政府会计改革与综合财务报告编制

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政府会计改革与

综合财务报告编制西安财经学院胡克刚二零一六年五月主要内容一、政府会计改革基本理论二、政府会计改革的目标和前景展望三、权责发生制政府综合财务报告制度改革概述四、政府综合财务报告编制一、政府会计改革基本理论（一）市场经济体制下政府的职能定位市场经济体制下的政府是一个提供公共产品和服务的企业（企业化政府）（二）政府会计与企业会计的区别

财务目标方面资金运动过程方面（三）现行政府会计标准体系及改革背景现行政府会计标准体系

现行的政府会计标准体系基本形成于1997年前后，主要涵盖财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计，包括：《财政总预算会计制度》

《行政单位会计制度》《事业单位会计准则》

《事业单位会计制度》

医院会计制度基层医疗卫生机构会计制度

高等学校会计制度中小学校会计制度

科学事业单位会计制度彩票机构会计制度《国有建设单位会计制度》与有关基金会计制度等现行会计制度的主要特点在会计核算基础上，现行政府会计一般采用收付实现制，主要满足财政预算管理的需要。行政单位会计和事业单位会计在收付实现制核算的基础上还不同程度地采用了“双分录”的记账方式，同时记录非现金资产和负债，在一定程度上兼顾了单位财务管理的需要。政府会计改革的背景现行预算会计信息无法完整反映政府资产负债等存量情况，以及政府的运行成本情况，导致一些政府资产管理基础信息缺失，一些政府债务管理不够科学规范，政府单位的运行成本不透明，难以准确反映政府财务状况，也难以有效防范财政风险。在政府会计领域引入权责发生制也成为国际公共财政管理的发展趋势。世界银行、国际货币基金组织等国际机构敦促各国政府尽快编制权责发生制政府综合财务报告。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”要求。二、政府会计改革的目标

政府会计改革是基于政府会计规则的重大改革，目标是通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平的提高和财政经济可持续发展。政府会计的构成政府会计预算会计收付实现制财务会计权责发生制政府会计制度体系政府会计具体准则及应用指南政府会计制度政府会计准则体系政府会计基本准则政府会计具体准则政府会计准则应用指南二、政府会计改革前景展望2014年至2020年是建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度的奋斗期。

力争在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。2014-2015年工作

1、组建政府会计准则委员会。2、修订发布财政总预算会计制度。3、制定发布政府会计基本准则。4、研究起草政府会计相关具体准则及应用指南。5、制定发布政府财务报告编制办法和操作指南。6、开展政府资产负债清查核实工作。7、完善行政事业单位国有资产管理办法等。8、开展财政管理信息系统一体化建设。2016-2017年工作1、制定发布政府会计相关具体准则及应用指南。2、开展政府财务报告编制试点。3、研究建立政府综合财务报告分析指标体系。2018-2020年工作1、制定发布政府会计相关具体准则及应用指南，基本建成具有中国特色的政府会计准则体系。2、完善行政事业单位财务制度和会计制度、财政总预算会计制度等。3、对政府财务报告编制试点情况进行评估，适时修订政府财务报告编制办法和操作指南。4、全面开展政府财务报告编制工作。5、研究推行政府成本会计。6、建立健全政府财务报告分析应用体系。7、制定发布政府财务报告审计制度、公开制度。三、政府综合财务报告制度改革概述

政府综合财务报告制度建设情况建立政府综合财务报告制度的意义指导思想、总体目标和基本原则主要任务具体内容政府会计改革与综合财务报告编制15政府综合财务报告制度建设情况（一）国际经验：

1．建立政府财务报告制度的国家范围不断扩大金融危机使更多市场经济国家意识到，着力完善权责发生制政府综合财务报告的编制制度，有助于全面完整的反映政府财务状况、运营情况和履行受托责任情况，有效防范主权债务风险。政府会计改革与综合财务报告编制16政府综合财务报告制度建设情况2．国际组织对政府财务报告制度的认可度不断提高国际公共部门会计准则委员会、世界银行、国际货币基金组织、欧盟委员会等均倡导编制权责发生制政府财务报告。他们均认为：收付实现制为基础的会计核算，无法全面完整的反映政府财务状况和运营情况，难以满足国内外投资者和社会公众对政府会计信息提出的新要求。17政府综合财务报告制度建设情况（二）国内试编经验：目前发达和发展中国家都在力推编制权责发生制政府综合财务报告。中国最近几年开展的试编工作，试编情况得到世界银行、国际货币基金组织的高度评价，在试编过程中也给予了中国较大的帮助和支持。2011年：北京、天津等11个省市参加试点自2011年起，试编范围不断扩大2012年：新增上海等12个省市，试点省市增至23个2013年：全国36个省市均开展试编工作政府会计改革与综合财务报告编制18政府综合财务报告制度建设情况（三）相关制度建设：1.《预算法》修订案经全国人大审议通过。2.《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》已陆续修订执行，《总预算会计制度》修订稿于2016年正式执行。3.权责发生制政府综合财务报告制度、部门财务报告制度、政府会计准则将于近期制定出台（政府会计基本准则于2017年正式执行）。建立政府综合财务报告制度的意义目前的政府财政报告制度主要反映政府年度预算执行情况的结果，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。建立政府综合财务报告的指导思想贯彻落实党的十八届二中、三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导。加快推进政府会计改革，逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度。提升政府财务管理水平，促进政府会计信息公开，推进国家治理体系和治理能力现代化。建立政府综合财务报告的总体目标通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。建立政府综合财务报告的基本原则1.立足中国国情，借鉴国际经验2.坚持继承发展，注重改革创新3.坚持公开透明，便于社会监督4.做好总体规划，稳妥有序推进建立政府综合财务报告的主要任务（一）建立健全政府会计核算体系（二）建立健全政府财务报告体系（三）建立健全政府财务报告审计和公开机制（四）建立健全政府财务报告分析应用体系建立政府综合财务报告的具体内容（一）建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系（二）编报政府部门财务报告（三）编报政府综合财务报告建立政府综合财务报告的具体内容（一）建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系1.制定政府会计基本准则和具体准则及应用指南2.健全完善政府会计制度3.制定政府财务报告编制办法和操作指南4.建立健全政府财务报告审计和公开制度建立政府综合财务报告的具体内容（二）编报政府部门财务报告1.清查核实资产负债2.编制政府部门财务报告3.开展政府部门财务报告审计4.报送并公开政府部门财务报告5.加强部门财务分析建立政府综合财务报告的具体内容（三）编报政府综合财务报告1.清查核实财政直接管理的资产负债2.编制政府综合财务报告3.开展政府综合财务报告审计4.报送并公开政府综合财务报告5.应用政府综合财务报告信息四、政府综合财务报告编制财政部2015年12月2日，财库[2015]224号文件通知发布《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》主要用于指导政府综合财务报告编制试点工作。2016年工作任务是，确定试点范围、组织开发政府财务报告信息系统、开展培训等。从2017年起开始编制2016年度政府财务报告。四、政府综合财务报告编制操作指南第一章总则第二章政府综合会计报表项目第三章政府综合会计报表编制第四章会计报表附注编制第五章政府财政经济分析第六章政府财政财务管理情况第七章附则第一章总则根据《财政部关于印发〈政府财务报告编制办法（试行）〉的通知》（财库〔2015〕212号）和相关会计制度制定本指南。政府综合财务报告以权责发生制为基础，主要反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等信息，内容包括财务报表、政府财政经济分析和政府财政财务管理情况。政府财务报告的内容政府财务报告财务报表政府财政经济分析政府财政财务管理情况财务报表包括：会计报表和报表附注财务报表资产负债表收入费用表当期盈余与预算结余差异表报表附注政府财务报表的编制方法政府综合会计报表属于合并会计报表，在汇总本级政府各部门财务报表、财政总预算会计报表、农业综合开发资金会计报表、土地储备资金财务报表、物资储备资金会计报表等被合并主体报表基础上，采用抵销、调整等方法合并编制形成。政府会计改革与综合财务报告编制34政府财务报表包含的主体范围主要包括三个层面：

1.本级政府财政;2.纳入本级部门决算管理范围的行政单位、事业单位和社会团体;3.反映本级政府管理国有资产受托责任履行情况的公益性国有企业、土地储备资金、物资储备资金等。政府综合会计报表的数据来源编制政府综合会计报表的数据主要来源于以下报表:（一）政府部门财务报表。（二）财政总预算会计报表。（三）农业综合开发资金会计报表。（四）土地储备资金财务报表。（五）物资储备资金会计报表。（六）政府持有股权的企业财务会计决算报表。政府会计改革与综合财务报告编制36

包括政府资产负债表、收入费用表和当期盈余与预算结余差异表。政府财务报表的编制方法

资产负债表、收入费用表采用汇总工作表方式，具体编制见《政府财务报告编制操作指南》第三章。

当期盈余与预算结余差异表根据本级政府财政汇总工作表和本级政府各部门当期盈余与预算结余差异表的相关数据编制。37资产部类附注索引号年末数负债部类附注索引号年末数一、资产类

二、负债类

货币资金

借入款项

借出款项

应付利息

应收利息

应付及预收款项

应收股利应退税款应收及预付款项

应退非税款

应收税款应付薪酬应收非税款

应付政府补助

存货

政府债券

其中：公共储备物资其他负债对外投资负债合计

固定资产

其中：公共基础设施三、净资产类在建工程当期盈余无形资产以前年度累积净资产其他资产净资产合计

资产合计负债净资产合计

表1资产负债表单位：万元38表2收入费用表单位：万元项

目附注索引号本年累计数一、收入类

税收收入非税收入事业收入经营收入投资收益政府间转移性收入其他收入收入合计二、费用类工资福利支出商品和服务支出对个人和家庭的补助对企事业单位的补贴政府间转移性支出捐赠支出折旧费用财务费用经营支出其他费用费用合计政府会计改革与综合财务报告编制39政府财务报表的编制方法编制步骤：

对原始报表重复部分进行剔除处理编制抵销分录编制调整分录计算加总数据计算净资产数额，试算形成政府财务报表将原报表项目填入汇总工作表会计报表附注内容会计报表附注具体应包括下列内容：会计报表编制基础；遵循相关规定的声明；会计报表包含的主体范围；重要会计政策与会计估计；报表重要项目明细信息及说明；未在报表中列示的重大项目，以及需