第11章 财务行政

第11章财务行政

(公共财政)

本章讲授内容案例导入第一节财务行政概述

第二节财政管理体制第三节公共产品供给案例分析思考题

第一节财务行政概述

一、财务行政及其职能、意义

(一)

含义财务行政是国家行政组织通过社会产品价值分配的各种形式和宏观调控的手段维持其正常运转和有效履行公共行政职能的管理活动。通过财政收入、财政支出、财政预算、财政决算等内容表现出来。

（二）公共财政的基本职能美国著名财政学家马斯格雷夫认为：公共财政具有资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。我国一般认为：财政的基本职能是：（一）

资源配置职能。如：向低碳经济、西部、农村投入的倾斜。（二）

调节分配关系。中央政府和地方政府间的分配过程；地方政府之间的分配过程；社会分配过程。（三）

宏观调控职能。扩张性财政政策、紧缩性财政政策、中性财政政策。

调控目标：经济发展，结构优化；稳定物价；促进就业；收支平衡。

二、财政收入、财政支出、财政预算

（一）财政收入（钱从哪里来？）税收（最古老、最重要的财政收入形式）；收费（包括规费和使用费）；[税收的征收没有直接的对待给付性,而费用是有直接的对待给付性的,如停车场收费。]

投资收益（国有资产收益）；信用（借款）；[前者为收益性质，后者为债权债务性质]；其它（捐赠、罚没等）（二）财政支出（钱向何处去？）传统的基本类型：（经济建设费、社会文教费、国防费、行政费、其他支出比如财政补贴等）。热点问题：购买性支付（政府采购；政府付费）与财政转移支付（政府间转移支付；社会保障意义的转移支付）两者区分：前者以劳务相交换为标准；后者表现为无偿的、单方面的转移。

市场上最大的主体：不是企业、个人，而是政府。（三）财政预算期初对财政收入、支出所作的计划、规划。预算内资金（由人大（常委会）批准的资金，纳入国家预算）预算外资金（是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取，自行使用的，不纳入国家预算的资金。简单的讲，是指预算以外的，不需要人大审批和监督而取得的资金。）

小资料：问题分析：我国预算外资金膨胀的原因及其对策为什么中国预算外财政快速膨胀？现状：在2005年召开的CCER中国经济观察第三次报告会上，中国经济研究中心教授平新乔所提供的数据表明，1997年以后，尤其1998年到2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右。

分析预算外膨胀的原因，平新乔的看法是，1995年到1999年预算外膨胀主要来源于税费，而1999年后，地方政府变成“地主”，土地成为地方政府谋取预算外资金最主要的来源，而由于穷的地方土地便宜，富的地方土地贵，预算外财政体制更加拉大了地区之间的不平衡。预算外资金的流向。

从预算外资金结构看，平新乔的研究表明，预算外资金更多地使用在与招商引资、发展地方工业化有关的方面。他的分析表明，人均GDP越高的省份，预算内对基本建设及交通道路建设投资越少，但是预算外的此项投入的正系数却很高，说明政府对基本建设道路建设反应比较敏感。还有外商投资在地方预算内几乎没有反映，而预算外反映很明显：即这个地方招商引资越多，这个地区的道路、基础设施预算外投资就越多。

平新乔说，预算外资金问题更大的是行政管理费用。地方政府有可能把预算内资源转移到预算外。因为预算外资金受人大的监督比较少。平新乔的统计发现，人均GDP增加以后，预算内的行政管理费用增加的并不多，但是预算外人均行政管理费用增加的非常快，大约比预算内行政费用增加1.5倍。同时，预算外的行政管理费用没有规模经济效益。预算外资金问题的弊端

财政资金包括预算内和预算外两大部分。所谓财权，就是指对包括预算外资金在内的财政资金的管理使用权。前些年，由于科学合理的财政管理体制尚未建立，资金管理特别是预算外资金管理存在许多弊端，不仅影响了财政资金的合理配置，而且成为滋生腐败的一个重要源头。

其他弊端：预算外资金挤占了预算内资金，造成预算内资金不足。预算外资金的取得，存在许多不合理因素，为向农民乱收费、乱集资、乱摊派，打开了方便之门。预算外资金的主要来源：土地财政，加大了宏观调控的难度；严重影响社会和谐的建立。

三、财政预算形式1、概念。国家预算又称财政预算，是一国政府在一定时期的财政收入与财政支出的安排与作用计划。

2、单式预算（不分经济性质，将所有预算收支统一编入一个收支计划表中）与复式预算（是将全部预算收支按照经济性质划分，分别编成两个或两个以上的收支对照表）

。根据我们国家的情况采用复式预算比较合适，它能正确体现国家财政的双重职能，增强财政的透明度。3、经常预算和资本预算（复式预算）。

经常预算是以税收收入为来源的日常行政支出的预算；

资本预算是以政府信用收入为来源的，用于投资性的预算。4、增量预算、零基预算、绩效预算“增量预算”（财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况调整之后确定的。）“零基预算”零基预算是指在编制预算时，一切从零开始。严格地说，是政府在编制年度预算时，对每个部门的工作任务进行全面审核，然后再确定各部门的支出的预算。零基预算的缺点是，编制预算时工作量大，操作时困难多；优点是，能够有效地降低财政支出。所以，现在许多国家都采取这种预算形式。

我国的国家预算主要采用增量预算，同时在具体收支项目计划和核算上也采用零基预算方法。绩效预算：绩效预算是以项目的效益为目的，以成本为基础而编制的预算。它是指政府制定有关的事业计划和工程计划，并对计划的实施所需的经费的预算。

5、国家预算的编制和审批（1）、国家预算的主管机关和预算期限（2）、国家预算的编制要经过“几上几下的反复过程。”（3）、国家预算的审批：国家预算的审批机关是“各级人民代表大会。”

测算阶段预算阶段表决阶段财政部地方财政国务院财政部地方财政国务院人大常委会预算工作委员会人大财经委大会主席团大会表决第二节财政管理体制关键问题是权力问题以及事权财权的关系问题。

一、财政分权理论财政分权强调在财政方面给地方政府更大的权力。[主要有：奥茨分权理论、布坎南俱乐部理论、蒂伯特“以足投票理论”]分权的优点：（1）能够更好的满足所辖居民的偏好和地区发展的需要；（2）有利于地方政府之间的竞争；（3）有利于地方政府积极性和主动性的发挥。分权的不足：（1）容易导致地区间贫富差距的扩大；（2）容易导致地方保护主义，形成新的国内贸易壁垒；（3）可能导致某些公共产品供给不足；（4）不利于税收的征收。二、财政集权理论

财政集权是指财政权力集中在中央政府，地方政府仅有少量的财政权力，地方政府财政对中央政府具有较强的依赖性。[区位效率模型、外部性理论等]优点如下：（1）有利于中央政府对全国性公共产品及对国计民生有重要影响的公共产品的统一供给。（2）有利于解决地方公共产品的外部性问题。（3）有利于维护公共产品供给的公平。（4）有利于税收的征收。不足如下：（1）财政集权不利于调动地方积极性。

（2）财政集权难以满足地方多种需要的公共产品供给。（3）财政集权容易使政府缺乏竞争，形成垄断，导致政府规模扩大。

三、我国财政管理体制的历史沿革（一）以计划经济相联系的财政管理体制（1950-1978）：主要特征：统收统支。过分集权。（二）经济体制改革过程中的财政管理体制（1978-1993）：主要特征：向放权、分权转移。主要形式：比例分成、定额上交包干等。（三）与市场经济相联系的财政管理体制（1993-）原因：分权过渡，向适当集权回归。问题的倾向性：一种倾向掩盖着另一种倾向；分税制的推出（1994）。四、我国税收管理体制——分税制的特点分事、分权、分税、分设机构。分事是合理划分中央政府和地方政府各自的事权；分权是分税的重要基础和前提，即以法律形式明确划分中央政府和地方政府的权利

；分税是在分权的基础上按照财权与事权相统一的原则，合理划分税种和各级政府的财政收入，即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设机构是分设征税机构。分税，是征收意义上说的，但是地方没有确定税收类型的权力。五、中央和地方财政关系改革趋势分税制以后的新问题。一是中央和地方财政的关系。中央财政的比例过大，地方政府的比例过小。二是在各级地方政府中，主要是县区和乡镇级的财政的拮据。处理中央和地方财政关系、地方政府之间财政管理体制之间的关系，应当：1、确保公共产品的有效供给为目标，而不是以分权或集权本身为目标。评价：看病难、住房难、上学难等问题与财政管理体制。农村公共物品的有效供给。（关键在于：公共产品能否做到有效供给）；

基本公共产品供给均等化（2006）

2、既不应是单纯的分权，也不应是单纯的集权。财政收入权力应当相对集中，以保证中央宏观控制力度和公共产品供给的公平；财政支出应当适当分权，以保证地方政府的积极性和公共产品供给的效率和效益。

资料2：中共中央国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》（２００９年３月１７日）一、充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性

二、深化医药卫生体制改革的指导思想、基本原则和总体目标

深化医药卫生体制改革的总体目标。建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。三、完善医药卫生四大体系，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度

建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，形成四位一体的基本医疗卫生制度。四、完善体制机制，保障医药卫生体系有效规范运转

五、着力抓好五项重点改革，力争近期取得明显成效

２００９－２０１１年着力抓好五项重点改革：（十六）加快推进基本医疗保障制度建设。（十七）初步建立国家基本药物制度。（十八）健全基层医疗卫生服务体系。（十九）促进基本公共卫生服务逐步均等化。（二十）推进公立医院改革试点。

六、积极稳妥推进医药卫生体制改革

六、十七届五中全会（2010-10）确定的主题：财政分配体制改革成为焦点问题之一（另一个焦点是经济增长方式转变）财政分配体制问题：几个焦点：1、国家、企业与居民的分配关系2、自然垄断性行业与非自然垄断性行业的分配关系；3、劳资分配关系；4、国企（央企）与民企的关系。5、中央与地方之间的分配关系背景；1、国际贸易保护主义的抬头；2、美国的量化宽松政策措施：1、扩内需：驱动经济发展的三驾马车2、调结构：分配结构；产业结构；地区结构

第三节公共产品供给一、公共产品（pubilicgoods）产权属性分析（产权公有）；体现在对象功能的使用属性（非特定性）；为公益事业服务的物品非收费性。萨缪尔森：非竞争性、非排他性。《公共支出的理论》提出的概念（1954）。迈克尔.麦金尼斯《多种新体制与地方公共经济》上海三联书店（2004）二、

公共产品的特性（以纯公共产品为例）1、

非竞争性。（消费、收益与成本意义的非竞争性）

具体包含三层含义：

(1)同一单位的公共产品可以被许多人消费，它对某一个人的供给并不减少对其他人的供给；

(2)某人享用该公共产品得到收益并不减少其他人享用该产品所得到的收益；

(3)公共产品一旦被提供，消费者的增多并不导致该公共产品生产成本的增加，也就是说，生产方面无需追加资源的投入来增加供给。2、

非排他性。（共享性，非排除性。）即不能排除消费者或者排除成本太高。（如：国防、良好的治安环境、洁净的空气环境、广播、非收费性质的电视）3、外部性，即效应外溢。（如：跨省区河流的治理）4、非收费性（免费性）。技术上难以做到收费或者收费的成本太高。三、公共产品的类型

1、纯公共产品与准公共产品。后者：一定条件下的竞争性、排他性；可收费性；如高速路，高等学校。2、全国性公共产品；地方性公共产品。3、有形公共物品（如：城市基础设施）；无形公共物品（如：治安、公共政策、洁净的环境）。4、公共物品与私人物品的边界。如住房、医疗、教育、就业。从一方面看，是私人物品；从另一方面看，这些物品涉及绝大多数人的基本利益，因而，又具有公共物品的性质。四、公共部门供给公共产品的必要性1、

“搭便车”（投入产出的非对称性）和“草堤排水”（交易成本过高）现象分析（休谟），解决公共产品供给“缺位”。2、政府供给公共产品可以最有效地利用、调剂社会资源。“投资规模属性”。3、政府供给公共产品可以充分考虑和代表社会的利益。“风险属性”。4、公共部门供给的含义：规划、资金、组织。五、公共产品提供给的涵义分析

直接提供（生产）[规划、资金、生产、维护、监管，如：如计划经济条件下的城市基础设施的提供。]提供规划、提供资金（或部分资金）、监管[不生产，一般通过招标解决，由民间资本来生产]。提供规划和监管[不提供资金、不生产。比如特许经营产品中的高速公路、隧道]。BOT(建设-运营-移交)方式。TOT（移交-运营-移交）提供规划，但不直接承担其他责任的公共物品（主体自我供给公共物品，主要是社区内公共物品且非政府主体管理较好。）政府直接生产与非政府部门生产的效果比较：在向社会提供公共产品方面，市场比政府具有更多的优越性。服务领域研究结论

资料：谢建华:<公共服务领域的体制改革与管理创新>(原载:<经济管理>(京),2005.17.11-14;转载人大复印资料2005年第12期36-39页)监狱管理民营部门修建监狱的成本低45%,管理监狱的成本低35%.消防服务消防服务合同外包节约费用20%-50%.疗养院合同承包的疗养院平均每天节约成本45%.邮政服务合同承包商在信件传递服务方面节省费用66%.在窗口服务方面节省费用88%.航空客运服务民营航空公司比国营航空公司的效率高12%-100%.机场运营引入市场竞争的机制运营成本低40%.空军基地维护保养合同承包降低成本13%,减少雇员25%;同时,配件提供效率和飞机可使用率有所提高.清洁服务政府内部提供的成本高出15%-100%.林地管理就产出的劳工成本而言,公共机构是民间机构的2倍天气预报在提供相同水平的服务条件下,私营部门的成本低35%.公园和娱乐民营化节省费用20%-30%.治安服务私人保安服务节约成本50%以上.汽车救援合同外包节约成本40%.财产税评估民营评估公司的成本低50%,而且更准确.案例分析：

免费的城市公交车为什么不叫好？思考题：

1、免费公交遇到哪些困难和不确定因素？

2、解决免费供交问题有哪些基本思路？

参考答案：

免费公交车这种带有公益性质的做法，在很多发达国家如美国都早已普遍推行，它的开通一方面将对人的