事业单位国有资产管理专题讲座

事业单位

国有资产管理《事业单位国有资产管理暂行办法》

财政部第36号令本办法共九章、六十条，对事业单位国有资产管理的范围、管理机构及职责、资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权纠纷调处、资产统计报告、监督检查和法律责任等作了全面规定。背景事业资产是国有资产的重要组成部分。据《2005中国会计年鉴》统计，截止2004年底，全国国有资产共11.58万亿元，其中行政事业单位国有资产达3.84万亿元，事业单位国有资产达到2.73万亿元，占国有资产总量的23.5%，占行政事业单位国有资产总量的70.9%。近几年，事业单位国有资产每年都以10%以上的较高速度增长，其总体规模和占国有资产的比重越来越大。事业资产总量的不断扩大，为我国各项事业的发展和政府公共服务职能的有效履行提供了强有力的物质保障。但是，长期以来，事业单位国有资产管理工作十分薄弱，主要表现在：资产产权不够清晰，本应享有资产占有使用权的单位往往拥有对资产的全部支配权；家底不清、帐实不符，资产日常核算和管理水平有待进一步提高；不同单位之间资产配置不均衡，重复建设、闲置浪费与短缺现象并存，资产使用效益低下；监管薄弱，资产处置不规范，国有资产及其收益的流失比较严重，甚至滋生腐败，等等。对这些问题，必须采取有效措施加以解决。同时，随着财政体制的改革，公共财政理论下的部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府采购等多项改革，都对事业单位国有资产管理工作提出新的要求，对出台新的管理制度体制的呼声日益高涨。讲座（一）意义、范围、特点、原则等一、《办法》出台的意义加强事业资产管理是健全国有资产管理体制，完善社会主义基本经济制度的必要举措。事业资产是国有资产的重要组成部分，但长期以来我们对国有资产的认识和运作往往偏重于国有企业经营性资产，对事业资产关注不够。1998年至今，财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构等部门均从不同角度对事业单位国有资产进行了监管，并取得了一定成效。但由于具体监管职责不很清晰，造成事业单位国有资产管理具体工作中，存在着职责交叉和管理的真空，使得事业资产监管成为国有资产管理体制中十分薄弱的环节。因此，加强事业资产管理，是当前形势下健全我国国有资产监管体制，完善社会主义基本经济制度的一项必要举措。加强事业资产管理是完善公共财政体制，切实转变政府职能的客观需要。按照公共财政的要求，市场在资源配置中发挥基础性作用，政府应主要负责提供公共产品和公共服务，这也正是社会主义市场经济条件下政府职能由传统的管理型向服务型转变的核心要求。近年来，财政部门积极推进部门预算改革、国库集中收付改革等各项财政改革，不断完善公共财政框架体系，从财政资金的管理层面实现了公共财政改革的重大突破。但由于在资产管理方面还缺乏有效的措施和手段，很大程度上制约了公共财政功能的发挥，也限制了政府公共服务水平的进一步提高。为此，各级财政部门必须拓展政府理财领域，通过加强事业资产管理，合理配置和有效利用国有资产，充分发挥其在事业单位履行职能方面的物质基础作用，以实现公共财政的目标要求，切实推进政府职能转变。加强事业资产管理是理顺收入分配关系，构建社会主义和谐社会的基础环节。健全的收入分配制度和规范的收入分配秩序，是社会稳定、和谐的前提和保证。随着我国经济规模的不断扩大和公共财政建设步伐的加快，国家对公共事业的保障力度将进一步加大，事业单位国有资产的规模也将快速增长。从完善事业资产管理体制入手，强化对事业资产的监管，可以切实推进事业单位津贴补贴规范工作和工资制度改革，从源头上遏制津贴补贴发放混乱的现象，为构建社会主义和谐社会提供保证。加强事业资产管理是降低事业运行成本，建设节约型社会的必然要求。建设节约型社会，首先应从降低政府和事业单位运行成本做起。因此，必须强化节约意识，加强管理，采取有效措施维护事业资产的安全完整、防止国有资产流失，并对现有存量资源进行有效整合，使其发挥最大使用效益，坚决杜绝资产的闲置浪费。同时，根据事业单位履行职能的需要，结合存量资产使用状况，合理安排预算，实现以存量制约增量、以增量激活存量，从而有效降低政府运行成本，节约社会资源，加快推进节约型政府、节约型社会建设。二、适用范围第一，《办法》所称事业单位应当是按照国家有关事业单位登记管理的规定登记或备案的事业单位。根据2004年6月27日《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》，修订后的《事业单位登记管理暂行条例》第二条:“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”另外，《办法》附则中明确了占有、使用国有资产的社会团体和民办非企业单位需参照本《办法》执行。第二二，，““各各级级””是是指指包包括括中中央央和和地地方方各各级级政政府府管管辖辖的的事事业业单单位位。。按照照现现行行规规定定，，事事业业单单位位实实行行分分级级登登记记管管理理，，县县级级以以上上各各级级人人民民政政府府机机构构编编制制管管理理机机关关所所属属的的事事业业单单位位登登记记管管理理机机构构负负责责实实施施事事业业单单位位的的登登记记管管理理工工作作。。《《办办法法》》是是全全国国性性的的，，对对全全国国各各级级事事业业单单位位国国有有资资产产管管理理具具有有普普遍遍约约束束力力，，即即在在各各级级政政府府事事业业单单位位登登记记管管理理机机关关登登记记或或备备案案的的事事业业单单位位，，均均适适用用本本办办法法。。第三三，，““各各类类””是是指指包包括括各各种种类类型型的的事事业业单单位位。。事业业单单位位类类型型众众多多，，从从涉涉及及的的行行业业来来划划分分，，有有教教育育类类、、科科技技类类、、文文化化体体育育类类、、卫卫生生类类、、经经济济建建设设类类、、农农林林水水气气类类，，等等等等。。从从经经费费来来源源划划分分，，主主要要包包括括财财政政补补助助和和经经费费自自理理两两大大类类。。尽尽管管各各种种类类型型的的事事业业单单位位有有其其各各自自特特殊殊的的活活动动规规律律，，但但作作为为事事业业单单位位，，其其在在资资产产管管理理上上存存在在共共性性要要求求，，均均适适用用本本《《办办法法》》的的原原则则规规定定。。第四四，，《《办办法法》》适适用用范范围围限限定定在在““国国有有资资产产管管理理活活动动””。。这是是因因为为，，虽虽然然事事业业单单位位本本身身和和其其举举办办资资产产来来源源均均属属于于国国有有，，但但在在事事业业单单位位的的业业务务和和经经济济活活动动中中必必然然也也会会涉涉及及一一些些非非国国有有资资产产，，而而这这些些““非非国国有有资资产产””不不属属于于本本办办法法规规范范的的范范围围。。第五五，，《《办办法法》》附附则则中中规规定定了了属属于于上上述述范范围围，，但但不不适适用用本本《《办办法法》》的的特特例例。。即企企业业化化管管理理并并执执行行企企业业财财务务会会计计制制度度的的事事业业单单位位应应由由财财政政部部门门按按照照企企业业国国有有资资产产监监督督管管理理的的有有关关规规定定实实施施监监督督管管理理;参参照照公公务务员员管管理理的的事事业业单单位位和和社社会会团团体体则则应应执执行行行行政政办办法法。。三、、主主要要特特点点《办办法法》》与与1995年年原原国国家家国国有有资资产产管管理理局局、、财财政政部部颁颁发发了了《《关关于于印印发发〈〈行行政政事事业业单单位位国国有有资资产产管管理理办办法法〉〉的的通通知知》》（（国国资资事事发发［［1995］］17号号））（（以以下下简简称称17号号文文件件））相相比比，，有有以以下下几几个个特特点点:进一一步步明明确确了了管管理理机机构构及及其其管管理理职职责责。。《办办法法》》构构建建了了““财财政政部部门门-主主管管部部门门-事事业业单单位位””三三级级管管理理模模式式，，并并进进一一步步明明确确了了三三个个管管理理主主体体在在资资产产管管理理工工作作中中的的具具体体职职责责和和权权限限。。按按照照新新的的体体制制，，财财政政部部门门、、主主管管部部门门、、事事业业单单位位要要明明确确管管理理机机构构和和人人员员，，分分别别对对事事业业资资产产实实施施综综合合管管理理、、监监督督管管理理和和具具体体管管理理。。考考虑虑到到事事业业单单位位性性质质及及事事业业资资产产管管理理工工作作的的复复杂杂性性，，规规定定““财财政政部部门门根根据据工工作作需需要要，，可可以以将将国国有有资资产产管管理理的的部部分分工工作作交交由由有有关关单单位位完完成成””，，这这为为各各级级财财政政部部门门结结合合实实际际需需要要安安排排工工作作重重点点、、提提高高工工作作效效率率增增加加了了灵灵活活性性。。体现了资资产管理理与预算算管理、、财务管管理相结结合的新新理念。。以往资产产管理的的突出弊弊病在于于与预算算管理、、财务管管理相脱脱节，这这既不利利于资产产管理的的规范，，也限制制了预算算和财务务管理水水平的提提高。《《办法》》突出强强调了资资产管理理应坚持持与预算算管理、、财务管管理相结结合的原原则，并并在多个个条款予予以了具具体体现现。如规规定限额额以上资资产购置置事项经经财政部部门审批批方可纳纳入预算算;规定定资产处处置批复复是财政政部门安安排预算算的重要要依据等等等。体现了资资源整合合和共享享共用的的新理念念。针对事业业资产普普遍存在在的闲置置浪费、、使用效效率不高高的现象象，《办办法》强强调财政政部门、、主管部部门和事事业单位位要积极极推动事事业资产产的有效效整合和和共享共共用，并并明确了了主管部部门、财财政部门门对事业业单位长长期闲置置、低效效运转或或超标准准配置资资产的调调剂权，，体现了了优化事事业资产产配置、、整合事事业资源源的要求求。取消了““非经营营性资产产转经营营性资产产”的概概念。过去将事事业单位位利用国国有资产产对外投投资、出出租、出出借作为为“非经经营性资资产转经经营性资资产”行行为来规规范和管管理，《《办法》》取消了了这一概概念。这这主要是是考虑：：一是““经营性性”与““非经营营性”往往往较难难界定，，且存在在相互转转化而不不是单向向转化的的问题。。二是部部分资产产虽然已已用于投投资或出出租、出出借、担担保，但但在事业业单位的的会计账账面中仍仍然反映映为事业业单位占占有的资资产，只只是资产产的使用用方向发发生了变变化，本本质上还还是非经经营性质质，有别别于国资资委管理理的“经经营性资资产”。。因此《《办法》》不再采采用“非非经营性性资产转转经营性性资产””的概念念，明确确“事业业单位国国有资产产的使用用包括单单位自用用和对外外投资、、出租、、出借、、担保等等方式。。”强化了国国有资产产收益的的管理。。事业单位位国有资资产收益益监管不不严，是是导致收收入分配配秩序混混乱的根根源之一一。《办办法》按按照政府府非税收收入管理理的有关关规定，，结合事事业单位位财务制制度改革革的方向向，强调调了对事事业单位位国有资资产处置置收入和和有偿使使用收入入的管理理要求。。实现了对对事业单单位各项项资产的的全面管管理。《办法》》包含的的资产范范围不仅仅指实物物资产，，也包括括非实物物资产;不仅包包括固定定资产管管理，还还包括流流动资产产、对外外投资、、无形资资产等其其他形态态的资产产管理。。《办法法》涵盖盖的管理理内容也也比较全全面，既既包括了了资产配配置、使使用、处处置各个个不同环环节的管管理要求求，也对对产权登登记、纠纠纷处理理、资产产评估、、资产清清查和资资产报告告等基础础管理工工作进行行了全面面规范。。增加了对对事业资资产实行行信息化化管理的的新规定定。《办法》》明确提提出要建建立和完完善事业业单位国国有资产产管理信信息系统统，对事事业资产产实行动动态管理理，体现现了信息息化时代代资产管管理的突突出特点点和要求求。四、管理理原则《办法》》第四条条规定:“事业业单位国国有资产产管理活活动，应应当坚持持资产管管理与预预算管理理相结合合的原则则，推行行实物费费用定额额制度，，促进事事业资产产整合与与共享共共用，实实现资产产管理和和预算管管理的紧紧密统一一;应当当坚持所所有权和和使用权权相分离离的原则则;应当当坚持资资产管理理与财务务管理、、实物管管理与价价值管理理相结合合的原则则。”关于资产产管理与与预算管管理相结结合的原原则预算管理理与资产产管理是是互为前前提和基基础，既既相互促促进，又又相互制制约。一一方面，，财政预预算是资资产形成成的主渠渠道,预预算管理理水平的的高低决决定着资资产配置置的合理理性。事事业单位位资产的的日常维维持运转转和价值值补偿主主要依靠靠预算安安排来实实现，其其增量更更直接来来源于单单位的年年度预算算。预算算安排的的不合理理，将造造成资产产配置的的不公平平，导致致资产的的闲置浪浪费，降降低资产产使用效效益。另另一方面面，资产产存量是是核定单单位预算算的重要要基础，，资产管管理水平平影响着着预算资资金分配配的科学学性和有有效性。。只有在在准确掌掌握单位位资产存存量、建建立科学学的资产产配置标标准体系系的基础础上，才才能结合合单位履履行职能能的需要要，科学学核定单单位资产产收益、、资产配配置、资资产消耗耗等预算算。关于所有有权与使使用权相相分离的的原则所有权属属于国家家，使用用权在单单位。所所有权是是财产主主体对财财产客体体的排他他的最高高支配权权，是财财产权的的核心。。占有权权是对财财产的实实际控制制权。使使用权以以占有权权为前提提，不占占有就不不能使用用。当所所有权与与财产分分离后，，所有人人的所有有权与使使用权发发生分离离。所有有权与使使用权分分离的情情况下，，收益权权可以由由法律规规定由所所有人和和使用人人共同享享有。对对国有企企业来讲讲，所有有权和经经营权分分离是政政企分开开的要求求;而对对事业单单位来讲讲，所有有权和使使用权相相分离是是政事分分开的要要求。事事业单位位国有资资产的所所有权由由财政部部门代表表国家来来行使，，占有使使用权由由事业单单位行使使，二者者必然要要求分离离。关于资产产管理与与财务管管理、实实物管理理与价值值管理相相结合的的原则资产管理理是财务务管理的的重要组组成部分分。现行行《事业业单位财财务规则则》中，，将资产产管理作作为专门门一章做做了详细细规定和和阐述。。从单位位内部管管理的角角度看，，资产管管理也不不能脱离离财务管管理，并并要做到到账账相相符、账账实相符符，实物物与资产产账、资资产账与与财务账账都应衔衔接一致致。关于实物物管理与与价值管管理相结结合的原原则这是从不不同的侧侧面、不不同的角角度对资资产进行行的全面面管理。。价值管管理侧重重于以货货币形式式记录单单位占有有、使用用资源的的规模、、消耗和和结构，，与经费费的收支支紧密相相连;实实物管理理则是从从资产具具体形态态的购置置、使用用、处置置等各个个环节入入手，对对资产实实施全方方位的管管理、维维护。在在配置环环节，实实物资产产既要能能满足工工作和业业务活动动需要，，又要经经济、节节约，资资产价值值要及时时准确入入账，按按制度规规定真实实予以反反映;在在处置环环节，实实物资产产的毁损损、灭失失都要证证明齐全全、手续续齐备，，资产价价值则要要按照财财务制度度规定及及时进行行账务处处理，做做到账实实相符;在资产产使用环环节，不不仅要考考虑实物物形态的的资产运运行和维维护，同同时要考考虑其价价值链条条。此外外，事业业单位利利用国有有资产对对外投资资、出租租、出借借等行为为，还涉涉及国有有资产权权益、收收益的财财务管理理。五、管理理体制《办法》》第五条条规定:“事业业单位国国有资产产的管理理实行国国家统一一所有，，政府分分级监管管，单位位占有、、使用的的管理体体制。””关于““国家家统一一所有有”事事业资资产是是以国国有资资产初初始投投入，，并由由国家家财政政资金金不断断补偿偿积累累形成成，因因此属属于国国家所所有。。事业业单位位国有有资产产的使使用目目的是是提供供公共共服务务或公公共产产品，，公共共产品品的非非竞争争性、、非排排他性性的特特点决决定了了其资资产的的国家家所有有和国国家提提供。。关于““政府府分级级监管管”各各级政政府代代表国国家对对本级级事业业资产产实施施监管管。一一级政政府一一级财财权一一级事事权，，各级级政府府代表表国家家行使使着所所有者者权利利。中中央政政府和和地方方政府府的财财权分分离后后，一一级政政府一一级财财权，，每级级政府府都承承担着着对等等的财财权和和事权权，每每级政政府都都要为为本辖辖区的的公共共服务务和公公共产产品的的满足足和发发展提提供必必要的的财力力支持持和管管理支支持，，所以以，政政府分分级监监管是是财权权和事事权统统一的的体现现，也也是资资产管管理与与预算算管理理、财财务管管理相相结合合的体体现，，是资资产管管理的的内在在规律律的要要求。。关于““单位位占有有使用用”事事业单单位拥拥有对对本单单位资资产的的占有有使用用权和和事业业法人人的自自主经经营权权，并并在国国家资资产管管理的的法律律、行行政法法规的的规范范下，，占有有、使使用国国有资资产；；国有有资产产管理理部门门不能能随意意干涉涉事业业单位位正常常的业业务活活动。。但是是，事事业单单位享享有占占有、、使用用权，，并不不意味味可以以任意意安排排资产产的使使用方方向。。国家家配备备给事事业单单位资资产是是保证证其完完成事事业发发展任任务的的重要要资源源，单单位若若将资资产用用于对对外投投资、、出租租、出出借等等经营营活动动，则则必须须经过过财政政部门门的批批准。。讲座（二））----事事业资产管管理的配置置、使用、、处置一、事业资资产的配置置事业单位资资产配置的的根本宗旨旨是为了满满足事业单单位履行职职能和促进进事业发展展的需要。。配置的主主体可以是是财政部门门或主管部部门，也可可以是事业业单位自身身。配置方方式或途径径主要有购购置和调剂剂两种。（一）事业业资产配置置的标准制制定事业单位资资产配置标标准的制订订，应把握握三点基本本原则：（（1）分类类制订。由由于事业单单位涉及行行业多、资资产类型复复杂，制定定配置标准准时应按不不同行业、、不同类型型、不同规规模、不同同地区等多多种类别来来分别制订订;（2）以资资产信息报报告和资产产使用绩效效为基础。。配置标准准应该在全全面、准确确、详细收收集资产实实物量、价价值量信息息，科学评评价资产使使用绩效的的基础上测测算、修正正后生成;（3）为预预算管理精精细化服务务。各级财财政部门要要结合当地地经济和事事业发展实实际情况及及事业单位位履行职能能需要，以以促进预算算安排的科科学合理和和财政资源源的优化配配置为目标标，逐步建建立和完善善本级事业业资产配置置的标准体体系。（二）事业业资产配置置的必要条条件根据《办法法》第十二二条的规定定，一个单单位是否需需要配置资资产应当具具备三个必必要条件：：--现现有资产无无法满足事事业单位履履行职能的的需要。--难以以与其他单单位共享、、共用已有有资产。--难以以通过市场场购买产品品或者服务务的方式代代替配置资资产，或者者通过市场场购买的方方式成本过过高。事业业单位履行行职能需要要且难以与与其他单位位共享、共共用已有资资产的情况况下，如果果市场提供供的产品或或服务能满满足事业单单位需要，，并且购买买该产品或或服务的支支出比购置置所需资产产的支出更更加经济，，应通过购购买市场服服务的方式式来满足履履行职能的的需要。（三）事业业资产的整整合和共享享共用我国事业单单位占有大大量的事业业资源，但但重复建设设、共用共共享程度低低、使用效效率不高的的问题比较较突出。在在不断加大大社会事业业投入的同同时，只有有从根本上上解决事业业资源重复复、分散，，使用效率率低下问题题，才不会会造成大规规模的浪费费。当前，推进进事业资产产整合与共共享共用面面临着许多多困难，如如体制的局局限，部门门、单位、、地方之间间的利益局局限等。《《办法》第第六条第（（三）款、、第七条第第

（四四）款及第第八条第（（五）款分分别明确了了财政部门门、主管部部门、事业业单位在促促进事业资资产整合与与共享共用用方面的职职责。其中中，财政部部门主要负负责建立事事业单位国国有资产整整合、共享享、共用机机制;主管管部门主要要负责优化化本部门事事业资产配配置，促进进本部门事事业资产共共享共用;事业单位位则负责本本单位存量量资产的有有效利用，，积极参与与大型仪器器、设备等等资产的共共享、共用用和公共研研究平台建建设工作。。（四）事业业资产购置置的审批手手续办法》区分分不同资金金来源渠道道，按照资资产管理与与预算管理理相结合的的思路，对对规定限额额以上的资资产购置明明确了不同同的审批程程序。事业单位向向财政部门门申请用财财政性资金金购置规定定限额以上上资产的（（包括事业业单位申请请用财政性性资金举办办大型会议议、活动需需要进行的的购置），，无论是否否属于政府府采购范围围，在单位位编制年度度部门预算算前，都应应先编制资资产购置计计划。经财财政部门审审批同意的的资产购置置计划方可可列入单位位的年度部部门预算““一上”草草案。经财财政部门批批准的资产产购置计划划，作为财财政部门批批复部门预预算的依据据。资产购购置的预算算资金安排排，由财政政部门在批批复部门预预算时统筹筹财力综合合考虑。具具体程序如如《办法》》第十五条条规定。为解决用项项目经费购购置资产与与预算管理理相脱节的的问题，事事业单位的的主管部门门或其他部部门向事业业单位拨付付的项目经经费，不论论项目以何何种方式管管理，有关关部门对项项目评审完完成后，在在下达经费费前，应当当将涉及规规定限额以以上的资产产购置事项项报同级财财政部门批批准。在审审定项目时时，拨付项项目经费的的有关部门门负责对项项目确需资资产进行审审核。然后后，财政部部门负责对对资产配置置的方式进进行审核，，根据现行行资产状况况决定是以以购置的方方式，还是是以调剂或或共享的方方式来配置置资产。为保证主管管部门对所所属事业单单位资源配配置进行正正确的引导导和监控，，避免事业业单位盲目目扩张，《《办法》第第十七条对对事业单位位利用其他他资金购置置资产的行行为进行了了规定。其其他资金是是指《办法法》十五条条和十六条条规定以外外的资金，，事业单位位用其他资资金购置规规定限额以以上资产的的，报主管管部门审批批;主管部部门应当将将审批结果果定期报同同级财政部部门备案。。二、事业资资产对外投投资、出租租、出借、、担保《办法》取取消了“非非经营性资资产转经营营性资产””的概念，，明确了““事业单位位国有资产产的使用包包括单位自自用和对外外投资、出出租、出借借、担保等等方式”。。（一）对外外投资、出出租、出借借、担保审审批的必要要性事业单位对对国有资产产的占有使使用权，是是为了满足足和保障其其履行