国家人事部敲定三改革思路工资福利制度

精品文档精心整理精品文档可编辑的精品文档国家人事部敲定三改革思路工资福利制度包其中以充满活力的用人机制和高素质人才队伍建设为目标，突出公务员制度、事业单位人事制度、工资福利制度“三项改革”

进入2003年元月，位于北京和平里中街的国家人事部大楼里，人们开始了新一轮的忙碌——为实现全面建设小康社会的各项目标提供人事人才保证，是各级人事部门当前和今后一个时期的首要任务，需要创新思路，整体谋划，突出重点，统筹推进。记者日前从人事部获悉，在确定新阶段人事人才工作的新目标任务后，人事部将以深化公务员制度、事业单位人事制度、工资福利制度“三项制度”改革为重点，建立广纳群贤、充满活力的用人机制，从而实现人事制度改革的新进展、新突破。

健全公务员制度

今年是《国家公务员暂行条例》颁布10周年。我国高素质专业化的国家公务员队伍正在形成，队伍结构得到明显改善，在全国528.6万公务员中，大专以上学历人员达到62%。人事部负责人评价道，国家公务员制度的建立和完善，对推动我国政治制度改革和政治文明建设发挥了重要作用，并在国际上产生了很大影响。继续改革完善公务员制度，提高公共服务质量，是提高国家竞争力，促进经济社会发展的重要举措，也是建立社会主义市场经济体制的重要内容。按照十六大关于健全公务员制度的要求，人事部提出重点抓好四项工作：

一是加强公务员管理的法制建设。中组部、人事部在总结《国家公务员暂行条例》实施经验的基础上，向中央提出了制定《公务员法》的建议，中央已原则同意。目前《公务员法(草案)》经过起草小组多次修改，已经有了很好的基础，下一步将广泛征求各地区、各部门的意见，共同抓紧做好《公务员法》的起草、上报工作，同时相应考虑《公务员法》出台后的组织实施及起草配套文件、单项法规等相关工作。

二是完善公务员考试录用制度。健全公务员制度，不仅要抓制度缺位的问题，更要大力抓好制度实施不到位的问题。从当前情况看，在公务员录用中，还有一些新录用人员没有经过考试，“凡进必考”缺口还不小。公务员暂行条例有明确规定，凡是录用主任科员以下的非领导职务人员，必须经过考试，前年中组部、中编办、人事部又召开电视电话会，对此做了强调。各地必须坚持“凡进必考”，坚决维护制度的严肃性。重点抓好县乡两级和垂直管理系统公务员的考试录用。按照“分类考试、突出能力、定时定期、方便考生”的要求，建立分级分类考试体系，提高考试的科学化水平。加强和完善考试录用的监督约束机制，加大对违规录用的查处力度。

三是全面推进和规范竞争上岗。《党政领导干部选拔任用工作条例》把竞争上岗作为一项制度确立下来，重在抓落实。现在，竞争上岗制度还存在覆盖面窄和一些地方运作不规范等问题。人事部将与中组部修改下发《党政机关竞争上岗工作暂行规定》。要在全国县以上各级政府工作部门，全面推开竞争上岗。研究提高竞争上岗的科学化水平，重点研究笔试、面试、测评和考核的科学性、规范性问题，研究提高竞争上岗的制度设计、技术支持水平，并加强管理与监督，保证竞争上岗的效果。

四是加强公务员的考核和分类管理工作。研究完善考核制度，增强科学性、操作性，把领导考核与群众考核有机结合起来，探索定性考核与定量考核相结合的办法，并切实抓好考核结果的兑现，做到于人激励，于法严格，于事简便。积极探索建立公务员科学分类管理办法，在认真总结公安部等试点工作经验的基础上，在其系统全面推开专业技术任职资格工作。

人事部负责人表示，在公务员制度创新上还有发展空间，要按照十六大关于深化行政管理体制改革的要求，在职能范围内积极探索，会同有关部门联手推进，把健全公务员制度与改革完善政府的社会管理和公共服务职能、规范行政行为结合起来，使公务员制度在创新中不断完善和发展。

推进事业单位人事制度改革

据人事部的统计，我国目前共有事业单位130多万个，从业人员近3000万人，其中专业技术人员占62%。事业单位人事制度改革，关系着这130多万个单位近3000万干部职工的切身利益。人事部负责人强调，要充分认识事业单位人事制度改革的重要性、艰巨性和长期性，妥善处理改革发展稳定的关系，着眼于调动事业单位干部职工的积极性、推进我国各项事业的发展。为此，要着力做好以下工作：——全面推进制度改革。2000年人事部和中组部联合下发了《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，去年国务院办公厅又转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》。各地区、各部门要按照两个文件的要求，结合各自的实际情况制定实施意见，以推行聘用制度和岗位管理为重点，以搞活内部分配为关键，通过按需设岗、按岗聘用、竞争上岗，不断深化制度改革。按照统一部署、稳步推进的原则，争取用两到三年时间，在事业单位全面推行聘用制度；用五年左右时间，实现聘用制度的正常化、规范化。

——继续实行分类指导。事业单位情况复杂，种类繁多，要从实际出发，坚持与机构体制改革、工资分配制度改革和建立社会保险制度相协调的原则，研究不同性质的事业单位人事管理的特点，分类推进改革。今年将出台广电、文化、中小学三个行业改革的实施意见。

——加快制定配套政策。研究制定与聘用制相配套的其他人事管理规定，规范聘用合同的签订，制发聘用合同样本，研究未聘人员安置办法，加快建立人事争议仲裁制度，完善事业单位人事争议处理机制，配合有关部门建立完善事业单位社会保障制度。各地各部门在改革过程中，也要积极研究配套政策措施，把握改革的各个环节，及时总结经验，确保改革顺利进行。

全面推行人员聘用制度，被视作事业单位改革的重点。人事部负责人表示，在事业单位推行聘用制度，经过十年的试点和探索，目前已经进入全面推进的机遇期。我们要按照有关政策规定，集中精力，积极稳妥地推行这项改革。已经做出部署的，要加强指导，充实完善具体实施方案，保证改革的平稳推行；尚处在试点阶段的，要抓紧研究推广的办法，适时铺开；因情况特殊，操作难度较大的，步子可适当慢一点，但也要主动克服困难，积极创造条件推进。总的要求是：态度要积极，步子要稳妥，措施要具体，方法要得当，不断取得新的成效。同时，要以聘用制为核心，推行用人制度改革，激发事业单位的活力，形成良性运转机制。因此，一定要认真把好人员聘用关，真正做到岗位设置科学合理，竞争上岗公道公平，未聘人员妥善安置。

深化工资分配制度改革

机关工资制度和事业单位收入分配制度改革，是事关广大职工切身利益和积极性发挥的重要工作，众所注目。十六大报告提出了深化分配制度改革的原则、要求和目标。人事部负责人强调，必须认真贯彻落实十六大精神，积极推进机关事业单位工资分配制度改革，要在四个方面取得新进展：

进一步实现工资水平增长科学化、制度化。随着国民经济发展和国家财力的增强，不断提高机关事业单位工作人员工资收入水平。研究建立工资水平平衡比较体系，逐步形成符合社会主义市场经济的工资水平决定机制。按照福利透明化、货币化、工资化的方向，逐步提高机关事业单位职工福利水平。要积极配合有关部门研究建立事业单位养老保险制度。

积极适应完善公务员制度、改革事业单位人事制度的需要，按照分类管理的思路，逐步建立适应机关事业单位不同特点的工资分配制度。人事部将会同有关部门继续研究深化公务员工资和保障福利制度改革方案，形成有效的激励和保障机制，吸引和留住人才；研究深化驻外使领馆工作人员工资制度改革方案。积极推进和深化事业单位工资分配制度改革，研究拟定事业单位工资制度改革方案，制定事业单位搞活内部分配指导意见和试行人员聘用制后有关工资待遇问题的处理意见，建立灵活有效的分配激励机制和多样化的分配方式。

妥善处理地区间、行业间、各类人员间工资关系。进一步完善艰苦边远地区津贴制度、特殊岗位津贴制度，研究建立地区附加津贴制度，注意解决困难职工的收入问题。把向优秀人才倾斜和防止差距过大有机结合起来，促进地区间、行业间、各类人员间工资收入水平协调增长。逐步规范工资分配秩序。建立统分结合的工资管理体制，加快工资工作的法制化建设，完善宏观调控办法，综合运用经济、法律手段和必要的行政手段，对工资分配进行有效调控。要研究清理规范各地区、各部门自行出台的津贴、补贴的意见，为建立地区附加津贴制度作必要的准备。(瞭望新闻周刊)精品文档精心整理精品文档可编辑的精品文档构建面向21世纪的社会福利制度1．概念定位不准确，制度体系不规范从理论上讲，社会保障在国际社会的政策研究中有相对固定的通行含义，原意为"社会安全"（socialsecurity），通常指由国家或立法保证的旨在增加收入安全的制度安排，经常与社会保险通用。在我国学术界通常把社会保障定义为：是以立法形式出现的、以现金支付方式应付个人生活不测的社会保护措施。（参见：陆学艺主编《社会学》）而社会福利则不同。社会福利（socialwelfare）制度是指国家和社会为实现"社会福利状态"所做的各种制度安排。因而社会福利的含义比社会保障的含义要宽泛得多，可以说社会保障包容不了社会福利；而社会福利则包含着社会保障和社会救助。这在国外通行做法和《新大不列颠百科全书》解释，以及我国一些词典、专家论证中，都可以得到证实。如：1990年出版的《新大不列颠百科全书》中，社会保障不单独列条目，社会福利的条目下包括两个主要的子项目：社会工作和社会保障。美国1990年出版的《社会工作词典》对社会福利的定义为：（1）一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的；（2）一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态。该词典把社会保障定义为：一个社会对那些遇到了已经由法律定义的困难，如年老、生病、年幼或失业的公民提供的收入补助。然而我国却与国外通行的做法不同，我们把社会保障作为大概念，把社会福利作为小概念，用小概念涵盖大概念，把社会福利当成了社会保障的一部分。这样做的结果从理论上看是使理论界和实际工作者包括一些政府文件，经常不得不把社会福利、社会保障、社会保险几个概念混用或交替使用，不仅造成了理论上的混乱，而且也使制度体系不够规范，出现了"权利错位、管理真空、转换空挡、结构脱节"等现象。北京大学田凯博士认为：这样一个逻辑问题在理论研究和实践领域所产生的负面效应都是相当明显的。从学术研究来说，它制约了我国社会保障和社会福利研究的进程，阻碍了学科规范化的实现。因为他们很难想象，一个连最核心最基本的概念都存在逻辑问题的学科是规范的。从实践上看，由于社会保障包容不了社会福利等项工作，在实际工作中，社会保障基本上等同于社会保险。比如，我国当前提出的建立"统一、规范、完善的社会保障体系"的内容，基本上是社会保险。这当前的形势下，突出重点确有其必要。问题是作为一项制度建设，它既不覆盖广大的农村，也没有突出老年人、残疾人等特殊困难群体，因此很难称得上"统一、规范、完善"。这进一步证明了用"社会保障"涵盖"社会福利"的局限性。而社会保障的框架体系设计是与我国政府各大部门的职责分工紧密联系的，如果对于社会福利和社会保障的关系没有一个明确理解，势必会影响各部门之间职权的划分，以及各部门的目标选择和政策制定，从而最终影响到我国人民的生活改善。2．覆盖范围不全面，社会政策不平衡我国现行社会保障制度建设主要是围绕"三条保障线"进行的，即社会基本养老保险制度；下岗职工基本生活保障和失业保险制度；城市居民最低生活保障制度。三项制度基本上注重的体制内成员，没有完覆盖体制外成员，特别是忽视了广大农民。这在经济转轨、国有企业转制的情况下，是可以理解的。同时，在我国还处于城乡二元经济结构的情况下，城乡的保障目标、保障方式、保障水平也应当有所区别。但作为一项制度的建设，应该考虑到当前和长远，考虑到全体社会成员的整体利益和社会政策的相对平衡。目前，以"三条保障线"为核心的社会保障制度都是财政兜底或财政拿钱，而且数额巨大。财政的钱是全体纳税人、包括农民交的。在建国后相当长的时间里，国家通过工农业产品价格"剪刀差"剪掉农民大量资金，用于发展工业和城市建设。在农民长期作出巨大牺牲、当前农民收入增长缓慢且相当多的农村仍然处于十分贫困落后的情况下，社会保障如在制度设计上不兼顾农民，不根据农村的实际情况建立相应的保障体系，不仅客观上会造成"保富不保贫"，加重中国二元经济的分化程度，使城乡差别加大，而且也与全国统一的市场体系建设不相适应。3．政府责任太集中，社会动员不充分从国际社会福利发展潮流看，当今国际范围内"多元福利"的主张日益深入人心，逐步从"普遍性原则"（人人都有权利享受国家福利）向"定向原则"（又称选择性原则、或补缺原则）过度，即国家只救济最困难的人和老年人、残疾人、儿童等弱势群体，要求人们为自己的养老、医疗承担更多的责任；主张国家支持家庭、社区、社会团体和企业都为帮助最困难的人作出贡献。而我国目前行将建立的社会保障体系，过于强调政府的责任，把过去分散在企业、单位的保障责任转向政府，现已出现企业依赖政府，地方依赖中央的现象，加重了政府的负担和风险；过分注重政府福利的资源，对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用不够；过分强调保障金的给付，忽视社会福利服务的提供。因此很难应对社会发展和老龄化带来的巨大社会福利需求。仅以养老保险为例：我国现行的社会统筹与个人账户相结合的部分积累式的基本养老保险制度，由于现在个人账户的资金用于支付离退休人员的养老金，使个人账户变成"空账"，使现行制度仍是现收现付模式。特别是在相当部分地区，由于企业亏损面大，在保险金的征缴和扩面中，遇到了重重困难和阻力，很难达到预期的目标，只能寅吃卯粮，出现"空账"后，还入不敷出，靠财政兜底。据财政部测算，今年全国用于社会保障方面的支出，将达到1280多亿元，约占各级财政可支配财力的10%。当然，由于过去没有积累，在今天转轨时期应该付这个成本，据劳动和社会保障部社会保险研究所测算，大约需要3万亿元。巨大的代价不仅会对我国今后的财政收支和经济增长形成沉重压力，而且还有可能为老龄化高峰期潜伏下危机。建立统一、规范、完善的社会福利制度解决上述问题，需要从制度设计的层面入手，在我国建立社会福利制度，重新认识和界定我国社会保障的内涵，把社会保障作为"社会福利制度"中的一大体系，恢复其应有的逻辑关系。这样才能理顺各种关系，调动各种福利资源，兼顾各方面利益，多形式、多层次发展社会福利事业，促进经济和社会事业协调发展。

我国社会福利制度的构架可以概括为：一项制度建设，三大支撑体系，即；社会保障体系、社会救助体系和社会福利服务体系；两种供给方式，即资金保障和服务供给；三项保障措施，即政策扶持、财政支持和社区落实。我国社会福利制度的架构如下图所示：在我国建立这样的社会福利制度是十分必要的，它有利于进一步体现社会主义制度的优越性，有利于促进经济和社会事业协调发展，有利于体现社会政策的平衡，也有利于良好社会社会风气的形成。

建立社会福利制度不仅是必要的，也是可能的。首先，社会福利是国家和社会为实现"社会福利状态"所做的各种制度安排，所谓"社会福利状态"，既有人们主观需求的一面，又有受客观条件制约的一面。但作为制度的社会福利，是一个社会为达到一定的社会福利目标所承担的集体责任，而社会福利目标的选择，又是受国家的经济实力制约的。就我国而言，目前社会福利目标的选择只能是基本的、有差别的、救助型的。同时社会福利制度的发展又是一个历史的动态的过程，因时、因事、因人、因地而异，随着经济和社会发展而发展。所以，不能一提社会福利就想到西方"从摇篮到坟墓"的福利制度，这种制度在西方国家也难以为继，正在进行改革。因此，汲取西方国家的经验教训，从我国实际出发，建立具有中国特色的社会福利制度，就我国国力来讲是可以办到的。而且事实上，我国的社会福利已分散存在多年，需要的是认真加以调整、整合、规范和重新构建。其次，社会福利是制度化的政府责任，不需建立专门的机构，不需要另外增加体制成本。只要在政府统一领导下，深化改革，加强立法，整体规划，协调运做，由有关部门分工负责就能办到。完善社会福利制度的三大支撑体系社会保障体系、社会救助体系、社会福利服务体系是社会福利制度的三大支撑体系。三者之间既有区别、相对独立，又相互联系，互为补充。社会保障主要包括各种社会保险，以"防贫"为目的，是社会福利中最本的制度；社会救助主要包括救灾、救济、扶贫等，以"济贫为目的，是社会福利中最基础的制度；社会福利服务主要为优抚置对象，为老年人、残疾人、孤儿特殊群体提共福利和服务，以扶老、助残、救孤为目的，是社会福利中极具发展的事业。

三者之间的区别是：其一、实施对象和保障水平、方式不同。社会保障对暂时或永久丧失劳动能力、劳动机会的劳动者提供基本生活保障；社会救助是国家和社会对灾民、贫民等提供最低生活保障；社会福利服务则依据不同对象的不同情况主要为抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供不同层次的有偿、低偿、无偿的福利服务。其二、奉行的原则不同。社会保障奉行权利与义务对等的原则，即劳动者只有履行了劳动和投保的义务，才有享受社会保障的权利；社会救助是国家和社会的责任，公民的权利；社会福利服务是国家、社会、单位、家庭、个人共同的责任，其三、资金来源不同。社会保障基金主要来自参加保险的单位和个人，政府给予必要的补助；社会救助基金主要来自政府的财政；社会福利服务除政府拨款、社会支助、慈善恩济外，还可以发展福利彩票等多渠道筹集资金，包括实物和志愿者服务。三大支撑体系职责是各不相同的社会保障体系：其核心是社会保障，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和促进就业等。这项工作在当前和今后一个时期非常重要。我国在社会保障体系建设方面，已统一了机构，建立了劳动和社会保障部，统一了政策，并正在健全完善法律法规。

当前要按照国家统一要求，建立真正独立于企业事业单位之外的社会保障体系；不断完善和规范社会保障的运做方式；实现社会保障对象管理和服务的社会化；健全社会保障基金的监管和保值增值机制；广泛运用现代信息技术手段，建立社会保障服务信息网络；加快社会保障体系法制建设。同时要在农村有条件的地区，积极稳妥地开展养老、医疗等保障工作。此外，要大力发展商业保险，发挥其补充保障的作用。

社会救助体系：社会救助包括城市居民最低生活保障、救灾救济、扶贫和紧急救援。社会救济是政府和社会对于那些收入不足以维持最低生活标准的贫困者提供帮助。救灾工作是社会救助的重要组成部分。我国幅员辽阔，每年都有一些地方遭受干旱、洪水、台风、冰雹、霜冻、病虫等自然灾害的袭击，因此救灾工作是一项长期艰巨的任务。消除贫困，实现共同富裕是社会主义的本质要求。经过长期不懈的努力，我国扶贫工作取得了很大的进展。但由于社会、经济、历史以及自然、地理等方面的原因，至今还有3000多万人没有完全稳定解决温饱问题。紧急救援，是对因水灾、火灾、地震、滑坡、雪崩等自然灾害和其他不可预测的原因被困人群实施的快速反应和紧急援助。

社会福利服务：这里指的是国家和社会为优抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供必要的社会福利服务。优抚安置是国家、社会和人民群众对民族解放、国家独立和保卫国家安全作出贡献的优抚对象实行优待、抚恤和安置的一项重要工作。随着社会的发展，对老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供必要的社会福利服务越来越重要。我国现有老年人近1.3亿人，今后每年以3.2%的速度就有一个老年人。我国有残疾人6000多万。还有一定数量的孤独和弃婴。随着我国家庭结构的变化，使家庭养老、助残、育幼功能减弱。因此社会福利服务的需求急剧增长。发展我国社会福利服务，必须走社会化的路子，以居家为基础，以社区为依托，以福利机构为补充；实现投资主体多元化，服务对象公众化，运行机制市场化，服务内容多样化，服务队伍专业化和志愿者相结合。实现两种社会福利供给方式我国现行的社会保障过于注重货币的给付，比如在养老金的设计上，替代率达到80%，有的地区甚至达到120%，这实际是一种经济主导型的保障，忽视了对各种福利资源的社会动员。从我国的现实国情出发，社会福利制度的供给方式既要注重资金供给，更要注重提供福利服务。

我国社会保障基金入不敷出的矛盾短期内不会缓解，提高征收比例，会加重企业和个人的负担，不提高比例势必增加财政压力。而另一方面，我国人力资源却相当充裕。社会福利服务属于劳动密集型产业，将丰富的人力资源转换为福利服务，既能满足社会需求，拉动消费，又能促进就业，不失为一项适合国情的明智选择。

从社会需求看，我国对社会福利服务的需求日益增长，特别是在社会化养化等方面需求更为迫切。有需求就会有市场，有市场就会有人投资。当然发展社会福利服务政府投资是十分必要的，特别是对"三无人员"更需要国家的保障。但更重要的是通过优惠政策动员和依靠社会力量，广泛动员社会力量兴办社会福利设施，大力开展社会福利服务。

此外，还应大力发挥社会中介组织在筹集社会福利资金、组织社会福利资源、完善服务项目、提高服务质量、规范服务行为等方面的积极作用。通过建立和推广"劳务储蓄制度"，使志愿者服务活动经济化、制度化。

采取三项有力措施其一，加强政府的政策扶持。随着政府逐渐退出经济建设竞争性领域，政府管理社会事务的职能将大大加强。当然这并不意味着政府包揽一切社会事务。要转变政府的职能，认真研究解决政府在社会事务管理职能上的"越位"和"缺位"问题。社会福利制度建设需要有效的政策扶持、社会动员、组织引导和市场机制的驱动。特别是在发展社会福利服务等方面