中国古代治国通论政治体制

第九章治国安邦

的政治智慧

云南财经大学公共管理学院

YUNNANUNIVERCITYOFFINANCEANDECONOMICSSCHOOLOFPUBLICMANAGEMENT第一节贾谊的过秦论贾谊（公元前201年—前168年），洛阳人，西汉文帝时的政论家和思想家。他能够敏锐地抓住历史转变的大势，及时提出调整治国方针、改革制度，为西汉王朝的进一步发展指出了方向。后人将贾谊先后多次上疏陈治安之道汇编为《新书》。班固著《汉书》，概括、删削贾谊的一些上疏而成《治安策》。“攻守异势”的时代定位。从历史教训的角度，贾谊著有《过秦论》。秦可以用诡诈之术、强暴之道来兼并天下，但继续用此种手段和方法来治理统一后的国家，就只能是自取灭亡了。这就是“攻守之势异也”。以礼治国的发展规划。贾谊主张“以礼仪治之”，即以礼治国。一切政治、经济、文化制度，都以礼而立，一切在于维护社会不同阶层之间尊卑贵贱的等级秩序。贾谊从历史、理论和现实相结合的论证中，提出了切合时宜的治国方略，为西汉王朝的长治久安规划了方向。变化应时的决策原则。贾谊在总结分析秦朝灭亡的原因时，最终归结到一个简单的道理，即所谓：“鄙谚曰：前事之不忘，后事之师也。是以君子为国，观之上古，验之当世，参与人事，察盛衰之理，审权势之宜，去就有序，变化应时，故旷日长久而社稷安矣”。第二节魏征的治道政术魏征（公元580—643），字玄成。巨鹿人（今河北邢台市巨鹿县人，又说河北晋州市或河北馆陶县）人，唐代贞观时期政治家，是佐成贞观盛世的大唐名相。曾任谏议大夫、左光禄大夫，封郑国公，以直谏敢言著称，是中国史上最负盛名的谏臣，享有崇高的声誉。1.人心思治的教化定位。在贞观治国方针的决定中，魏征起到了关键的作用。他准确分析当时形势，建议太宗改变战争思维和镇压手段，通过教化达到稳定政局的目标。唐太宗即位后，面对的社会矛盾很复杂，最突出的就是如何缓和阶级矛盾，树立起唐朝政权的权威和增强百姓对唐朝政府的信心。他分析当时百姓的动态是，大乱之后人心思定，建议太宗实行教化，采取轻徭薄赋、劝农务本的方针。

2.长治久安的治国之道。为了天下的长治久安，魏征从理论和历史的高度，概括了各种治国方略，帮助唐太宗探寻如何做皇帝，如何处理君臣和君民关系的政治原则。贯穿在一部《贞观政要》中的治道之术，大都与魏征的建议有关。（1）魏征认识到君主良好的个人修养是国家长治久安的前提，提示唐太宗注意个人修养；（2）魏征总结出“兼听则明，偏信则暗”的重要决策原则；（3）强调守天下比打天下难，提醒唐太宗和最高统治集团克服骄逸心理；（4）提出居安思危、戒奢以俭、厚德节欲等治国原则；（5）魏征提出了善始慎终的政治原则，为贞观之治局面能够持续较长的时间发挥了重要作用。

第三节赵普的“半部论语治天下”赵普（公元922—992），字则平，宋初谋臣，被宋人认为是“造我宋之家法”的核心谋士。他之所以能够成为北宋开国元勋、历相两朝的著名政治家、北宋统治方略的核心决策者，同样在于他能够抓住时代的中心任务，在历史、理论和实践之间找到了结合点。赵普终日闭门苦读《论语》，奠定了他在太祖、太宗两朝参与最高决策的理论基础，所以能够在临朝议政时“处决如流”。

1.仁义开国与“杯酒释兵权”2.偃革息武与通好契丹

第四节名君名臣的从政修养对于如何做好一个领导人，如何完善领导者的从政修养，中国古代的思想家和政治家有着丰富的理论和实践。尤其是儒家伦理思想，其核心就是关于如何治理国家和领导社群的探讨，除了大量的关于君子、小人之辨以外，其中“政者正也”、“己所不欲，勿施于人”、“己欲立而立人，己欲达而达人”，成为中国传统政治伦理的最高准则。1.求名当求万世名。从政治风度和从政修养来看，中国古代有许许多多的不同级别的大臣，在各自的政治实践中，体现了自己作为政治家的修养和责任，在历史上留下了万世英名。

（1）西汉之晁错，为了汉朝宗庙的安定，不顾自己的安危，毅然上疏削减诸侯王的封地。（2）唐朝之魏征，尽管知道自己并非唐太宗之私党，如果得罪皇帝，很有可能遭到杀生之祸。但为了国家的长治久安，还是要坚持给皇帝提意见。（3）北宋之寇准，对于天下百姓和国家大事总看得比自己的安危出处更为重要。为了让皇帝同意自己的意见，他可以不顾一切坚持到底。（4）明朝之海瑞，同样有着一种知其不可为而为之的气魄与胸襟。2.小事不计较，大事不糊涂。政治家的宽广胸襟，有时是一种具有决定作用的政治智慧和从政修养。哪怕是一种谋略，待人宽大为怀也能取得立竿见影的效果。刘邦之所以能够称雄一世，很重要的一点是他的谋略中融进了某种宽大的胸怀，他所计较的不在细节上，他有着颠倒英雄的本事。历史上具有宽大胸怀的帝王，往往都能够取得政治上的成功。被宋庆龄称为“中国历史上唯一的女皇帝，封建时代杰出的女政治家”的武则天，也是一位具有卓越政治风度的政治家。宋太宗在对待大臣的态度上，也以气度恢宏著称。宋朝的大臣中，从识大体、顾大局的政治风度来说，以被宋太宗称为“大事不糊涂”的吕端最为著名。3.为官一任，造福一方。中国古代的地方官，尤其是那些被称为“亲民之官”的州县官员，也有许多杰出的政治家。他们的政治家风采并不主要体现在高瞻远瞩的战略谋划，而体现为崇高的敬业精神和良好的从政修养。海瑞做淳安县令期间，不畏豪强，坚持原则，就是地方官中刚正不阿的典型；颍川太守黄霸留下了了史书称道的治理业绩；以及柳宗元为道州司马和柳州刺史，韩愈为潮州和袁州刺史，白居易为江州司马、杭州刺史和苏州刺史，苏轼为徐州、湖州、杭州等地的知州等。他们尽管在某一个地方做官的时间不是很长，但对当地百姓的生活却产生了很大影响，在历史上留下了千古英名。第十章中央与地方

的行政管理制度云南财经大学公共管理学院

YUNNANUNIVERCITYOFFINANCEANDECONOMICSSCHOOLOFPUBLICMANAGEMENT第一节中央政府的行政体制作为行政长官的正式官名，是起于战国时期的秦国。丞相参与行政决策和管理，地位显要，为百官之长。在秦和西汉前中期，丞相是中央政枢机构的最高长官。“掌丞天子，助理万机”的执掌，以及“一人之下，万人之上”。汉承秦制，仍置丞相。到汉武帝强化君主专制之后，丞相的实际权力就一再被限制、被剥夺，原本意义上的丞相制度已经受到了破坏。1.丞相。秦和西汉前中期，国家政治中枢的首脑，不是泛指的“三公”，而是丞相。直到汉成帝时期改革官制，即是推行三公制，以取代此前的丞相制。丞相原来拥有的总管全国行政的权力和责任，被一分为三（丞相、太尉、御史大夫），形成了地位完全对等的三公官体制。汉哀帝时期定制为：改丞相为大司徒，太尉为大司马，御史大夫为大司空。这就是所谓的“正三公官分职”。建武二十七年（公元51年），改定太尉、司徒、司空为“三公官”，并且以太尉为三公之首。此后，作为东汉的制度一直沿用到汉末曹操独掌朝廷大权为止。

2.三公。丞相之下有九卿，分掌皇室及全国的政治、经济、军事及教育等事务，维持着全国政权机构的正常运行。至于“九卿”，也与“三公”一样，存在着由泛称向实际职官制度演化的过程。西汉前中期所谓的“九卿”，实际上并不只有九个，而是泛指政府各部门的主要官员，所以又列卿、诸卿之说。直至东汉，“始将观念上之九卿，坐实而为事实上之九卿”。诸卿从其职务的性质上可分为二类：一是专为皇室服务的机构，如奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府等。另一类是管理国家行政事务的机构。3.九卿一般是指隋唐的行政管理体制，三省六部制最早发端于汉武帝时代，经过长时期的演变发展，最终成为较为成熟的行政管理体制。尚书、中书、门下三省作为行政中枢是在东汉尚书台的基础上逐渐发展起来的。尚书省正式充任中央行政机关后，其内部分工和组织趋于系统化，所属诸曹也日渐增多。到隋唐时终于形成了六部（吏、户、礼、兵、刑、工）、九寺（太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府）、五监（国子、少府、将作、军器、都水）的行政体制。其中，六部是尚书省的直属办事机关，九寺五监则重在秉承政令，分工负责具体事务。4.三省六部制。

唐中叶以后，就设置了许多临时性质的“使”，于是诸使差遣负责制开始盛行，各种名号的使职遍布政府各个部门，其重要性逐渐超过原来的尚书六部。到了宋代，在广置诸使的基础上，普遍实行差遣制，即官衔与实际职务相分离。诸使差遣负责制的普遍实行，使行政管理结构发生变化，国家机构职能处在不稳定的状况之中。这被认为是君主独操用人大权的重要手段。5.诸使差遣负责制。6.二府三司制。

主要是北宋时的中央行政管理体制。到宋神宗元丰改制时，对二府三司制进行改革，在吸纳使职的行政机制的基础上，重新恢复三省六部制。

二府，即中书门下和枢密院，对掌文武二柄，同为宰相之职。三司是宋的最高财政机关。是宋、金、元和明初的行政管理体制。金、元时期，改三省制为一省制，导致中央行政管理体制发生变化。一省六部制金代为尚书省六部制元代到明初为中书省六部制，这一制度强化了宰相的行政职权，使其成为行政首脑，从而激化了君权与相权的冲突。到了明朝，因君相权力之争而最终导致了中书省的被废除，也宣布了一省六部制行政体制的终结。7.一省六部制。是明清两代的中央行政管理体制。六部变成了内阁的下属机构。清代沿袭了明的内阁六部制，但到雍正时，又设军机处，和内阁共同辅政，实行双轨辅政制。8.内阁六部制。第二节地方行政管理制度1.历代疆土和地方行政区划。从公元前221年秦始皇建立一个疆域辽阔的统一国家开始，中国的疆域范围基本稳定并不断扩展，并在18世纪中叶形成了极盛局面。同时，与之相伴始终的问题是：国家以何种方式对地方实施控制，怎样合理地分配中央与地方的权限和利益？尤其值得注意的是，西周时期推行的分封制度、战国至秦汉推行的郡县制度这两次带有历史性转折意义的行政区划的变革。大致说来，随着君主专制制度的不断强化，中央对地方的集权程度也越来越高。这是一个发展的总趋势。2.地方最高行政层级的行政管理体制。中国古代地方最高行政层级，先后有郡、州、道、路和行省。（1）最高行政层级的郡制。（2）最高行政层级的州制。（3）最高行政层级的道制。（4）最高行政层级的路制。（5）最高行政层级的行省制度。3.地方中间层级的行政管理体制。

中国历史上除秦汉、隋至唐中叶两个时期外，其他时期里都实行三级或四级地方行政体制，有地方中间行政层级之设，主要是郡、州、府制。除了郡、州、府之外，路在元代也属于中间层级的行政区。4.基层行政管理体制。

自秦确立郡县制以后，历代地方的基层政府，主干即为县制。明清时期，个别的州属同于县级，但数量较少。总体上说，基层行政层级为县制，两千余年沿革未改。因此，县称为亲民机关。县官为“父母官”、“亲民官”。由于县担负着把皇权贯彻于基层、实施于百姓的直接责任，因此，历代对县级行政都极为重视。无论是对县官的选任、监督，还是机构设置、职能配置方面，都积累了丰富的经验。乡里保甲，既是古代基层行政组织，又是地域性社会组织的基本单位。古代国家地方官府在州县以下的行政管理，大都