环境）的内部控制，还注重了对于内部控制的评价与监督，保证内部控制的有效运行。这些多多少少我们可以看出企业内部控制规范中的控制环境、风险评估、内部监督要素的影子。某单位余某利用担任出纳、报账员及会计职务之便，2005年7月至2007年1月，挪用房屋租金、代管职工工资78万元炒股，两年多盈利140余万元，后被群众举报东窗事发，退出全部赃款及违法所得。昨日，男子余某因犯挪用公款罪被人民法院一审判处有期徒刑三年，缓刑五年。思考？三、案例解读某单位原会计叶某贪污案被人民法院公开庭审。叶某自调入该单位任会计二十余年，在众人的眼里一直是一个工作兢兢业业，做事中规中举的人。在对该单位进行审计过程中却发现，叶某在近三年的时间里，利用单位财务管理中存在的漏洞，通过以收款收据收取款项后不入账、或以收款收据收取款项后，再将其中的一部分开具正式收款票据入账，从而截留其中的部分收入等手段隐瞒截留代管费、水电费等收入74万元据为已有。如今，即将退休在家安度晚年的他却要饱尝铁窗之苦，为自已的行为付出沉重的代价。

思考?三、案例解读某单位的会计邵某与出纳马某，在1998年9月7日至2003年1月18日期间，利用职务之便，采取对单位的账外资金不计入财务账目的方法，合伙贪污单位存在银行的捐款、房款、保险费等公款产生的利息等共计11万余元。近日，她们被法院分别判处有期徒刑10年，没收财产1万元。思考？三、案例解读2005年1月至2009年9月，宁夏某单位计财处委派李某到该单位下属部门作报账员工作。李某在任报账员期间，利用职务之便，在银川市万博办公用品商行、宁夏华联商厦有限公司等虚开报销发票或自制费用单，采取模仿部门负责人田某某、办公室主任陈某等25人书写签名的方法，分217笔贪污公款共计135万元。思考？三、案例解读福州一家单位由于在财务管理上过于宽松，允许出纳与会计相互代理工作，让会计钻了个大空子，3年间“蚂蚁搬家”般地采用虚列支出、银行提现不入账、伪造银行对账单等手段涉嫌贪污公款300余万元。这名会计在准备卷款潜逃时被抓获，近期被判处有期徒刑15年。思考？三、案例解读50年代由美国胡佛委员会提议成立了联邦总务管理局。总务管理局的主要任务是为联邦政府提供高效率的管理条件，它是替所有联邦机构购买物品、管理办公空间的中心结构。1978年国议两院的小组委员会就总务管理局的活动举行了听证会。人们发现的舞弊行为有：接受贿赂假购买。包括把总务管理局商店当作雇员为自己的孩子提供校外用品的百宝囊。在1974至1977年之间总务管理局向一个办公用品公司支付了170万美元，而从没得到供货。管理不善。搞政治宗派、组织结构不良、自我控制不力。启示。三、案例解读四、十八大以来的反腐败十八大以来，至少15位官员密集被纪检部门公开停职并调查，涉及重庆、广东、四川、山西、山东、新疆等省市。中共十八大报告中提到“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”。十八大之后，从中央到地方掀起的这场“反腐风”也可以看出，被查处的官员中上至省部级高官，下至乡镇村官，“既拍苍蝇，又打老虎”的特点突出。17G-GREED（贪婪）O-OPPORTUNITY（机会）N-NEED（需求）E-EXPOSURE（曝光）与个人强相关（潜在犯罪人）与组织强相关（潜在受害者）欺诈风险因素分析--基于GONE理论的分类五、内部控制的重要性内部控制能够帮助我们绕过途中的陷阱，到达目的地。——MOTOROLA总裁加利·吐克提出一个问题往往比解决一个问题更重要。——爱因斯坦习近平：把权力关在制度的笼子里。李克强：把错装在政府身上的手换成市场的手。五、内部控制的重要性制度管理是根本，人本管理是补充制度比人更可靠对人本性的不同理解人的可变性好制度下才有好人制度管理的基本理念：先解决思想问题兵马未动，制度先行建章立制要在前“拨乱反正式”的管理风格代价很大内部控制是管理资源的重新整合技术与制度同等重要五、内部控制的重要性生理需要安全需要社交需要自尊需要自我实现需要马斯洛需求理论五、内部控制的重要性1930s1936年

AICPA【注册会计师对财务会计报表的审查】1949年AICPA特别报告1940s1950s1958年AICPA【审计程序公告】SAPNO331960s1970s1973年AICPA【审计程序公告】SAPNO541977年【反国外行贿法】FCPA1985年TreadwayCommission反虚假财务报告委员会1980s1992年COSO内部控制框架1990s2000s2002年

SarbanesOxleyAct

（SOX）法案1934年【证券交易法】1988年【审计准则】SASNO552004年COSO企业风险管理框架内部控制规范化进程六、单位内部控制规范解读22

内部监督控制活动风险评估内部环境信息沟通信息沟通基础手段保证载体依据与与六、单位内部控制五要素解读第三条本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。第四条单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

企业内部控制基本规范目标合规目标资产目标报告目标经营目标战略目标合法合规资产安全财务报告及相关信息真实完整提高经营效率和效果促进企业实现发展战略七、单位内部控制的概念、目标、原则比较财务信息资产安全公共服务反映分解愿景线安全线主线警戒线底线防范舞弊合法合规保证前提单位控制目的七、单位内部控制的概念、目标、原则第五条单位建立与实施内部控制，应当遵循下列原则：（一）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。（三）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。（四）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。

七、单位内部控制的概念、目标、原则重要性制衡性成本效益适应性全面性七、单位内部控制的概念、目标、原则

为什么没有成本效益原则？第六条单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。

基本要求单位应当根据规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。及时评析贯彻执行情况。应认真学习、积极贯彻新财会制度，也要动态分析、积极改进内部控制制度与机制。加强服务与监督。应坚持履职尽责、依法行政，充分结合自身履行行政监管职责的实际情况，采取宣传、培训、座谈、调研、监督检查等方式，积极督促本系统内部以及其他相关行政事业单位学习、贯彻并严格执行新财会制度。加强自律与律他。通过加强内部控制尤其是预算管理和收支管理，强化财务管理，严格控制“三公经费”支出，着力提高财政资金使用绩效。

八、单位负责人对本单位内部控制实施负责现实中一把手的问题对内部控制重要性的认识不够。许多单位的“一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解,因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够,抱着有与没有无所谓的态度。有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制,认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了;还有的单位干脆拒绝进行内部控制制度的建设。对财务与会计工作重视程度不够。财务与会计的基本功能是核算与控制(或监督),但在实际工作中,许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”,多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色,无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动,对单位重要决策的过程和结果均不了解。一把手权利过大，事事把关，受时间与工作繁忙因素的影响。审核一支笔变成签字一支笔，流于形式。如何完善一把手的内部控制问题首先我们要与其讲法，强调其为第一责任人《会计法》第二十七条规定“国家机关、社会团体和企事业单位必须建立健全内部控制制度，以确保会计信息的真实可靠，国家财产安全稳定”。按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。其次，应加强其内部控制知识的掌握，至少强调真实性意识，强调不相容职务分离的意识，强调授权审批意识。第三，依赖于在座的诸位不断的提醒，其树立内部控制意识。当然我们内部控制意识的提高也就很重要了。意识真的很重要吗？陈阿土的故事。第四，对“一把手”的权力范围进行科学界定，尤其是项目决策权、资金调度权、财务处置权、设施使用权、机构设置权、人员使用权以及特殊情况下的处置权，都必须有明确具体可操作的规定。同时，建立权力与责任相配套的责任追究机制。一旦决策或权力运作失误，不仅要追究行使该项权力当事人的直接责任，而且要追究“一把手”的领导责任。强调问责。第五，科学分解权力，对于那些容易滋生腐败的工作环节和某项职能，变一人负责为多人、多岗位和多部门交叉负责---联签单第六，认真贯彻党的民主集中制，监控权力运行过程。要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针，进一步完善党委（总支、支部）内部议事和决策规则、机制，促进决策民主化和科学化；3.谁来牵头负责内部控制建设工作。从目前来看，一旦执行内部控制建设工作，出于对于经济活动的监督、控制，行政事业单位很容易将这项工作交由会计部门或者纪检监察审计部门负责。需要注意的是，会计部门可以负责牵头，但应该提醒的是，仅是牵头，负责这个过程中的协调、沟通，组织培训等工作，但具体落实到内部控制的内容建设，会计部门仅能负责会计控制，其他内部控制的内容应该由其他各个部门自行来负责建设，也就说，内部控制是全员、全过程的系统工程，而不是会计工程。具体到纪检监察、审计部门，那就绝对不能负责内部控制的建设工作，当然也可以牵头，与我所强调的会计部门工作差不多，也绝对不能负责所有建设，一旦参与具体建设，就会为未来的评价、检查工作埋下“祸根”。参与内部控制建设，会形成纪检监察、审计部门既充当“运动员”，又充当“裁判员”，这种不独立是应该避免的。第一步梳理业务流程确定风险点实施步骤梳理单位各类经济活动的业务流程明确业务环节系统分析经济活动风险确定风险点选择风险应对策略在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。九、单位内部控制规范实施步骤与流程职责分工问题（强调不相容职务分离与授权）授权批准职务与执行业务职务相分离；执行业务职务与监督审核职务相分离；执行业务职务与会计记录职务相分离；执行业务职务与财产保管职务相分离。财产保管职务与会计记录职务相分离；

一项完整的经济业务，如果是经过两个以上的相互制约环节对其进行监督和核查，发生错弊的概率大大降低。横向控制授权审批——纵向控制授权控制，是指单位应该根据各岗位业务性质和人员要求，相应地赋予作业任务和职责权限，规定操作规程和处理手续，明确纪律规则和检查标准，以使职、责、权、利相结合。岗位工作程式化，要求做到事事有人管，人人有专职，办事有标准，工作有检查。授权应当是区别不同情况分层次授权。根据经济活动的重要性水平和金额大小确定不同的授权批准层次，有利于保证各种管理层和有关人员有权有责。授权批准在层次上应当考虑连续性，要将可能发生的情况全面纳入授权批准体系，避免出现真空地带。当然，应当允许根据具体情况的变化，不断对有关制度进行修正。每类经济业务都会有一系列内部相互联系的流转程序。应规定每一类经济业务的审批程序，以便按程序办理审批，避免越级审批和违规审批的情况发生。例如，采购业务，只能凭据领导审批后的采购单或者合同进行采购（纵向），采购的内容必须经过验收（横向）后，才能办理有关手续。

即使这样内部控制也容易发生问题，因为内部控制是有局限性的，所以需要不断的评价、完善。合理保证而非绝对保证。行政事业单位内部控制建设的流程开始梳理业务流程找出关键业务环节确定风险点，评价影响确定风险应对策略结束方法流程开始第一步：分层次培训，增强内部控制意识与方法第二步：成立以一把手为核心的领导组织机构与具体工作组织第三步：执行以风险为核心，“流程”为内容的建设工作第四步：测试与优化结束组织流程可惜规范并没有补充组织流程，只是从方法进行了叙述。例如，第三步骤，本人进行了补充。组织1.谁牵头建设内部控制制度体系？2.谁参与内部控制制度体系的建设？3.谁监督制度的执行落实？第二步：明确谁做这些事情？第三步：方法流程的本质核心是两项工作：“流程梳理”与“风险评估”为核心。风险识别风险评估流程梳理

1.工作小组通过访谈、审阅文档或问卷调查等方式梳理流程，明确大流程下对应的子流程，根据统一的模板编制业务流程图。2.在流程梳理过程中，及时发现并记录有遗漏、杂乱、不符合相关法律、不相容职务未分离或权限设置不合理等内控缺失的工作流程。3.采取相应的措施规范操作流程，避免内部舞弊等重大风险出现，提高工作效率。1.结合《行政事业单位内部控制基本规范》（试行）所列示的风险、审核要求、内审报告、提案改善、质量事故等初始资料。2.从风险发生的可能性和影响程度，对子流程中涉及到的每个风险点进行综合分析，识别其固有风险。1.根据识别的风险，评价其影响，确认其风险等级，形成风险清单。2.根据风险等级，识别流程中的关键业务节点（风险点），并在流程图中进行编号。3.编制流程描述、风险控制矩阵等内控文档，对业务活动和节点进行记录描述。风险发生可能性评级发生可能性标准／定义低即使不采取措施，风险几乎也不带来损失中不采取措施，风险就会造成损失高不采取措施，风险很容易造成损失风险影响程度评级影响程度标准／定义低不采取措施，风险损失不对关键指标造成影响中不采取措施，风险损失对关键指标造成影响高不采取措施，风险损失对资源造成巨大浪费风险评估方法论所谓风险事项：外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，就要求进行风险评估，当前则主要对应的是内部控制规范要求来识别单位自身风险及外部变化要求的风险。987654321123456789高需要行动低监督/重新部署?中等密切监督/确定和准备影响程度可能性风险评估方法论依据单位能够承受的风险系数（风险损失与承受能力的比值）确定风险对策风险对策的四种基本模式规避转嫁承担化解风险应对策略第四步：测试与优化1.将单位现有制度和控制措施与风险清单进行比对，通过穿行测试、控制测试等手段，获取关于内控设计和运行有效性的证据，查找内控缺陷，形成《内控风险数据库》和《内控风险诊断和评价报告》。2.对发现的重大缺陷及时报告内部控制工作领导小组，领导小组对发现的内部控制缺陷应及时制定内控缺陷整改方案，形成内部控制管理优化建议书。

《行政事业单位内部控制规范（试行）》

第三章单位层面内部控制

第十三条单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。

第十四条单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。

单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。

-----议事规则---会议纪要

第二部分单位层面的内部控制规范实施要点解析重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。

第十五条单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。

单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。

内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。

第十六条内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。

单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。

规范要求1.单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。

这么多涉及的组织，他们在这其中都起到什么作用，怎么样协调彼此的关系呢？内部控制工作的开展可以单独设置也可以委派会计部门或者内部审计部门牵头开展内部控制建设工作。政府采购、基建、资产管理是控制的执行者与建设者，是风险点与业务环节。财会部门是建设者，同时也是信息生成的反映和监督者。内部审计部门与纪检监察是对财会部门信息的确认与所有控制环节执行有效与设计有效的再监督、评价者。那么他们两者的关系又如何协调呢？现实中也确实是有冲突的。内部审计与纪检监察监督的协调内部审计部门侧重于对于内部控制的监督，尤其是对于事权的监督，即所谓流程执行情况与完善提出建议，但是内部审计缺乏处理权，只有建议权，通常在事前事中，而不仅仅是事后。纪检监察侧重于人的监督，有利于解决内部审计的环境问题，发现内部审计的线索，提供给内部审计部门开展审计。纪检监察应侧重于经济责任审计，有利于督促管理者完善内部控制，拥有利用内部审计的决策信息的处理权。这样二者形成互动，将事前、事中、事后的监督体系完善化。但是，应该强调的是，内部审计应该独立于纪检监察，但同时还要努力构建纪检监察与审计的联席会议机制，形成沟通、分享的机制。内部审计可以丰富纪检监察的方法。二者的协调配合，有利于推进惩治和预防腐败体系建设,有利于党风廉政建设。为此，在内部控制建设中应该重点明确内部审计与纪检监察的职能区别，注意避免重复监督，尤其注意内部审计与会计监督的区别、内部审计与纪检监察监督的区别。会计部门的控制与政府采购、资产管理、基建工程中的涉及到的监督、反映关系。2.单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。集体决策制度1.目的是为了解决权力的垄断与集中问题，这一点在行政事业单位极为突出。应该解决决策、执行和监督相重合的问题。2.集体决策制度关键要解决的是制度建设问题。3.应该明确、细化相关制度，例如，重大经济事项的范围。什么情况下进行专家论证，什么情况加进行技术咨询。4.重大经济事项：例如，10万元以上大型会议支出、大型修缮支出、大型设备购买支出、工资福利方面的改善支出。5.集体决策的原则：例如，重大经济事项集体讨论决定后报批，反对专权。对专业性、技术性较强的重大事项，必须进行专家论证、技术咨询、决策评估。涉及集体的事项应注意必要的政务公开制度。广泛听取群众意见。3.单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。内部控制关键岗位主要包括1预算业务管理、2收支业务管理、3政府采购业务管理、4资产管理、5建设项目管理、6合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。分离、制约和监督的金科玉律1.横向：完成某个经济业务环节的工作需要有来自彼此独立的两个部门或人员协调运作、相互监督、相互制约、相互证明。2.纵向：完成某个经济业务工作需要经过互不隶属的两个或者两个以上的岗位和环节，以使其下级受到上级监督，上级受到下级牵制。关键岗位轮岗制度轮岗制度的实施能制约腐败现象产生。内部某岗位人才呆得时间过长，会熟悉并且绕过相应的控制流程，加之人际关系复杂，有效地克服"关系网"、"人情网"，难免会滋生腐败。实施轮岗制度则有助于制约腐败产生，打破垄断专权的现象。轮岗制度有利于拓展职位的宽度发展，激励培养人才。起到激励作用。关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。轮岗制度的补充制度是专项审计制度。目前有的单位还会开展强制休假制度，作为轮岗制度的补充制度实施。执行的难度在于：刚性和岗位范围和层次的界定。在制定内部控制时容易出现故意绕开这一制度的问题。

4.内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。5.单位应当根据《中华人民共和国会计法》的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。6.单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。大部制改革问题所谓大部门体制或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本目的：大部制改革的核心是转变政府职能，以市场经济宏观调控、社会服务与管理为主。大部制改革是要解决政府部门机构重叠、职权交叉、政出多门的矛盾，以提高行政效率为目的。工作重点：一是加大行政部门的整合，构建“大农业”“大交通”“大能源”工作格局。通过整合资源、完善职能，进一步落实部门工作责任、提高办事效率。二是进一步转变和调整职能，优化职能布局，调整发展改革、优化人民银行、财政、商务流通等部门的职能职责，突出重点、提升行政管理水平。三是实行决策、执行与监督“三权”分离。将国家规划、政策、标准制定和部门协调职责划入部委，将部委行业监管职责划入管理国家局，形成科学完整的职能体系。例如，

目前，铁道部将纳入大部制改革，以政企分开原则启动铁路改革。实现政企分开，不仅有利于铁路的运营体制改革，也有利于投融资体制改革，解决铁路投资与运营的严重低效、相关投资人和债权人的权益保障等问题。

行政事业单位内部控制内容体系3.1预算业务控制3.2收支业务控制3.3政府采购业务控制3.4资产控制3.6合同控制第三部分业务层面的内部控制规范实施要点解析3.5建设项目控制3.1预算业务控制规范要求：1.单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。解释：1.凡事预则立，不预则废。预算控制作为一种约束机制在行政事业单位中发挥着事前、事中、事后的全过程控制作用，有利于保证预算单位目标的实现，因此成为一种广泛应用的控制措施，企业也是如此。2.预算内容涉及收入预算与支出预算。凡支出内容、款项与预算不符者不予支付，严格按预算制度办事，从而硬化了预算约束。3.环节涉及编制、审批、执行、决算与分析、评价与考核等重要环节。4.应注意编制与审批、审批与执行、执行与评价进行不相容岗位设置，明确相应的职责权限。5.本环节的风险是不相容岗位相互融合，造成控制失效。规范要求：2.单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。单位应当正确把握预算编制有关政策，确保预算编制相关人员及时全面掌握相关规定。单位应当建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，按照规定进行项目评审，确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息，根据工作计划细化预算编制，提高预算编制的科学性。解释：1.预算编制是起点，其编制的准确性与可行性将影响到后面的执行与考核。2.预算编制的程序规范，至少要求明确以下几点：（1）预算准备。分析上年度预算收支执行情况，考虑单位定员、定额标准，明确本年度工作重点。（2）各部门上报年度经费预算草案。

（3）预算决策组织对草案分析审议、审批，然后报主管部门审核，审核后报同级财政部门审批后，再修订，再上报、确定。（4）预算编制中应该注意与资产管理、基建、人事、预算执行部门、编制部门的之间的沟通协调机制，保证信息对称。突出问题预算意识不强,预算管理作用未充分发挥。预算管理涉及行政事业单位日常工作的各个环节、各项活动,每个部门和人员都是预算的提供者和执行者。但是,目前我国部分行政事业单位的人员对于预算管理的重要性认识不够,普遍认为预算只是财务部门的事,缺乏应有的参与意识,更多关注编制的预算能否为本单位获得更大的利益。预算编制与单位发展战略不匹配、不衔接。这种不匹配、不衔接既表现在部门预算与部门发展战略方面，也表现在财务预算与国家与单位发展战略方面；既表现在时间跨度上，也表现在预算程序上。目前，一些部门虽然也制定本部门若干年的工作规划，有行业管理职能的还要制定若干年行业发展规划，但一年一编的部门预算缺乏前瞻性，不能充分反映预算安排与发展规划之间的有机联系，使预算与规划之问成为“两张皮”。预算安排缺少方向，发展规划缺乏规范，大大削弱了预算支出本应发挥的效益。解释：3.编制方法何谓科学？过去存在“基数加增长”的做法，结果就是预算支出总是不断增加，为了保证基数不被减少，未花完的预算到年底突击花钱，形成恶性循环。为此，行政事业单位的预算适合于“零基预算”和“综合预算”相结合的方法。也就是说，既要考虑上年度预算执行情况，又要科学的测定预算年度内各项工作对本单位的影响程度，统筹预算内外财力，根据实际需求，编制年度收支预算。这里可能有人会说，还是不准确，其实正是信息不对称造成的，所以需要各个部门的沟通、协调，注意预算还是一种管理机制。量入为出，不得编制赤字预算。保证刚性支出，保证重点、兼顾一般、先急后缓、先重后轻。关键是要充分考虑变化的因素。解释：4.预算细化不够，及时性不够。项目预算有业务项目名称，但是无相应的预算经济指标列支内容。执行过程中缺乏相应的依据。甚至造成一些项目经费成了预算单位调控预算经费的“蓄水池”。存在项目预算挤占，补充经费预算的情况。编制时，缺乏全面的预测和详细的规划，编制预算先天不足，加上年度中间开展计划外的工作或上新项目时不考虑年初预算经费，使得年初预算缺乏应有的约束力，年度中间频繁追加，使得单位面临资金压力。及时性是指没有设置充足的时间编制预算，到了年底一个月匆忙编制，导致质量不高，甚至年初没有可执行的预算，比照上年度执行，预算指标得不到充分论证，预算资金与事业发展不同步。预算编制时间短,方法简单，编制粗糙。行政事业单位的预算管理是一个系统工程,而预算编制作为整个预算管理的起点,是其中最重要的一个环节。然而,目前行政事业单位预算编制基本上是由财务部门负责,编制时间不足2个月,时间紧,工作量大,财务人员无法调动各部门的参与积极性,对编制预算缺乏必要的调查研究和认证,闭门造车,编制的预算比较笼统,预算质量不高。其次,预算编制方法简单,质量粗糙。尽管零基预算法编制预算已推行多年,即取消往年的基数,按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度,结合财力可能,重新测算安排本单位和部门的预算。但是从目前的实际情况来看,零基预算仍难以落到实处。很多行政事业单位还习惯于“上年基数+本年调整”的老方法,不以单位或部门的实际情况为基础来确定安排预算,凭既往经验和主观理解来进行编制,结果与实际情况相差甚远,难以将预算分解到各部门执行,导致执行过程中经常出现调整、追加预算的现象,影响预算执行必要的刚性。

规范要求：3.单位应当根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序，发挥预算对经济活动的管控作用。解释：行政事业单位的预算调整应该遵循一定的流程，不得随意调整，否则将失去预算的管控作用。调整一定要注意遵循固定的流程，层层审批，最重要的是要对预算调整的问题进行分析，预算调整必须符合客观实际，预算重点应该放在预算执行中出现的重要或者非正常关键差异方面。预算调整方案应客观、合理。调整前后最重要的是要注意分析，并注意区分不同情况进行处理，分出重大的调整与一般调整，而不要无论什么调整都走同样的流程，这样容易大大降低效率。规范要求：4.单位应当根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。单位应当建立预算执行分析机制。定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施，提高预算执行的有效性。解释：1.预算执行分析是执行预算管理和进行预算过程控制的重要手段。各个部门负责本部门的执行分析，财务部负责本单位的总体预算执行分析。2.预算执行分析的内容包括：收支完成情况及其原因；在预算执行过程中，贯彻国家方针、政策、重大经济措施情况及其对预算收支的影响；单位发展计划主要经济指标完成情况对预算执行的影响；项目专项资金使用的效果情况及其使用效益。总体可以概括为：差异性分析、规范性分析、时间性分析、支出结构和效益分析、完成下期预算的主要措施。3.预算执行的分析方式，包括：定期分析、专题分析、典型调查。规范要求：5.单位应当加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。解释：1.决算是预算执行的总结，通过决算工作可以对预算经费的执行情况进行认真分析，促进预算的合理编制，从而提高财政经费的使用效益。2.现实中，对决算的认识只停留在一个年度终结后整体决算的层次，片面地认为决算只是对财务状况和资金使用的事后汇总，没有太大的意义。至于决算着重反映什么内容、怎么反映并不重要，因此决算编报流于形式，编报工作往往敷衍了事，会计信息的质量也大打折扣。3.部门决算一直存在着“重数据、轻分析、重算账、轻管理”的问题。如果要进一步提高会计信息质量，除了要做好决算的编制工作外，更重要的着眼点还在于如何利用现成的决算数据进行分析，分析单位的财务收支状况和资金使用情况，并在此基础上进行认真归纳和总结，不断探索，为来年预算的编制与执行，为加强财务管理提供必要数据支撑和前提保障。4.重要还是过程控制，加强前面的环节，才能保证前后的一致性。突出问题决算报表信息失真

原因一：各级财政部门要求预算单位必须量入为出，所有支出项目均有相对应的资金来源，做到决算平衡。而当实际支出大于收入时，预算单位一是对当年形成的支出年终不予结账，转接到下一会计年度，将支出项目采取隐瞒超支、延期结算支出等的办法处理；二是采取虚增应收、暂付往来，同时虚增收入的办法人为平衡收支。原因二：为了达到规范要求标准，支出项目按标准定额填报，这样根本不能真实反映行政事业单位的实际支出情况，导致信息失真。

原因三：转嫁支出到关联单位导致信息失真。部分行政事业单位为了应付上级主管部门或职能部门的检查，压缩有关项目支出，将本单位发生的公用支出发票直接转嫁到不实行部门预决算的二级单位或者能够自己控制的企业单位。规范要求：6.单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。解释：全过程的绩效管理要求真正将激励与约束并行起来来发挥对于预算的控制作用，否则预算容易流于形式。预算绩效管理不仅仅局限于某个预算环节，也有别于预算监督、预算执行，它涵盖了预算编制、预算执行、预算监督全过程。首先在预算编制时要有绩效目标，说明申请资金要达到目的，按照量化的指标体系进行考核。在预算执行中要加强绩效目标的监控，发现问题要及时修正目标。预算执行完毕后要进行绩效评价。评价主体包括财政部门、主管部门，还可以探索第三方评价。绩效目标设立、执行监控、绩效评价、信息反馈以及结果应用，五个环节环环相扣，有机结合，实现全过程绩效管理模式。现实中，由于很多单位未实行预算执行的激励机制和责任追究机制,没有将预算执行情况与员工的绩效挂钩,预算执行缺乏应有的约束力,预算执行过程中随意改变资金用途,资金使用效益降低,浪费现象严重。虽然有些单位也具备相应的考核体系,但缺乏科学性与规范性,大多只是走走形式,对预算执行未能形成真正的约束力。为此，预算下达之后,应该层层细化分解,落实到各个部门、各个环节、各个岗位,推行岗位预算执行责任制和跟踪考核评价机制,明确责任中心,并将预算执行情况与其业绩进行挂钩,形成全面的预算执行责任体系,确保预算能够被很好执行。

第二节收支业务控制

第二十五条单位应当建立健全收入内部管理制度。

单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离。

第二十六条单位的各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算，严禁设立账外账。

业务部门应当在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据，确保各项收入应收尽收，及时入账。财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符；对应收未收项目应当查明情况，明确责任主体，落实催收责任。

第二十七条有政府非税收入收缴职能的单位，应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，并及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分。

第二十八条单位应当建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。单位应当按照规定设臵票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记3.2收支业务控制工作。票据应当按照顺序号使用，不得拆本使用，做好废旧票据管理。负责保管票据的人员要配臵单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。

单位不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，不得擅自扩大票据适用范围。

第二十九条单位应当建立健全支出内部管理制度，确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。

单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。

第三十条单位应当按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。实行国库集中支付的，应当严格按照财政国库管理制度有关规定执行。

（一）加强支出审批控制。明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批。

（二）加强支出审核控制。全面审核各类单据。重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。

支出凭证应当附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，超出规定标准的支出事项应由经办人员说明原因并附审批依据，确保与经济业务事项相符。

（三）加强支付控制。明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证应当进行登记。使用公务卡结算的，应当按照公务卡使用和管理有关规定办理业务。

（四）加强支出的核算和归档控制。由财会部门根据支出凭证及时准确登记账簿；与支出业务相关的合同等材料应当提交财会部门作为账务处理的依据。

第三十一条根据国家规定可以举借债务的单位应当建立健全债务内部管理制度，明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务的全过程。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，应当进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。

单位应当做好债务的会计核算和档案保管工作。加强债务的对账和检查控制，定期与债权人核对债务余额，进行债务清理，防范和控制财务风险。

3.3政府采购控制政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。相对于私人采购而言，政府采购具有如下特点：资金来源的公共性非盈利性采购对象的广泛性和复杂性规范性政策性公开性政府采购的组织形式国外政府采购一般有三种模式：集中采购模式，即由一个专门的政府采购机构负责本级政府的全部采购任务；分散采购模式，即由各支出采购单位自行采购；半集中半分散采购模式，即由专门的政府采购机构负责部分项目的采购，而其他的则由各单位自行采购。中国的政府采购中集中采购占了很大的比重，列入集中采购目录和达到一定采购金额以上的项目必须进行集中采购。政府采购中的主要控制问题审批、招标、公告环节监督不到位，控制不严

在“审批环节”中，一些职能部门“既当裁判员，又当运动员”。角色上的交叉使得能否有效地履行监督职能遭到质疑。在“招投标环节”中，一些地方只是走个程序，一些地方政府采购人提前透露标底给“自己人”，合伙商量“围标”、“陪标”等早已不是秘密，一些地方甚至出现几家企业长期垄断政府采购的局面。政府采购的最后一个流程是“公告关”，本意是公开让社会审核。而有些“高价”采购，只简单公布招投标结果，不公开事前、事中情况，公众很难发现个中“道道”，监督也就无从谈起。未编制合理的政府采购预算目前，有些单位无部门采购预算，而是由有采购项目的单位根据需要临时申报采购计划并提出项目资金预算，采购单位提出的资金预算往往未经认真审核即被定为招标控制价，增大了财政资金用于政府采购的随意性，临时采购、即审即购的行为给采购工作带来了一定的盲目性和被动性。政府采购验收不到位政府采购履约验收的责任主体是采购单位，而部分采购单位职责缺失，存在重采购结果轻履约验收的现象，一些供应商为降低供货成本以次充好，采购单位在验收时未严把质量关，不但浪费采购资金，也损害了政府采购声誉。政府采购资金管理存在预算约束力不强，财政监督失控，支出单位自主支出权限过大，资金使用效率低下，浪费严重。政府采购程序不够规范，表现在政府采购信息发布不规范、供应商资质审核不规范以及具体评标、定标程序不规范。政府采购人员的素质和能力有待提高。政府采购不同于一般的交易行为，采购人员不仅要懂得财经方面的知识，还应掌握招投标、合同管理等多方面的知识和技能。随着我国政府采购工作的不断推进，我国政府采购需要一支庞大的专业知识过硬的队伍，否则必将影响我国政府采购的效率和运作质量。个别单位化整为零，逃避政府采购。当前仍有一些单位以种种借口对于列入政府采购目录的项目，在年初不编制预算，而在采购时把超出政府采购目录中规定数量、金额标准的部分，分次采购，化整为零、化批次为单项从而规避政府采购。政府采购内控制度未有效运行目前，我国政府采购预算与部门预算脱节，编制笼统、粗糙，公用支出项目未细化到政府采购目标，财政部门很难把握政府采购资金额度。而一些政府采购程序繁锁复杂，导致整个政府采购效率低下，特别是采购资金的申请、批复、拨付环节的时间周期长，影响了采购项目的执行效率。另外，财政部门重分配、轻管理，缺乏使用过程中的监督机制，忽视了采购项目的使用效益，浪费了资金。成本仍然偏高一是采购的商品成本偏高。政府采购一般选择一些较高信誉的厂家和较高质量的商品，有的甚至超出采购单位的实际需要。再者，对于分散、零星、紧急的商品采购以及一些人为的因素，也使采购商品的成本偏高。二是政府采购管理成本偏高。政府采购不同于一般的采购业务，要求采购人员不仅仅在招投标、合同、商业洽谈等知识的掌握，还要求对市场调查分析、法律、工程、机电设备等知识有足够的了解。而我国的政府采购人员目前主要来自财政部门，由于他们知识结构的局限性，相当的政府采购活动委托社会中介机构，从而增加了采购成本。三是政府采购信息不通畅，缩小了采购渠道。我国大部分地区政府采购项目未公开发布信息，或只是在较小的区域内发布信息，以及信息发布的媒体选择不科学，使政府采购信息沟通不畅，增加了供应商了解政府采购信息的困难。也使对供应商的选择局限在很小的范围，极易形成垄断。不利于通过竞争机制节约政府采购资金，违背了实行政府采购的初衷，同时也影响了采购项目的质量和增加了成本。总结问题的原因从运行体制看,缺乏统一的政府采购组织管理模式和统一的作业标准与流程,政府集中采购机构职责不统一,在程序制定上地方特色浓、随意性很大,很难保证政府采购运作的独立性,也不能形成合力,不利于政府采购长远发展。政府采购控制规范解读规范要求：1.单位应当建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。解释：一个完整的政府采购环节主要包括：预算与计划、实施采购、验收入库，这些关键环节应该建立有相应的制度，没有的应该补充，已经具备的，应该落实完善。政府采购程序是一个较为完整的流程，包括确定采购需求、选择和执行采购方式、签订与履行采购合同、采购项目验收、采购资金支付、采购资料存档与信息反馈等六大步骤这里省略了一个环节是付款控制，这个应该在货币资金控制中进行讲解。其运行的控制载体为：采购立项、招标、经济合同、结算凭证、入库单据。政府采购控制加强这些环节的控制目的是：规范行为，促进廉政建设，保证采购的质量，最大化利用财政资金的效益性。政府采购控制规范要求：2.单位应当明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。解释：体现政府采购中的不相容职务分离制度。政府采购控制规范要求：3.单位应当加强对政府采购业务预算与计划的管理。建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。解释：1.应该从属于预算与计划环节的内部控制制度内容。目的是为了从源头上预防治理腐败，从源头上控制盲目采购、重复采购等问题。的发生。应依据政府采购法、本单位实际情况制定相关内容。2.采购预算的编制内容包括采购项目、实施采购的时间、采购的名称、数量金额、资金来源。3.采购预算不能编制无资金来源的采购预算，不得超过规定和标准编制采购预算。4.应补充制定预算追加调整的制度。应注意协调沟通机制的建立，保证预算编制计划的准确性。政府采购控制规范要求：4.单位应当加强对政府采购活动的管理。对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。单位应当加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项应当加强内部审核，严格履行审批手续。解释：政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。一旦确定了采购方式，就必须严格按照已定采购方式的程序和要求操作，采购实体不得在执行过程中自行改变采购方式。如果确有必要改变采购方式，必须报有关部门批准，同时告诉供应商。提示：采购活动应该经过的控制环节包括：政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位，应该明确他们在控制中注意的控制内容及目的，避免多重控制造成的效率低下与形式化。政府采购控制规范要求：5.单位应当加强对政府采购项目验收的管理。根据规定的验收制度和政府采购文件，由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。解释：采购一般项目会设定采购验收组织，一般会由资产管理部门成立三人以上的验收小组。专项采购项目则应由单位办公室、资产管理处、内部审计、财务、使用部门等专家共同参与，根据采购合同、检测标准、验收标准进行验收。重大采购项目的验收可委托专业检测机构办理验收事项。制定该制度时应该注意对于验收结果的处理制度，应该要明晰出来，即合格与不合格的都应该如何处理。政府采购控制规范要求：6.单位应当加强对政府采购业务质疑投诉答复的管理。指定牵头部门负责、相关部门参加，按照国家有关规定做好政府采购业务质疑投诉答复工作。7.单位应当加强对政府采购业务的记录控制。妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。8.单位应当加强对涉密政府采购项目安全保密的管理。对于涉密政府采购项目，单位应当与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。解读：1.现实中，政府采购资料管理混乱。部分单位政府采购资料的管理比较混乱，缺乏统一的保管要求，造成采购资料缺失。一旦发生纠纷，单位将处于被动局面。第七条解决了这一问题。2.履行安全保密审查程序。各单位应当在采购前对采购项目是否属于涉密采购进行论证。一般涉密采购项目，应当由本单位安全保密管理工作小组进行安全保密审查，重大涉密采购项目应当报请相关机构审查。各单位自行组织采购的，应当与相关供应商签订保密协议或者在合同中设定保密条款；委托采购中心采购的，应当与采购中心签订保密协议或者在委托协议书中设定保密条款。各单位应当对保密协议和保密条款的执行情况进行监督管理。控制的关键方法在于管采分离推行政府采购制度其基本要求应该是“管采分离”，监督权、使用权、采购权等三权相互制约、相互监督，监督管理职能与具体操作职能相分离，具体就是要形成“裁判员是裁判员、运动员是运动员”的运行机制，以避免权利过于集中而滋生腐败行为。但仍然有一些部门和单位认为，政府采购就是简单的招标投标工作，只要实现招投标就行了，使一些采购资金和采购项目至今没有按规范的要求、程序实施采购。

编制、细化采购预算是基础环节正是由于采购人在上一年度没有做好预算，因此采购人只能在采购年度临时提出采购计划，临时进行商品市场调查、临时申请采购预算、临时申报采购计划，再经过制作招标文件、开标、评标、公告中标结果、签订政府采购合同、供应商备货、供货、安装、组织验收、支付货款等等一系列的政府采购程序和环节后，“政府采购效率低”的问题也就随之出现了。正是因为没有编制细化的政府采购预算，采购代理机构无法对同一品目的采购项目进行整合、打包，也就无法发挥集中采购的规模效益，一单一采的“零购模式”肯定没有批量采购的“批够模式”效益高。可以说没有编制科学细化的政府采购预算，是政府采购效率低问题、价格高问题的根源所在。3.4建设项目控制规范要求：1.单位应当建立健全建设项目内部管理制度。单位应当合理设置岗位，明确内部相关部门和岗位的职责权限，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。2.单位应当建立与建设项目相关的议事决策机制，严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。决策过程及各方面意见应当形成书面文件，与相关资料一同妥善归档保管。3.单位应当建立与建设项目相关的审核机制。项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。解释：1.由于工程项目涉及资金巨大，控制漏洞较多，固有风险严重。因此，针对这一项目的控制要求极为严格，也是比较其他相对来说最容易出现风险的地方。2.以上核心内容要求行政事业单位应该建立岗位职责分工制度、集体议事决策制度、审核制度。3.最大的风险在于事前的可行性研究，立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，决策不当，盲目上马，导致难以实现预期效益或项目失败。集体决策要求避免一人说的算，审核制度要求注意外部专业机构的可行性审核。规范要求：4.单位应当依据国家有关规定组织建设项目招标工作，并接受有关部门的监督。单位应当采取签订保密协议、限制接触等必要措施，确保标底编制、评标等工作在严格保密的情况下进行。解释：最大的风险和突出问题在于：项目招标过程中暗箱操作，存在商业贿赂。部分行政事业单位在招投标过程中，未能严格执行招投标制度和仪器设备集中采购制度。按照《招投标法》和当地政府文件要求招标的工程项目，建设单位要么规避招标而不招标，要么虚假招标。将建设项目整体或部分拆分为单位工程、单项工程甚至到分项工程，使标的金额降至《招投标》法规定的限额以下，以此规避招标；或是存在“垄断”现象，有的建设单位本系统内有建筑公司，组织系统内基建项目施工招标时，只有本系统内的公司能中标，存在暗箱操作的可能性。财务人员应参与招投标和合同签订工作，从财务角度对招标文件和合同进行审查，如签订的合同条款是否与招标文件一致，合同条款是否可行、有效等；对招标文件和合同中约定不清的条款提出相应的建议，以降低工程风险，达到控制项目投资的目的。将招投标、合同签订环节纳入财务管理，进行事前事中控制，是有效防范财务风险，实现资金安全运行的重要手段。建设项目控制规范要求：5.单位应当按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专款专用，严禁截留、挪用和超批复内容使用资金。财会部门应当加强与建设项目承建单位的沟通，准确掌握建设进度，加强价款支付审核，按照规定办理价款结算。实行国库集中支付的建设项目，单位应当按照财政国库管理制度相关规定支付资金。解释：这部分内容实际上还是要求财务部门在资金的使用上应该注意专款专用，加强支付审核。建设项目控制规范要求：6.单位应当加强对建设项目档案的管理。做好相关文件、材料的收集、整理、归档和保管工作。7.经批准的投资概算是工程投资的最高限额，如有调整，应当按照国家有关规定报经批准。单位建设项目工程洽商和设计变更应当按照有关规定履行相应的审批程序。解释：经批准的投资概算是工程投资的最高限额，未经批准，不得突破，单位应当杜绝超规模、超概预算现象的发生。

工程概算也是进行工程项目控制的重要依据，细化概预算管理，控制资金使用，实行专款专用，是资金管理的重要内容。概算控制，一是控制工程经费不得用于工程项目外支出；二是做好工程项目各分项经费的控制。建设项目控制规范要求：8.建设项目竣工后，单位应当按照规定的时限及时办理竣工决算，组织竣工决算审计，并根据批复的竣工决算和有关规定办理建设项目档案和资产移交等工作。建设项目已实际投入使用但超时限未办理竣工决算的，单位应当根据对建设项目的实际投资暂估入账，转作相关资产管理。解释：单位应当加强项目竣工决算审计工作。未经竣工决算审计的建设项目，不得办理资产验收和移交手续。五、评价与监督规范要求：1.单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。2.内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。3.单位应当根据本单位实际情况确定内部监督检查的方法、范围和频率。4.单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。解释：1.这是一种内部评价与监督制度。2.发挥作用最大的应该是内部审计部门3.一般应该至少一年评价一次。出具内部控制自我评价报告。4.但是，当前内部审计部门的现实和能力还有待于提升、改进。单位类别中央政府部门、机构和单位设置总数被调查部门、机构和单位数（被调查网站总数）内部审计机构设置情况1设置有独立的内部审计机构2隶属于财务司或者其他部门，具备内部审计职责，并且3没有任何部门负责内部审计，或者没有设置相关职责或者因网站信息过于简单而无法判断有无有专门处室无专门处室国务院部委27[1]2522156国务院特设机构111国务院直属机构16163535国务院办事机构444国务院直属事业单位17172069部委管理的国家局221730311合计878010(12%)7(9%)27(34%)37(45%)

[1]2007年为28家，后监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。变为27家。2011年的中央政府部门内部审计设置情况统计表内部审计监督控制内部审计是内部控制完善与否的晴雨表，内审有利于内部控制的自我评价，实时监督，内部审计更是内部控制有效运行的保证问题：独立性不足，层次不高，人员素质不高，人员队伍老的老，少的少，与纪检监察部门存在职能冲突，大多归于纪检监察难于发挥作用，沟通能力不足，常常得不到理解。完善对策行政事业单位要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性。对内部单位定期进行各项审计，并对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价，发现问题及时纠正，做到财务制度健全、会计核算合规。内部审计人员要提高政治素质、审计业务素质、审计法规素质，不断增强服务意识。加强跟踪落实审计决定、审计意见，真正做到通过内部审计加强内部控制，提高单位各项管理水平。规范要求：5.国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，有针对性地提出检查意见和建议，并督促单位进行整改。6.国务院审计机关及其派出机构和县级以上地方各级人民政府审计机关对单位进行审计时，应当调查了解单位内部控制建立和实施的有效性，揭示相关内部控制的缺陷，有针对性地提出审计处理意见和建议，并督促单位进行整改。

解释：1.这是一种外部评价与监督机制。2.要求重点发挥财政部门及其派出机构、审计署在行政事业单位内部控制评价与监督中的重要作用，但是应该做好分工，避免重复评价。单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长。经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。第四部分内部控制的风险评估单位层面的风险评估内部控制工作的组织确定内部控制职能部门或牵头部门、建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。内部控制机制的建设经济活动的决策、执行、监督有效分离；权责对等；建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。内部管理制度的完善包括内部管理制度是否健全；执行是否有效。

一、单位内部控制的风险评估单位层面的风险评估（续）内部控制关键岗位工作人员的管理建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人员具备相应的资格和能力。财务信息的编报按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理；按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。一、单位内部控制的风险评估业务层面的风险评估预算管理在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调，预算编制与资产配置相结合、与具体工作相对应；按照批复的额度和开支范围执行预算，进度合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。收支管理收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；发生支出事项时是否按照规定