第3章 政策活动者

政策活动者的构成立法、司法和行政机关的政策角色政党尤其是执政党的政策角色利益团体、大众传媒、公民的政策角色多元主义、法团主义和公共选择理论从“铁三角”到“议题网络”政策网络理论智库在政策过程中的地位与作用中国特色新型智库的建设3.1政策活动者的构成3.1.1官方的政策活动者立法机关行政机关司法机关政党中西方的官方活动者或政策主体的内容、地位和作用具有质的区别。主要区别在于：在我国无论是中国共产党，还是国家机关都是广大人民群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。3.1.2非官方的政策活动者利益团体公民（选民）大众传播媒介由于社会政治制度、经济发展状况、文化传统和意识形态等方面的差异，中西方政策主体的内容、地位和作用具有某些质的区别。主要区别在于：（1）在我国，无论是中国共产党，还是国家机关都是广大人民群众根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。（2）中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。（3）公民在政策过程中的地位和作用也是有区别的，与西方相比，在我国，人民群众作为政策主体，更加真实、广泛和协调。3.2政策活动者互动的解释框架3.2.1多元主义、法团主义和公共选择理论1.多元主义多元主义（pluralism）起源于美国并成为第二次世界大战后美国政治学的一种主导性理论。2.法团主义法团主义（corporatism）主要是在欧洲大陆发展起来的一种理论。多元主义、法团主义与政策网络的比较多元主义法团主义政策网络研究对象利益集团利益集团与国家国家与社会行动者多元数量有限由政策网络类型确定行为取向个人利益最大化统合团体间的利益协调政策领域的利益国家角色裁判者中介者启动着互动模式利益团体彼此竞争国家主导下的协商多方平等谈判权力分配由相应部门全面处理政策议题由中央与地方共同处理政策议题由不同的横向部门来处理相关的政策议题政策执行利益团体无法影响政策执行特许利益团体参与政策执行利益团体与行政官僚交换资源以执行政策3.公共选择理论公共选择学派基于“经济人”假说——政治行动主体就像经济行动主体一样，为了利益（满意度）最大化而理性行动，而且政治行动主体唯一重要的是个体——解释政策活动者特别是官僚在政策过程中的行为。3.2.3“铁三角”到“议题网络”根据豪利特和拉米什在《公共政策研究：政策循环与政策子系统》一书中的论述，最早的政策子系统概念是由美国早期多元主义的批评者提出的。他们提出了小政府的概念——指的是以常规方式相互影响的社会和政府主体的集团。他们发现，美国的利益集团、国会委员会和政府机构在法律法规事务中存在一种稳定的相互影响关系。在长期的相互影响关系的过程中，这些主体建立了一种相互支持的系统，在考察这种现象的基础上，次级政府或亚政府的概念开始出现。在农业、交通和教育领域经常把这种关系称为“铁三角”，用来形容它在政策过程的许多方面都具有牢不可破的控制力。赫克罗（HughHeclo）在批评“铁三角”和“次级政府”概念的基础上，提出“议题网络”概念，认为在多数政策领域中，与政策有利害关系的集团或个人形成持续沟通网络，参与者包括行政官僚、国会议员、利益集团、专家学者与大众传媒，这就是“议题网络”。他认为，政策子系统是一个谱系，一端是铁三角，另一端是议题网络。议题网络与“铁三角”及次级政府的区别在于：在“铁三角”和次级政府中，参与者的关系是依靠彼此间的直接经济利益比较稳定地联合起来，以此来控制小范围的公共计划；而在议题网络看来，参与者频繁变动，公共计划受问题和政策本身左右，而且，网络的纽带在于共同的知识构成和思想感情，而不在于直接的物质利益。3.2.3政策网络什么是政策网络政策网络是指一群相互依赖的行动者在互动过程中为达成政策问题的解决或方案的形成和执行而建立起来的稳定的关系形态。政策网络研究的三种传统美国学者强调微观层次的不同机构之间的人际关系的互动而不是组织结构关系的互动。英国学者重点研究政府部门之间、政府部门与利益集团之间在政策过程中的部门结构关系对政策后果的影响。欧洲大陆尤其德国和荷兰政策网络植根于合作主义或法团主义的传统，注重宏观层面的研究政策网络的构成要素政策网络有某些共同的构成要素，包括资源的相互依赖、多元行动者与目标、界线、相对稳定的持久关系等。政策网络的特征官僚制市场体制政策网络关系基础雇佣关系合同资源交换依赖程度依赖独立互相依赖交换手段权威价格信任解决冲突和协调的方式规则和命令议价和法庭外交文化从属竞争互惠政策网络理论的应用及评价政策网络理论强调政策过程的多元主体的参与和独立性，注重协调及信任机制的构建，强调在政策过程中各种活动者之间的平等协商和相互妥协，达成共识，形成合力，实现政策目标，提高政策绩效。政策网络理论修正了多元主义、法团主义的研究假设，假设国家与社会不是一个均质的整体，而是分离的、不统一的实体。但是，政策网络概念过于模糊宽泛，这削弱了它的解释力。政策网络应用于中国一方面，在当前我国全面深化改革的新形势下，党和国家提出了推进国家治理现代化的目标，国家鼓励公共决策与政府管理中的多元主体参与，政府主体与非政府主体的合作共治，这为政策网络理论提供了更好的大背景。另一方面，作为一个关系型社会，中国的政策过程存在比西方更为复杂的人际关系网络，可以运用政策网络的方法对这些关系网络进行研究，得到有解释力的结论。3.3作为现代政策研究组织的智库3.3.1智库的形成、特征和类型智库的形成智库或思想库是政策活动者或政策主体的一个重要构成因素。它是由各种专家、学者以及退休官员等组成的跨学科、多领域的综合性决策咨询机构，其主要的工作是帮助公共部门尤其是政府做决策咨询，提供政策相关信息，以提高公共政策的质量。智库是由于人类处理日益复杂的社会问题的需要而产生的。智库的特征第一，以改进政策制定为目标；第二，研究人员构成的多学科性；第三，从事政策研究和咨询的相对独立性；第四，运用现代科学理论和先进技术手段。智库的类型官方智库半官方智库民间智库跨国智库3.3.2智库的体制、地位与功能智库的体制智库一般采用理事会领导下的经理负责制，大都设有一个理事会或顾问委员会，由政界要人、学术专家、著名律师以及对政治问题感兴趣的大公司经理组成。各个智库各有特色，研究体制有分有合，不断变化，形成了以专业为核心的研究单位和以任务为核心的研究小组交叉运行的模式。最有代表性的是兰德公司发明的“矩阵制”和巴特尔研究所采用的“研究项目组制”。智库的地位智库在当代公共决策中占有举足轻重的地位。作为政策研究与咨询的专门机构，智库是当代国家政治生活的一个缩影和重要组成部分。它是政策科学的发源地和成长的摇篮，也是决策过程必不可缺的环节。智库的功能智库的基本功能有：（1）提供政策建议，充当咨询参政机构；（2）提供学术思想，充当认识机构；（3）提供政策结果信息，充当评估机构；（4）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构；（5）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。3.3.3智库的研究方法和手段智库在研究方法上特别注意强调如下几个方面：（1）促使研究人员熟悉“反向学科”的思维方式或核心思想；（2）鼓励研究人员从整个社会的宏观角度出发，理解政策制定过程，拓宽研究思路，拓宽视野和专业知识；（3）经常对实际运用中行之有效的方法论加以总结，鼓励优秀的研究人员总结其智慧成果；（4）鼓励创新，不断构建新的方法论；（5）仍然肯定经验和推理的作用。智库也非常注重运用现代技术、手段及工具尤其是网络技术。这些技术、手段及工具对现代智库产生了深远的影响，主要体现在：（1）将这些工具用于智库的科学管理，诸如人事、资金、课题和专家咨询系统之中；（2）将这些工具用于智库的研究和咨询，诸如大量计算、建立模型等之中；（3）这些工具本体的开发应用，也是智库的重要研究领域。3.3.4中国特色新型智库的建设目前，政策研究组织已成为我国现代决策组织机构的重要组成部分。现有的政策研究组织大体可分为以下五种类型：（1）隶属于党委或政府部门的纯行政性政策研究组织；（2）行政性和学术性相结合的政策研究组织；（3）中科院、社科院及高校下设的相应系、所、室等学术性政策研究组织；（4）企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究会等民间政策研究组织；（5）由前政府官员组成的咨询小组、委员会等政策研究组织。中国智库发挥的功能第一，研究长远发展战略，确定发展目标，为改革和建设指明方向；第二，为决策者提供具体的政策措施和建议；第三，对个案进行论证和分析，提供科学决策依据。中国智库存在的问题智库的体制、机制和运作方式不完善；各类智库的发展缺乏总体设计和协调，体制内的智库受行政干扰较大，体制外或民间智库发展不成熟；智库所掌握的政策科学知识在国家的经济、社会发展以及决策科学化、民主化过程中的应用有待强化；智库所掌握的研究方法及分析技术相对落后。推进中国特色新型智库建设（1）完善中国特色新型智库体制机制，探索中国特色新型智库的组织形式、管理方式，加强智库自身建设；（2）加强智库发展总体设计和协调，大力发展各级各类智库，尤其是体制外或民间智库；（3）充分发挥智库作为沟通学界、政界及社会联系桥梁和纽带作