我国高等教育发展形势与改革

学习贯彻《纲要》推进高等教育改革

国家教育发展研究中心

2010年7月,中共中央、国务院召开了全国教育工作会议，正式发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），对从2010年到2020年的十年教育发展作出了规划。这是中国教育发展史上的一件大事。

改革以来的四次教育工作会议1.1985.5第一次全国教育工作会议,颁发《中共中央关于教育体制改革的决定》。2.1994.6第二次全国教育工作会议，颁发《中国教育改革和发展纲要》。3.1999.6第三次全国教育工作会议，颁发《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》。4.2010.7第四次全国教育工作会议，颁发《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。

胡锦涛在大会上就推动教育事业科学发展提出五项要求：

1、必须优先发展教育。2、必须坚持以人为本。3、必须坚持改革创新。4、必须促进教育公平。5、必须重视教育质量。这五项要求也是《教育规划纲要》的指导方针。

为什么要制定《规划纲要》？

第一、这是由于中国经济社会发展到一个新的历史时期，今后10年是中国全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的关键时期。我国要全面推进经济、政治、文化、社会及生态文明建设，解决工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展伴之而来的资源、环境、人口等一系列问题都凸现了提高国民素质，培养创新人才的重要性,强国必须先强教。

第二、中国经济发展方式正在由劳动密集型向知识技术型转变

，教育是将自然人口转化为人力资源的根本途径。中国是全球第一制造业大国，对2000-2007年中国制造业劳动生产率的分析表明，职工受教育的平均年限每增长一年，劳动生产率就会上升17%。要把经济发展真正转移到依靠科技进步,劳动者素质和提高管理创新上来,其重要基础在于优先发展教育。教育成为国家战略的优先领域，教育是基础，人才是关键。教育兴则人才兴,人才强则国家强。第三、从国际角度看，目前，世界许多国家都纷纷制定面向未来经济竞争、社会发展、科技进步和人力资源开发需要的长期教育发展战略，以谋求最大的发展空间和国家利益。美国、英国、法国、德国、日本等所有主要发达国家以及印度、俄罗斯、巴西等新兴国家都在国家和州层面制定旨在加强人才培养和深化教育制度改革的中长期教育发展规划与战略。教育战略规划已经成为世界不同制度、不同发展水平国家站在全局与未来角度对教育发展实施战略决策和管理的有效工具和自觉行为。从某种角度上看，21世纪多极化、多样化的世界教育进入了一个“战略谋划的世纪”。第四、深化教育改革是全社会共同心声

**突出表现是教育仍然不适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求。教育观念相对落后，内容方法比较陈旧；学生适应社会和就业创业能力不强，创新型、实用型、复合型人才紧缺；教育体制机制不活，学校办学活力不足；教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡；教育投入不足。教育与科技领域存在突出问题教育理念功利思想严重;教育体制僵化,育人模式雷同;标准化、应试化的机制严重磨杀了学生的个性和创造性；大学官本位和行政化严重；科研领域心态浮躁，抄袭成风；缺乏具有全球化背景的领军人物，缺乏创新思想的领导者。制定《规划纲要》的过程*在制定《规划纲要》之前，国务院成立了《规划纲要》领导小组和工作小组，温家宝总理和国务委员刘延东分别担任这两个小组的组长。制定工作大致经过了三个阶段。

第一阶段

*第一个阶段是调研阶段（2008年8月至2009年5月）。组成了十一个调研小组，对教育领域的问题进行全面、广泛而深入的调研。在这个阶段中，刘延东召开了多次有百名各界人士组成的专家咨询委员会议，听取各方面的意见；

2009年初在媒体上就20个热点问题开展了热烈讨论。

第二阶段

*第二个阶段是《规划纲要》文本撰写和研讨阶段（2009年5月至2010年2月）。

《规划纲要》工作小组根据调研报告和各界意见撰写文本并对重大问题进行讨论。在这个阶段中，工作小组邀请各有关部门负责人、大中小学校长和教师参与起草和修改工作，刘延东召开了多次专家咨询会议听取各界人士对文本的意见。2010年1月，温家宝总理又亲自召开了五次座谈会，分别听取各级各类学校校长和教师的意见和建议；并到学校第一线视察、听课，多次发表重要讲话。对《规划纲要》中的指导方针、战略思想、发展目标、改革举措进行了反复讨论研究。

第三阶段

*第三个阶段是公开征求意见阶段（2010年2月28至3月28日）。《规划纲要》（讨论稿）在各大媒体全文公布，在全国公开征求意见。共收集意见建议27855条，媒体的评论和意见建议249万条。在此基础上，《规划纲要》又进行了数百处修改。这次《规划纲要》的制定动员人员之多，征求意见之广，讨论时间之长是历史上空前的，体现了决策科学化、民主化进程的提升。

《规划纲要》的制定原则1、坚持把中国特色社会主义理论作为制定《规划纲要》的思想基础；2、客观总结新中国成立60年，特别是改革开放30年来的教育成就和经验，深入分析存在的不足和问题；3、坚持以人为本，着力解决群众最关切、反映最强烈的问题，政策措施向困难群体和薄弱环节倾斜；4、紧密结合经济社会发展需要，立足国情，统筹考虑教育改革发展的必要性、可行性，尽力而为，量力而行；5、把改革创新作为教育发展的强大动力，尊重基层和群众的创新精神，借鉴国外先进理念，努力冲破传统观念和体制机制的束缚；6、注意保持政策的连续性和协调性。

《规划纲要》的主要内容

《规划纲要》除序言外，分四部分，22章：

——总体战略

——发展任务

——

体制改革——

保障措施第一部分：总体战略

战略方针：

——优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量。优先发展是国家的发展战略，育人为本是核心，促进公平和提高质量是今后教育工作的两大重点，改革创新是完成战略目标的保证。

战略目标：——2020年要基本实现教育现代化、基本形成学习型社会、进入人力资源强国的行列。也即要实现更高水平的普及教育；形成惠及全民的公平教育；提供更丰富的优质教育；构建体系完备的终身教育；健全充满活力的教育体制。——衡量人力资源质量的指标，主要看主要劳动力平均受教育年限、新增劳动力受教育年限、受高等教育占总人口的比例。

第二部分：发展任务

这一部分规划了各级各类教育的发展规模和基本要求。继续强调巩固和普及义务教育、大力发展职业教育、提高高等教育质量三大重点；首次对学前教育、高中阶段教育、继续教育进行系统谋划，加强薄弱环节，重视发展农村教育，并把民族教育、特殊教育列专章予以规划，对群众高度关注的学前教育、义务教育择校、保障进城务工人员子女入学等问题给予了明确回应。1、学前教育：到2020年，全面普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。明确发展学前教育是政府的职责，要把发展学前教育纳入城镇、新农村建设规划。重点发展农村学前教育。

讨论关注：

学前教育是否应该纳入义务教育，发展目标，投入机制，政府的职责，农村学前教育布局，学前教育师资问题。幼儿教育规模幼儿教育增长

2、义务教育：

*主要是巩固提高九年义务教育水平。到2020年基本实现区域内均衡发展，加快缩小城乡差距，建立城乡一体化的义务教育发展机制，确保适龄儿童少年接受良好义务教育；*合理规划学校布局，方便学生就近入学；坚持以流入地政府管理为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育；*加快农村寄宿学校建设，优先满足留守儿童住宿要求；采取有效措施，确保适龄儿童少年不因家庭经济困难、学习困难、就学困难等原因而失学；*提高义务教育质量，减轻学生课业负担，建立国家义务教育质量基本标准和监测制度。充分发挥家长在青少年成长过程中的重要作。*

讨论主要关注点：义务教育均衡发展的措施和途径，城乡教师的均衡配置和流动，择校问题，农民工子女升学问题。义务教育规模义务教育巩固率3、高中阶段教育*全面满足初中毕业生接受高中阶段教育需求。根据经济社会发展需要，合理确定普通高中和中等职业学校招生比例，今后一个时期保持两者招生规模大体相当。*全面提高普通高中学生综合素质。保证学生全面完成国家规定的文理等各门课程的学习，开设丰富多彩的选修课，为学生提供更多选择，促进学生全面而有个性的发展。*

推动普通高中办学体制多样化，推进培养模式多样化，探索发现和培养创新人才的途径。

高中教育规模高中阶段毛入学率4、职业教育*职业教育到2020年，形成适应经济发展方式转变和经济结构调整要求、体现终身理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。*建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，促进校企合作制度化。加快发展面向农村的职业教育。职业教育的规模5、高等教育*高等教育到2020年，高等教育结构更加合理，特色更加鲜明，人才培养、科学研究和社会服务整体水平全面提升。*

建成一批国际知名、有特色高水平高等学校，若干所大学达到或接近世界一流大学水平，高等教育国家竞争力显著增强。*

招生规模达到毛入学率40%。建立高校分类体系，分类管理。高等教育规模研究生规模高等教育毛入学率6、继续教育*继续教育建立健全继续教育体制与运行机制，构建灵活开放的终身教育体系。*到2020年，基本形成人人皆学、处处可学、时时能学的学习型社会。从业人员继续教育规模具有高等教育文化程度人口数新增劳动力平均受教育年限劳动人口中受高等教育比例7、特殊教育*特殊教育把特殊教育纳入当地经济社会发展规划，完善特殊教育体系。*到2020年，基本实现地市和30万人口以上、残疾儿童较多的县都有一所特殊教育学校。*逐步实施残疾学生免费高中阶段教育。

第三部分：体制改革

温家宝总理多次指出“教育体制亟待改革教育水平亟待提高，教育投入亟待增加。”《规划纲要》强调：改革创新是教育发展的强大动力。要以体制改革为重点，鼓励地方和学校大胆探索和试验，加快重要领域和关键环节改革步伐。主要关注点：

以人为本整体推进，体制机制创新，现代学校制度，中外合作办学，重大改革如何落实等问题。

提出了六大改革方案（包括五项和扩大开放）:

1.创新人才培养体制2.考试招生制度改革3.建设现代学校制度4.办学体制改革5.管理体制改革6.扩大教育开放1、创新人才培养体制—第一是更新人才培养观念，人人成才观念，面向全体学生，促进学生成长成才；多样人才观念，尊重个人选择，鼓励个性发展；终身教育观念，为持续发展奠定基础；系统培养观念，推进大中小学有机衔接，教学、科研、实践紧密结合，学校、家庭、社会密切配合。—第二是遵循教育规律和人才成长规律，深化教育教学改革，创新教育教学方法，探索多种培养方式。注重学思结合、知行结合、因材施教。—第三是改革教育质量评价和人才评价制度、社会选用人才制度，为人才培养创造良好环境。改革创新着力点(1).提高人才培养质量a.创立高校与科研院所、行业企业联合培养人才的新机制。b.严格教学管理。c.激励学生刻苦学习，奋发有为，增强诚信意识。d.推进研究生培养机制改革。(2).提升科学研究水平(3).增强社会服务能力(4).优化结构办出特色a.重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模。b.加快发展专业学位研究生教育。c.设立支持地方高等教育专项资金。d.实施中西部高等教育振兴计划e.新增招生计划向中西部高等教育资源短缺地区倾斜。f.扩大东部高校在中西部地区招生规模。g.实行分类管理。对高教发展问题的思考思考一：要否发展通识教育（p1）在第四届中外大学校长论坛上,以美国耶鲁大学莱文校长为代表的研究型大学校长极力倡导美国的通识教育模式。要否发展通识教育（p2）莱文认为:中国经济和社会要取得成功需要:(1)需要建立世界一流的基础研究,因为基础科学是所有应用技术的源泉。(2)要有足够的财政支持,政府和市场能够支持高风险的原创性企业。(3)中国的教育体系要鼓励学生能够进行创造性的独立思维，需要创造一种课程以及教学法来鼓励学生的创造力以及独立思维，即通识教育模式。要否发展通识教育（p3）美国著名教育家康南特1945年就提出通识教育四大目标（1）有效思考能力（2）有效沟通能力（3）恰当判断能力（4）对价值的认识能力。经过六十余年的变化，四大目标逐步演化为（1）强调全球意识与国际视野（2）关注现实问题，淡化传统经典的“博雅”教育成分（3）强调科学教育（4）强调多元价值观。要否发展通识教育（p4）美国哈佛大学追踪研究发现，通识教育从大一到大四经过四个发展阶段：（1）二元论阶段，事物截然分为好与坏，正确与错误两类，解决问题方法简单分为好与坏，正确与错误两类。（2）多元论阶段，认识到一个问题可以找到多种解决办法，因此无所谓好坏错正。（3）相对主义阶段，认识到判断事物对错好坏要基于一定条件，确定一定标准，这是具有批判性思维的重要标志。（4）付诸行动阶段，能够根据自己对事物好坏正错的理解和判断，确立明确的奋斗目标，努力追求。要否发展通识教育（p5）莱文认为，中国本科教育缺乏两个关键因素：

（1）缺乏跨学科的广度。（2）缺乏批判性思维的培养。绝大多数亚洲大学和欧洲大学，本科是一个专业教育，学生在18岁就选择了自己的终身职业，之后很少学习别的东西。中国的教学法是一种生搬硬套的模式，学生是被动的倾听者，接受者，学习把注意力放在对于知识要点的，不去开发人的独立和批判性思维的能力，毕业生的思维狭窄。美国研究型大学的本科学生在前两年会选择各种各样的学科，然后再选择一个主科进行学习。对于多个学科的接触，使学生通过不同的学科有不同的视角。跨学科的广度能够使毕业生有能力以创造性的方式来解决新的问题。要否发展通识教育（p6）每一种教育模式都必须有文化、社会的适应性,通识教育在美国具有悠久历史,在中国不能生搬硬套,必须具有中国特色,需要移植和改革。国内许多大学也在进行人才培养改革实验，如南京大学“三三制模式”，三个培养阶段（大类培养、专业培养、多元培养，三条发展路径（专业学术类、跨专业学术类，就业创业类自由选择一条）。大学不能千校一面,通识教育可能更适合于研究型大学,而对于强调培养应用型、技能型人才的职业院校和一般的四年制本科院校还是应该以就业需求、市场需求为导向来设置专业，培养人才。培养批判性思维需要培养学生主动进行立论、辩论或者对于自己的论点进行修正。顶级大学的考试不会要求学生去死记硬背一些事实，而是让学生去解决他们以前从来没有碰到的问题，分析一个观点的正反两个方面，同时去表达自己的观点。教学风格的改变：教师要鼓励学生进行主动的思维，让学生挑战彼此，挑战教师，采取互动的方法进行授课。障碍与质疑1.本科阶段要面向社会需求来培养人才，要以市场需求或者以就业为导向来设置专业、培养人才，企业希望接受比较专业的毕业生来工作。2.中国像法律、商业、医学、工程是从本科生就开始授予学位的，美国研究型大学本科和研究生的学位更有机地结合在一起。3.改变教授的教学方法和教学风格非常困难。4.考试制度有差别,中国考试的内容比较专业化。思考二、对建设一流大学的认识拥有世界一流大学是一个国家宝贵的财富，也是一种重要的发展战略资源，建设创新型国家，离不开建设一批一流大学。建设一流大学不光关系到高校自身的发展，也是国家全局性、长期性的战略利益所在。建设一流大学不能仅靠投入巨资，一蹴而成，不能急功近利。建设一流大学最核心的是要凝练一流的师资队伍。对建设一流大学的认识（p2）综观世界各高水平大学无不具有一批一流的师资，若干杰出的大师，由此形成一流团队和一流学科。吸引到一流的教师，就容易争取到政府和企业的各种项目资金，也容易吸引国际一流同行的关注，开展国际合作项目，这样学校就变成一团活水，进入了良性循环。西方一流大学都有一套比较健全的、相对透明的、公正合理的教师聘评制度，这可能是我们最需要学习借鉴的。

思考三：

优秀大学如何吸引人才（p1）每一个大学的校长、教务长、系主任，重要任务就是保证学校可以吸引、招募和留住杰出人才。优秀大学都有一个良好支持创新的环境（良好的工作条件，能够获得竞争性的研究经费，合理的教学科研工作量，有效的管理支持，自由开展富有挑战问题的研究）。支持年轻科研人员的研究（牛津所有学科都设立”了新人发展基金“，连续三年支持年轻的学者，帮助他们发表第一篇论文和出版第一本书）。

优秀大学如何吸引人才（p2）大学的研究生导师都有责任去发现、培养和引导那些可能从事学术职业的博士研究生，给研究生提供大量的学术实践机会。耶鲁大学引入教师带薪学术休假制度，允许那些能力合格但还没有获得终身教职的年轻学者，可以离岗一年使他们有一定的自由度，以获得早期的学术成就。

优秀大学如何吸引人才（p3）吸引多样化人才，注重教师不同的学术背景和不同的文化背景，努力实现多样化发展目标，任人唯贤，不搞任人唯亲，不搞论资排辈，不搞近亲繁殖。注重同行评估，强调同行认可。要有一个内部认可的机制给优秀的教学人员以奖励。25%的教职员工决定某一个学科的影响力，但这25%人的工作离不开75%同事的支持。2、考试招生制度改革—克服“一考定终身”的弊端。—实施“学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价多元录取的考试招生制度”。—成立国家教育考试指导委员会。讨论关注点：如何实现高考高招公平，高考加分政策，高考招生指标分配，高考录取制度，本专科分开考试及高中文理分科问题。3、建设现代学校制度—建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。落实和扩大学校办学自主权，减少和规范对学校的行政审批事项。—完善中国特色现代大学制度。公办高等学校坚持和完善党委领导下的校长负责制，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用，探索教授治学的有效途径。—扩大社会合作，探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。主要关注点：大学行政化产生的弊端、是否要去行政化，去行政化与取消行政级别的关系，措施和办法。按教育规律治学办校书记、校长要成为懂教育的政治家和讲政治的教育家。以教育家的理念和风范，善于用现代教育思想和管理方法办学治校，形成教学特色和办学风格。强化高校领导的职业化意识，全身投入高校的科学发展。大学领导者是一个经验积累型的职业，成长周期比较长，需要长期的锻炼和积累，校长职业化有利于学校长远发展。人的精力、能力有限，在专业上花时间太多势必影响学校管理，担任大学领导必须有所取舍，校长、书记要把主要精力投入达到学校管理工作中。对高校管理体制改革的认识

如何扎实推进改革是全社会关注的大事。但改革确实难度很大，许多问题没有现成答案。比较集中的意见是政府有关部门在管理学校和学校内部管理事务时，过多采用行政方法和手段。

不容忽视的是，在改变原有格局时已经形成了新的既得利益集团，成为妨碍改革推进的新阻力。高等教育管理体制，西方大学的领导人逐渐被视为共同协调人、合伙建设人或合作创业人，而这种理念可能还不大容易被我们所接受。对高等教育行政化的认识

在我国，由于高等教育行政化的影响，部分大学越来越像行政单位而非独立的教学科研机构。部分大学内部高度行政化，行政权力泛化，这事实上改变了大学的性质，教师和学术的主体地位受到了很大削弱，大学按照教学科研规律自主办学、管理创新的空间越来越小，非常不利学校的发展。如何解决高校去行政化？一方面，政府要改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障高校充分行使办学自主权和承担相应责任。另一方面，高校内部要改变简单套用行政机关的管理方式，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的作用，发挥教授在教学、科研和管理中的作用，学校和职能部门领导在涉及个人及所在学术团队有关的利益分配时，必须采取回避制度。4、办学体制改革—坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制。—大力支持民办教育，鼓励民办高校多样化发展，重点发展有特色的高职院校。依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位，保障民办学办学自主权。讨论主要关注点：民办教育的平等地位，是否应分营利和非营利（民办高校也要体现公益性，不能单纯营利），民办学校管理等问题。5.扩大教育开放—开展多层次、宽领域的教育交流与合作，提高教育国际化水平。—培养大批具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务与国际竞争的国际化人才。—引进优质教育资源，吸引境外知名学校、教育和科研机构以及企业，合作设立教育教学、实训、研究机构或项目。—支持中外大学间的教师互派、学生互换、学分互认和学位互授联授。—推动我国高水平教育机构海外办学。—进一步扩大外国留学生规模，增加中国政府奖学金数量。—加强与联合国教科文组织等国际组织的合作。

第四部分：保障措施

保障措施包括人员保障、财政保障、技术支撑、依法治教、工程试点和组织保障六个方面：

1.加强教师队伍建设2.保障经费投入3.加快教育信息化进程4.推进依法治教5.重大项目和改革试点6.加强组织领导1.加强教师队伍建设

—第一要改善教师待遇，维护教师权益，提高教师地位，使教师成为受人尊重的职业。—第二要严格教师资质，严格实施教师准入制度，提升教师素质，努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高责质专业化教师队伍。—第三，以提高农村教师的整体素质为重点，加大少数民族地区“双语”教师的培养培训。建立健全义务教育学校教师和校长的流动机制。—第四，改善教师工作、学习、生活条件，关心教师身心健康，落实教师绩效工资。讨论主要关注点：农村教师队伍建设，代课教师，教育家办学和吸引优秀人才从教问题。2.保障经费投入—健全以政府投入为主，多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。各级政府优化财政支出结构，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。—保证教育财政拨款增加明显高于财政经常性收入增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。—按增值税、营业税、消费税的3%足额征收教育费附加，专项用于教育事业。—提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%。

政府的教育责任1990-2008年财政性教育经费占gdp%4%2012？根据国际经验，在人均gdp差不多2000美元的时候，教育投入占gdp的比例一般在4%。2005年全世界七个地区公共教育支出的平均值是4.7%，2005年经合组织29个人均收入超过1万美元的国家的公共教育支出占gdp比例的平均值是5.4%，其他人均收入在1000—9000美元的中等收入国家的平均值是4.2%。无论从哪个统计数据判断，我们都是比较低的。所以政府要加大投入，这是不容置疑的。

讨论主要关注点:

——4%能否实现？是否写入2020年教育经费投入目标以及多少比例，教育投入保障机制，教育经费支出结构和使用效益等。--—必须把4%作为纲性指标列入到中央和地方两级政府的工作目标中，并且定期对地方政府进行业绩考核。——大学和重点中小学占有的教育资金资源比重过大，普通学校获得的资金支持过少，难以保证教育公平和教育均衡