比较公共行政学课件

1.BureaucracyasaFocus

作为焦点的官僚制对各国行政的认知现状进行考察的手段有很多，海迪选择了政府官僚制度作为比较研究的工具。为什么选择官僚制结构或官僚制度作为比较行政分析对象，而不是选择像阿尔蒙德的规则应用？海迪认为，作为专门政治结构的官僚制，为讨论比较研究提供了良好的基础。比较公共行政的目标是对公共行政进行跨国比较，而不是对整个政治系统进行比较。这样就缩小了比较的范围，要求我们为实现这一目的而选择一个理想的基础，在此基础上，我们可以获得足够多但又不是过多的资料。1.BureaucracyasaFocus

1以结构为重点的比较研究的主要缺点是，结构本质上可能会随着系统的不同而发生变化，而且不同系统的相同结构也可能会存在重大但又经常被忽略的功能差异。但是，结构研究方法在比较公共行政研究中仍有其效用性：1）专门结构的官僚制存在于当代所有的民族国家中；2）将重点放在政府官僚制结构上，并不必然排斥对它所执行的各种功能的研究；3）西方国家政治系统在结构与功能之间存在着高度关联，但是将结构方法或功能方法，运用于发展中国家时，会产生一些问题。对发展中国家而言，一方面，功能比较中，比较研究需要识别一些模糊的或陌生的结构，而所研究的功能正是借助于这些结构才得以实现；另一方面，结构比较中，所涉及到的制度可能不存在或不能稳定的存在；同时，相似的制度也可能具有不同的功能。如果所研究的那个制度或那些制度实际上以相应的形式存在于所研究的政治系统中，并且注意到了这些制度在不同系统中功能角色的各种变化，那么就找到了一个切实可行的比较研究的结构基础。以结构为重点的比较研究的主要缺点是，结构本质上可能会随着系统2质疑：将官僚的结构和行为作为比较公共行政的研究主题，其范围是否过于狭窄？回应：在现有比较公共行政的研究中，往往还涉及到行政组织管理、财政与人事管理、各级政府与各级行政机构之间的关系以及行政法等相关主题。海迪再次强调：广泛的跨国比较，需要某个组织概念，以避免被来自于各个不相同的行政系统的大量资料所埋没。而官僚制正好是这样一个组织概念，尽管公共行政与政府官僚制并不是同义语，但它是一个处于现代行政的核心概念，并且也经历了来自各方批评的洗礼。（彼得斯对官僚制的研究）质疑：将官僚的结构和行为作为比较公共行政的研究主题，其范围是32.ConceptsofBureaucracy

官僚制概念Thetermbureaucracyhasoftenbeenattackedascontrived,ambiguous,andtroublesome.Theoriginsofthewordarenotentirelyclear.MorsteinMarxpointsoutthatitwasfirstusedintheFrenchtorefertothegovernmentinoperation.Asasubjectforscholarlyinquiry,thetermisprimarilyassociatedwithMaxWeber,whosewritingsonbureaucracyhavestimulatedafloodofcommentaryandfurtherresearch.“官僚制”这个术语，常常遭到批评，被抨击为矫揉造作、模棱两可和令人烦恼的负面词汇。有学者考证，认为它源于法语词汇，在18世纪的法国被用于指代“运行中的政府”。官僚制作为学术探索的主体，与韦伯联系在一起，韦伯的官僚制思想引发了大量的评论和进一步的深入研究。2.ConceptsofBureaucracy

4韦伯的“官僚制”概念，主要是指在知识的基础上，以行政效率为目标的一种科学、理性的现代行政管理体制。它仅存在法理型统治的理性国家中。纯粹类型或理想类型的官僚行政机构具有以下特征：特征官员享有个人自由并仅在特定领域服从权威；官员被组织进明确规定的等级职位中；每个职位拥有清晰的权限范围；职位的填补通过自由的契约关系；职位候选人的选择基于技术资格；所有权和管理权存在分离等。韦伯的“官僚制”概念，主要是指在知识的基础上，以行政效率为目5Inpopularlanguage,bureaucracyismostoftenemployedasa“politicalcussword”,andiscastintheroleofvillainbyopponentsof“biggovernment”or“thewelfarestate”.Mostsocialscientistsdefinebureaucracyinawayintendedtoidentifyaphenomenonassociatedwithlargescalecomplexorganizations,withoutanyconnotationofapprovalordisapproval.在流行语言中，官僚制经常被当做“政治诅咒语”来使用，还常常被反对“大政府”或者“福利国家”的人塑造成恶人形象。在社会科学研究中，多数人是这样解释官僚制的，即意在识别一种与大规模复杂组织相联系的现象，而没有任何赞成或者反对的含义。Inpopularlanguage,bureaucra6Howtodefinebureaucracy?

如何定义官僚制1）主导性观点：应该根据组织的基本结构特征来定义官僚制。汤普森给出了最简洁的定义，认为官僚组织是由极其精细的权威等级组成，而这种权威等级是以极其精细的劳动分工为基础的。从韦伯开始，多数论述官僚制的学者，都列举了官僚制在结构方面的要素，在内容和条目的表述上保持着基本一致，没有太大的变化。霍尔：从众多的官僚制结构特征中，选取了最重要的六个方面进行了总结，分别为：界定明确的权威等级；基于职能专业化的劳动分工；涵盖任职者权利和义务的规则体系；处理工作的程序制度；人际关系的非人格化；基于技术能力的雇佣和晋升选拔。这六个方面是学者们经常提到的官僚制的结构性特征。Howtodefinebureaucracy?

如何72）第二种观点认为，应该根据行为特征或根据行为特征加上结构特征来定义官僚制，结果就得出了一种假定的官僚行为模式。一些学者强调了，与官僚组织目标的完成有着正面联系的特征，如规范的、合意的和功能的特征。弗里德里奇：强调了官僚制的客观性、精确性、一致性以及自由裁量权等特征。认为这些特征与行政官员采取措施的功能清晰、紧密的联系在一起。艾森斯坦特：官僚组织在与环境的互动中，保持一种具有活力的均衡状态，并且在这种均衡状态中发展和成长。另一些学者认为，科层制具有消极的、无效的、病态的或自相矛盾的特点，这些特点倾向于阻止官僚组织运行目标的实现。如默顿指出，“那些在通常情况下导向效率的要素，在特定的场合下却产生了无效的情况”。“这些要素导致过分关注严格坚持规则，而正是这些规则产生胆怯、保守主义和技术主义”。强调人际关系的非人格化的结果是，推卸责任、官样文章、僵化刻板、缺乏弹性、过度非人格性等等。具有这些特征的官僚们表现出了“训练有素的无能力”。海迪：典型的官僚行为，是在过分强调官僚组织理性化的过程中产生的，是在机能失调结果的合理化过程中产生的，这是一种普遍取向。一些学者称之为“组织病”(马克斯)或“官僚病”（克罗齐埃）。2）第二种观点认为，应该根据行为特征或根据行为特征加上结构特8Eitherofthesepathstowarddefiningbureaucracyintermsofbehaviorleadstodistinctionsbetweenpatternsofbehaviorthatare“more”or“less”bureaucratic,withthemeaningofsuchdescriptionsbeinguncertainunlessthekindofbehaviorthathasbeenlabeled“bureaucratic”isclearlyunderstood.AthirdmethodfordealingwithbureaucraticbehaviorhasbeensuggestedbyPeterBlau,whodefinesbureaucracyintermsofachievementofpurpose,asorganizationthatmaximizesefficiencyinadministrationoraninstitutionalizedmethodoforganizedsocialconductintheinterestsofadministrativeefficiency.3）第三种观点：根据行为来定义官僚制的上述两条思路，都需要对具体的行为模式进行区分，需要判断何种行为是或者在多大程度上是官僚行为。这就造成了分类上的不确定性。布劳提出讨论官僚行为的第三种办法，即根据目的的达成情况，而将官僚制定义为“使行政效率最大化的组织，或者是一种从行政效率角度考虑而组织社会行为的制度化方法”Eitherofthesepathstowardd9在现代社会中，大规模的组织运作是官僚制存在的必要条件，这要求某些基本组织特征的存在，包括等级安排、专业化、一定程度的职业化、一套运行规则以及一种将手段合理适用于目的的基本责任。布劳提出了“非理性但合目的性的行为。指出那些源于不充分相信理性的行为，也许是机能失调的行为，但是这必须根据结果来判断，而不能根据预先设定的一套行为特征来判断。对行为适当性的检验标准是，对官僚组织基本目标的贡献如何。在某个官僚组织中的病态行为，在另一个官僚组织中也可能是健康行为。同时不论是官僚制的结构特征还是行为特征，在某种程度上都是可以改变的。也就是说，官僚组织的目的是第一位的。为了实现目的，结构和行为均可以发生变化。布劳最后提出，一个组织是否是官僚组织，检验的标准是看它是否正在实现它的目标，并且实现目标所需要的结构要素和行为要素是否可以随时发生转变。在现代社会中，大规模的组织运作是官僚制存在的必要条件，这要求10总结：如上简要叙述，学术界对于官僚制的基本组织特征上的认识较为一致；但是对与此相联系的行为特征仍存在较大不确定性。刚刚提到的三种方案可以选择其一作为官僚行为的模式。第一种选择指向规范的、功能的、合意的行为，在官僚组织的运行过程中，人们自然地期望和接受这种行为模式；第二种选择强调机能失调的行为，这种行为可能是从理性取向的官僚制中，和被设计出来维护理性取向的官僚制结构特征中发展出来的；第三种选择与官僚组织环境的适当性有关，这一选择使得判断何种行为在功能意义上属于官僚行为上更为灵活。总结：11海迪选择观察官僚制的方式，是根据基本的结构特征，将官僚制作为一项制度予以定义。官僚制是一种组织形式。将官僚制视为组织结构的特征，并不意味着所有官僚组织结构都是相同的。对组织要素进行概念化的研究工作已经取得了一些进展。组织结构的各个维度可以被看成是组织结构要素，所有这些维度共同构成一个特定组织的轮廓，确定组织每个维度的高低，就可以确定确定这个特定组织处于组织连续统一体上的具体位置。在定义官僚制时应选择一个结构焦点，不要与任何行为要素混在一起。这样做的优点是，使我们能够考察官僚组织中实际找到的所有行为模式，而这些行为理应被平等地看作是官僚行为。当一种行为模式以某种方式贴上官僚制标签后，它就不会被看做是非官僚制的或者缺乏官僚制特征的；也不会被挑选出来，从而与现行官僚组织中的其他行为模式相分离。这种做法是许多本来能够消除的混乱的根源。海迪选择观察官僚制的方式，是根据基本的结构特征，将官僚制作为123.ThePrevalenceofPublicBureaucracy

政府官僚制的共有特征Whatarethegenerallyacceptedorganizationalfeaturescommontoallbureaucracies?第一个问题：普遍公认的所有官僚制共同的组织特征是什么？Dobureaucracieswiththeseessentialfeaturesexistinallornearlyallofthepoliticalsystemsoftheworld,sothattheyaffordanactualbasisforcomparisonofpublicadministrationacrossnationalboundaries?第二个问题：具有这些基本特征的官僚制是否存在与全世界所有或者几乎所有的政治系统中，它们是否能够为跨国的公共行政比较提供真实的基础。3.ThePrevalenceofPublicBu13第三个问题：如果能够在当代政治的运行中统一地找到官僚制，那么为了有效完成比较研究的目的，应当挑选官僚结构和行为的哪些方面作为研究出发点。等级制与行政任务的理性化过程紧密的联系在一起。韦伯曾经用行政任务理性化，来解释官僚形态组织的起源问题。他认为，等级制包含划分等级权威的原则和层次，它确保了上级和下级之间稳定的秩序系统，在这个系统中，较高级别的官员监督较低级别的官员。这种连接上下级关系的正式架构，意在保证指挥、内聚力和连续性。组织中的专业化是劳动分工的结果，同时在努力控制环境并实现复杂目标的过程中，它又成为实现人类合作的一个必要条件。专业化分工，是指社会学家所谓的组织内角色的分化，组织结构必须为这些角色的功能关系奠定基础。第三个问题：如果能够在当代政治的运行中统一地找到官僚制，那么14资格涉及这些功能或者作用，它要求担任某个职务的人要胜任该职务，特别是在高度发达的官僚组织中，要经过充分的准备和接受适当的教育方能胜任所任职务。在高度专业化的社会中，能力也许需要、也许不需要考虑职业化训练。其他结构特征：这些特征要么是边缘性的、要么是与上述三个特征存在密切联系。如控制成员的行为体系、记录系统、处理工作任务的程序制度、以及确保将下级团队联系在一起的组织规模等。资格涉及这些功能或者作用，它要求担任某个职务的人要胜任该职务15这几个标准与韦伯的理想官僚制类型有什么区别：首先，韦伯的“理想”类型并不试图代表现实，而只是一种抽象，一种突出某些特征的抽象。它是建立在演绎分析与归纳分析相结合的基础上，不与研究中的任何实例相对应。其次，即使现实中的组织具有这些特征，韦伯的阐释也不试图把这些现实组织等同于官僚组织。第三，韦伯还将组织与行为两个方面结合起来，而海迪和弗里德里奇则把官僚制定义限定在几个关键的结构特征上。这几个标准与韦伯的理想官僚制类型有什么区别：16第二个问题：这些基本特征的官僚制是否存在与全世界所有或者几乎所有的政治系统中，它们是否能够为跨国的公共行政比较提供真实的基础。FredRiggs:Thereseemstobelittledoubtthataviablepolityintheworldtodaymusthaveapublicservicethatmeetsthesecriteriaforabureaucracy.里格斯：毫无疑问，当今世界上存在的国家，肯定具有符合官僚组织这些标准的公共服务机构。因为政府运行的必要条件，就是需要一个官僚型的大规模组织，具有明确的内部等级安排、完备的专业化功能和成员的资格标准。尽管各国官僚制的结构性特征并不完全相同，但是，不同政治环境下的官僚组织其运行特性的变化是可以预测的。同时官僚组织的调整和革新也应当可以预期，特别是在那些新兴发展中国家和某些社会主义国家中。第二个问题：这些基本特征的官僚制是否存在与全世界所有或者几乎17第三个问题：为了有效完成比较研究的目的，应当挑选官僚结构和行为的哪些方面作为研究出发点。换句话说，应将注意力集中在官僚制的哪些部分和官僚活动的哪些方面。anaccordionlikeconceptualizationofthebureaucracy“手风琴式的官僚”：“那些占据管理职位的人，是那些在中枢机构，或者在这个领域中处于某种指挥地位的人，用公共行政的语言来说，就是那些通常被称之为中层或高层管理人员的人”。马克斯用高级文官来指称这些人员，即指相对持久的高级文官集团，他们由各个机构中处于不同级别的负有指挥命令职责的人组成的集团，具体包括行政官员、专业官员、实业官员、参谋人员等等。他们占政府机构全部人员的比例很少，约1%-2%。第三个问题：为了有效完成比较研究的目的，应当挑选官僚结构和行18政府官僚制比较研究的焦点官僚组织内部运行的且主要反映官僚组织构成、等级排列、专业化模式和行为倾向的特征是什么？在参与制定并执行那些重要公共政策的过程中，官僚组织在什么范围内具有多种功能？对官僚组织施加外部控制的主要手段是什么？这些外部控制的效果如何？具体回答上述这些问题，需要考虑到影响官僚系统的两个一般性的背景因素。一个是相当直接和容易辨认的因素，即公共行政的组织背景，包括部门化模式和公共部门的雇佣状况。另一个是很难触摸到和更为复杂的、但具有重要意义的因素，即官僚组织运行的政治、经济和社会的环境，也被称为行政生态环境。政府官僚制比较研究的焦点另一个是很难触摸到和更为复杂的、但具194.OrganizationalSetting

组织背景Departmentalization部门化Anecessaryconsequenceofhierarchyandspecializationinlargescaleorganizationisanorderlyarrangementofunitsintosuccessivelylargerandmoreinclusivegroupings.Thebasicunitisthedepartmentorministry,witheachonerepresentingamajororganizationalsubdivisionofadministration.在大规模的组织中，等级制和部门化的必然结果，是将单位按照从低到高的顺序排列，进入更大且涵盖更多单位的上一级组织中。在政治取向和行政系统各不相同的国家里，存在着极其一致的部门化过程。部门化的基本单位是政府的各个局或部，每个部门代表行政的一个主要组成分支。4.OrganizationalSetting

组20普查曼：政府有五个原始领域：外交、司法、财政、国防与战争以及国内事务。随着政府责任的增长和服务的扩大，产生了许多新的部门，对应的领域包括，教育、农业、交通、贸易、社会保障和健康等。从19世纪中期到20世纪80年代初期，每个国家平均从9.4个部门增加到19.2个部门。根据布隆代尔统计，最快的扩张期是从20世纪40年代末到70年代中期这段时间，当时平均增加了大约12-18个部门。就政府部门数量来说，中央政府部门通常在12-30个左右，具体数量要取决于被研究国家对专业化单位或综合性单位的喜爱程度、政府计划领域的大小、国家的人口规模、意识形态、地理位置以及其他因素。瑞士中央政府的部门数量最低，仅有7个。普查曼：政府有五个原始领域：外交、司法、财政、国防与战争以及21还有一些小国家设置了10个或者更少数量的政府部门。美国、日本、葡萄牙、荷兰等国政府部门通常为12个左右。南非、加拿大、韩国、印度尼西亚等国为20个左右。一些国家最初政府部门较少，但呈现逐渐增长趋势，如伊朗、以色列、墨西哥、菲律宾等国。政府部门设置较多并且在短期内波动较大的国家：一部分为议会内阁制国家，如意大利、英国和英联邦国家。议会制度下的内阁行动容易引发变革；另一部分为社会主义国家，如苏联、中国、古巴等。波动的原因是政府广泛解除了对经济和企业的直接责任。如苏联在20世纪20年代只有10个部门，1947年时上升至59个，1953年降至25个。接下来30年间，政府部门数量再次急剧增长。1976年达到77个，70年代末为80个左右。在解体之前，政府部门数量又降至57个。解体之后，独联体国家的政府部门数量进一步减少，1993年俄罗斯联邦政府部门有23个，乌克兰有25个。还有一些小国家设置了10个或者更少数量的政府部门。美国、日本22除了核心部门的结构外，其他形式的机构也很可能对官僚制产生重大影响。许多国家建立了某些不适合在政府部门体制内运行的行政机构，包括那些为了协调和控制而建立起来的重要机构。有时，这些机构已经从母体部门中分离出来，并逐渐走向成熟。一些具有独立机构的性质，如美国的独立管制委员会，因对私人利益行使控制权而被赋予完全自治的地位；最近数十年来，新增机构最通常的组织形式就是政府公司。这种法人形式对那些正在政府支持下努力迈向工业化的新生国家产生了一种特殊的吸引力。这些政府公司常常在人事安排和相关方面拥有自治权。除了核心部门的结构外，其他形式的机构也很可能对官僚制产生重大23具有重要意义的影响还有，核心政府部门和其他组织机构，受到政治领导机构控制的方式有所变化。这些变化包括以下这些差异：按照行政区域配置政府权力的单一制和联邦制之间的区别；组织行政-立法关系的总统制与议会制之间的差异；政党制度中的一党制、两党制和多党制之间的差异；以及行政运行过程中为利益集团提供表达机会的各种程序之间的差异。关于政府组织结构和政府管理行为的所有这些选择，都对官僚制产生直接和间接的影响。具有重要意义的影响还有，核心政府部门和其他组织机构，受到政治24PublicSectorEmployment公共部门的雇佣Anotherfactorintheorganizationalsettingisvariationintheextentanddistributionofpublicemploymentfromonecountrytoanother.Theextentofpublicemploymentisconsiderablyhigherinthedevelopedcountries(ataroundeightpercentofthepopulation)thaninthedevelopingcountries(aroundfourpercent).组织环境的另外一个因素，是公共雇佣的程度和分布情况，这因国家而异且变化不定。根据统计资料显示，公共雇佣程度在发达国家大约占人口的8%，发展中国家约为4%.PublicSectorEmployment公共部门的25第二，除了数量上的差别之外，在发达国家，更多公共雇员供职于州和地方政府机构，而在发展中国家，更多的公共雇员供职于中央政府。在发达国家和发展中国家，政府公司的雇佣情形又有所不同。如英国（3.64）和斯里兰卡（5.14）的雇佣比例较高；美国（0.29）和危地马拉（0.1）的雇佣比例较低。第三，发达国家的公共部门多而分散；发展中国家的公共部门少而集中。但是这一点证据尚不充分。第二，除了数量上的差别之外，在发达国家，更多公共雇员供职于州26CivilServiceSystems文官制度/公务员制度Eachnationfacesthenecessityoforganizingforthemanagementofitscivilianpublicsectoremployees.Beginningintheearly1990s,amajoreffortwaslaunchedwiththisobjectiveundertheauspicesofaresearchconsortiuminitiatedbyuniversityprofessorsintheUnitedStatesandtheNetherlandsandlaterjoinedbyparticipantsfromseveralothercountries.每个国家都需要组织和管理其公共部门的文职雇员。从20世纪90年代初期开始，来自美国与荷兰的学者们尝试发起了具有重要意义的文官制度比较研究，其焦点是文官制度而非含有军事机构在内的包罗万象的公共服务制度。CivilServiceSystems文官制度/公务员27Theintentistoidentifycategoriesthatwillaccountformost,butnotnecessarilyall,contemporarynationalsystems.Fivevariablesareusedintheanalysis:(1)relationofthecivilservicesystemtothepoliticalregime;(2)socioeconomiccontextofthesystem;(3)focusforpersonnelmanagementfunctionsinthesystem;(4)qualificationrequirementsforenteringandperformingasamemberofthesystem;and(5)senseofmissionheldbymembersofthesystem.海迪：为了建立一种分类以说明大多数但并非必然全部的当代国家的文官制度，五个变量可以运用于分析中，分别为：文官制度与政体的关系；文官制度的社会-经济背景；文官制度中人事管理功能的核心；进入文官系统成为文官以及作为文官执行职务所需要的资格或条件；文官系统成员持有的使命感。Theintentistoidentifycate28Fourgroupingsorconfigurationsofcivilservicesystemsarederivedfromtheinteractionsamongthesefivevariables:rulertrustworthy,partycontrolled,policyreceptive,andcollaborative.这五个变量之间交互作用，形成四组文官制度：统治者信赖型、政党控制型、政策可接受型和通力合作型。Fourgroupingsorconfiguratio29

文官制度的结构类型

文官制度的结构类型30海迪认为，多数单并非全部国家的现有文官制度，都可以在这些结构类型中找到合适的位置。但是不适用于三类国家：政治变迁迅速且不可预测的国家，如原苏联各加盟国；政体形式经历各种反复的国家，如巴西和土耳其；以及政治形式极其混乱的国家如海地。5.TheEcologyofAdministration

行政生态环境公共行政的生态研究方法可以追溯到高斯的著作。高斯利用20世纪20年代的社会学家关于人类生活与其周围环境相互依赖的研究，并借鉴生物学家和动植物学家对植物和动物生命体如何适应其环境的理论来解释公共行政。罗伯特·达尔和罗伯特·默顿也对行政生态学的建立作出了贡献。海迪认为，多数单并非全部国家的现有文官制度，都可以在这些结构31高斯于1936年发表了《美国社会与公共行政》，提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。1947年，他又发表了《政府生态学》一文，强调外部生态因素对行政管理的重要性。为了理解当代美国的公共行政，高斯关心的主要是识别关键生态要素：如人、地点、自然技术、社会技术等等。不过，高斯等人的理论和方法并没有引起学术界的重视。真正使行政生态学成为一门显学的是里格斯。其代表作有1965年出版的《发展中国家的行政：棱镜社会理论》和1973年出版的《重访棱镜社会》，标志着行政生态学成为一门系统的学科。社会制度不是生物有机体，这种相似的说法最多是具有启发意义。重要的是，如果能将塑造和修正组织的环境条件、各种影响因素和影响力量都识别出来，并且在可能的范围内按照相对重要的顺序进行排列，弄清楚这些组织对环境的影响，那么，人们就能更好地理解官僚组织和其他政治、行政机构。高斯于1936年发表了《美国社会与公共行政》，提出了行政管理32海迪认为，可以把官僚组织的环境想象成为一组同心圆，官僚组织处于圆心的位置。对于官僚系统来说，最小的同心圆通常具有决定性的影响力，那些较大圆的重要性从里到外依次降低。最大的圆代表整个社会或者一般的社会系统，接下来的圆代表经济系统或社会系统的经济方面，里面的圆是政治系统，包括行政子系统和官僚组织。Thebasiccategoriesemployedherearenotoriginal;theyarealreadywidelyknownandused.Thefirstclassificationis“developed”and“developing”societies.比较分析要求对官僚组织运行在其中的那些民族国家进行初步分类。第一种分类是发达和发展中国家的分类。发达是相对于不发达或局部发达而言的，该分类主要是参照社会和经济指标。发达和发展中国家的分类，是基于官僚组织最外部环境圈的分类。海迪认为，可以把官僚组织的环境想象成为一组同心圆，官僚组织处33帕森斯：更为传统和欠发达的社会主要具有先赋的或既定的、特定的,衍射的倾向性。具体来说是指，该种社会是基于出身或继承而非基于个人成就来赋予个人身份和地位；社会决定建立在狭隘的而非一般性的基础上；社会结构可能同时执行许多功能；与之相反，现代社会具有成就倾向、普遍主义和专门化倾向。

根据发展程度，海迪将世界各国分为四个等级：前两个等级为较发达国家、后两个等级为欠发达国家。第二种分类，使用政治系统的分类代替较发达国家和欠发达国家这种分类。这些政治系统的差异，被认为包括那些对官僚组织产生最直接和最重要影响的环境因素。帕森斯：更为传统和欠发达的社会主要具有先赋的或既定的、特定的34政治文化(politicalculture)：人们对政治和政府，特别是最政府合法性的政治与政府之间关系，所持有的价值、态度、取向、神话和信念等。文化取向与政治制度之间的关联。英格尔哈特关于民主与文化的研究。国家性（stateness）：是指政府权力及权威的范围和程度。1987年，赫珀（MetinHeper）在Thestateandpublicbureaucracies:acomparativeperspective一书根据国家性程度，提出了四中基本政体类型，人格主义政体、意识形态政体、自由主义政体、行政长官政体。政治权力的行使和政治问题的处理方式：安德雷恩（Andrain）：家族、官僚-独裁、顺从和动员型政体。政治文化(politicalculture)：人们对政治和35之所以将重点放在政体特征上，因为政体是一个解释性变量，可用于说明各国政府官僚组织行为模式的差异。在理解各国政府官僚组织的过程中，强调政体类型的重要性，并非就是假定政体类型是解释官僚行为差异的唯一变量，或者就是假定政体类型在每种情况下都必然是最重要的。其他的相关因素还包括，历史上的官僚传统、殖民地遗产、制度惯性以及其他政府、国际机构或跨国公司从外部施加的压力等等。之所以将重点放在政体特征上，因为政体是一个解释性变量，可用于36最近引起学术界广泛关注的是，如何使政府工作更好的行政改革模式问题。盖伊·彼得斯在这方面作出了杰出贡献。《在政府未来的治理模式》一书中，彼得斯指出，“我将阐释几种更为完整的关于政府及其官僚体制前途的观点。假如这些观点中所提到的行政体制能够得以确立的话，那么每一种观点都将对治理的方式产生影响”。彼得斯提出了四种政府模式：市场式政府、参与式政府、弹性式政府和解制式政府。最近引起学术界广泛关注的是，如何使政府工作更好的行政改革模式37比较公共行政学课件38第一，对问题的诊断。任何改革的尝试都意味着人们对变革的期望，每一个新模式本身就说明了人们对政府部门存在的问题的根源有一个清晰的认识；第二，结构，即应该如何组织政府部门。各国政府一般倾向于采取分级分层的方式来组织，其主要的形式是重要的政府部门由内阁成员领导；第三，管理，即应该怎样聘用、激励和管理政府部门的工作人员，以及应该如何有效控制政府的财政资源；第四，政策和政策过程，即职业公务员在政策过程中应该起到什么样的作用，以及政府应该如何对私人部门施加更广泛的影响。第五，对公共利益的关注。每一种模式都试图回答：政府应该如何来治理，以及政府应该做什么。第一，对问题的诊断。任何改革的尝试都意味着人们对变革的期望，39市场式政府基本理念：第一，是相信市场作为分配社会资源机制的效率。市场模式的倡导者将其理念建立在新古典主义经济学的基础之上，认为其他的分配形式，如通过官僚体制的分配形式或更常见的法律的分配形式，是对自由市场体系运作结果的歪曲。政府干预的手段越接近于市场模式，那么就越有可能得到更好的结果。第二，是认为政府组成人员对自身利益的关心，导致了政府官僚体制的恶性膨胀，而且以为公众服务为由向其经费提供者议会索取了更多的经费。政府部门失败的基本原因是官僚的利己行为导致的。第三，市场模式的支持者认为组织和激励人员的机制不仅可以运用于私人部门，同样也适用于公共部门。市场式政府基本理念：第一，是相信市场作为分配社会资源机制的效40市场式政府结构：传统公共部门结构存在的主要问题是，它依赖于庞垄断的部门，而这些部门对外界环境不能做出及时有效的反应。改革的方法是分散决策和政策执行的权力，利用私人组织或半私人组织来提供公共服务；将大的部门分解成若干小的机构或通过将职权下放给较低层的政府机关；中央向地方分权，赋予地方更多的决策权力。市场式政府结构：传统公共部门结构存在的主要问题是，它依赖于庞41市场式政府管理：第一，在人事管理上，以工作成绩来确定工资级别的制度所取代，工作成绩越好，所得到的报酬就越多。第二，在财政管理方面，将购买者与提供者分开，并建立内部市场。这种改革是一种保证公共部门普遍采用市场原则的重要机制，试图降低成本和提高效率。第三，市场检验。政府的全部工作都应该采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而决定私人部门能否更好、成本更低地完成这些工作。市场式政府管理：42市场式政府政策制定：一方面，市场模式提倡将官僚体制的职能分散给多个“企业型”机关，这些机关被授权独立自主地制定政策，这种分散职能的行为可能是根据来自于市场的信号而进行的，或者纯粹是建立在对组织领导人员的判断的基础上的；另一方面，要求拥有半自主权的组织遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。市场式政府政策制定：43市场式政府公共利益：应该根据政府提供公共服务成本是否低廉来评价政府；政府应该对市场信号作出反应，市场模式下的责任制由结果测评取代传统模式下的过程测评；公民应该被看成是消费者或纳税人，他们可以在市场中自由地选择所需要的公共服务。市场模式将传统的公共官僚体制看成是公务员扩大个人权力的工具，而不是为公众提供无私服务的工具。公共机关与私人组织承担了同样的管理及提供服务的工作任务，因此应该采取同样的方法来管理这些工作任务。市场模式的倡导者认为，接受传统公共行政模式无异于保护官僚免受控制并逃避责任制。市场式政府公共利益：44参与式政府基本理念：等级制是最直接的罪恶，传统官僚体制这种层级节制的，自上而下的管理形态限制了员工对其所从事工作的参与。他们认为，介入和参与是激励员工最有效的办法，是将可能性变为可操作性的实践。如果员工能更多的融入到组织当中，并被授予更多的参与决策的权力，那么其生产效率将为组织带来巨大的效益。换句话说，公共部门所提供的服务质量，在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是取决于政府员工个人提供的服务。基层官员：给予相应授权公民：强调参与民主，让公民通过直接投票的方式来决定政策议题。对话式民主（Dryzek）；协同式民主（Hirst）、强势民主（Barber）参与式政府基本理念：45参与式政府结构：认为公共组织的结构应该更为扁平，同时应该缩减高低之间的层级。控制性层级只能阻碍组织产生良好的绩效。建立新的结构，以补充或避免传统政府、尤其是地方政府结构上的不足。管理：参与式治理方法对公共部门管理的意义显然比结构的意义更重要。政府组织能否运转良好的基本前提是，其低级员工和服务对象能否直接参与管理决策。就这种情况而言，高层管理者为了提高员工的生产力和员工的忠诚，而给予他们一定的参与机会，这样参与实际上就被当成了一种控制手段。不过其积极意义强化了公民的作用。参与式政府结构：46参与式政府政策制定：倾向于自下而上，协商和对话。问题是，虽然协商和对话可以在组织中产生较好的氛围，但最后可能会在制定政策的组织间产生矛盾，进而造成决策的偏差，与决策初衷背道而驰。公共利益：参与式政府的支持者认为，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。这种参与可以通过四种机制来实现。第一，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运作不当，有权进行申诉；第二，通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现；第三，公共决策应该让有政策影响力的公众通过对话过程来作出；第四中参与机制有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程中。参与式政府政策制定：47弹性化政府弹性化政府在当代政府改革中，该方案最受关注。缺点是，这个模式的概念最含糊不清。就基本层面而言，弹性化政府是指政府应有应变能力，能够有效回应新的挑战。很多东欧、中欧以及发展中国家的政府在这方面的尝试均告失败。主要特征：针对公共部门永久性问题，即政府在人员任用上的铁饭碗和公共组织永久性。主张弹性治理的人认为，恒久不变的政府结构，是有效治理的障碍，既是浪费之源，更是政策创新的绊脚石。弹性化政府弹性化政府在当代政府改革中，该方案最受关注。缺点是48参与式政府结构：弹性方法的基本设想是，在政府内部采用可选择的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权力的传统部门和机构，主张不断撤销现有组织，以避免组织僵化所造成的困扰，使政府拥有较大的弹性，这样就能够快速对不断变化的社会和经济情况作出反应。弹性治理模式的支持者提出了“虚拟组织”的概念。所有的公共部门的正式结构本身都有寻求永久性的趋势，如果能让政府组织相对于正式化而进行某种程度的虚拟化，那么组织对外在的变化将有更强的适应能力。虚拟组织的概念实际上是关于在组织间建立网络系统这种思维的正式体现。参与式政府结构：49参与式政府管理：强调管理者必须具有调动劳动者以适应变化需求的能力，它可以为政府节省开支，并减少公民认为政府铺张浪费的感觉。问题是它与参与模式相对立，因为公共部门的临时性和兼职性工作越多，越会削弱员工的工作责任感。临时任用制度，也使得公务员制度的廉洁、忠诚、责任等价值观念难以实现。政策制定：实验性方法：如果去掉了大型稳定组织的支撑，公务员中的精英们就会更主动地提出他们自己的政策理念。如果政治家或行政官员能肯定，他们所拟定的计划不需要设置一个永久性的机构去执行，而这个机构又可以轻而易举地被裁撤，那么在这种情况下，采用实验的办法就更为可取。参与式政府管理：50参与式政府公共利益政府花费越少，对社会越有利。因为雇佣大量的临时员工可以降低政府的成本，组织永久性程度的降低，可以避免大型计划的浪费。公众会因为政府的创新和较少的僵化而受惠。弹性化政府与参与式政府存在根本差异，尤其是在人事管理上。参与模式强调公务员甚至是服务对象要有高度的责任感，但是弹性化模式对员工的要求相当苛刻，它们假定，在庞大的政府机器中，员工都是可以随时更换的零件，可以随时取代；并且它们假定，组织价值和公务员制度的精神都不重要，甚至是对良好政府的一种障碍。参与式政府公共利益51解制式政府主要特征：解制与经济政策无关，而是指政府本身的内部管理。解制型政府与20世纪80年代寻求减少并严格限制政府活动的政治主张是完全相反的。有关解制模式的基本设想是，如果取消一些限制和制约，政府机构可以将目前的工作处理的更有效率，而且还有可能从事新的创造性工作，以促进社会的整体利益。解制方法的含义是，释放公共部门蕴藏的能量，以提高政府行动的水平。亦即解除内部繁文缛节的限制，使政府的活动更具有创造力、效率及效能。解制行动主要在美国和其他英美语系的国家中进行。如澳大利亚、新西兰在预算制度上进行改革，允许各部门采用“宽额预算”或“总体预算的方式”，对于如何使用预算给予了相当大的自由空间，并由各部门自行承担行动的责任。解制式政府主要特征：52解制式政府结构：没有具体的建议：解制模式的倡导者认为，官僚结构是可以接受的，在某些情况下甚至是可取的。此外，解制模式有关结构问题的另一个含义是，政治领导者在政府内部设置的控制机关，并不如他们想象中的那样能起作用。控制会造成浪费，而不是减少浪费，因为控制本身需要大量的员工来进行管理。解制模式并不强调集中化的控制结构，相反它允许单个组织制定并执行自己的目标。解制式政府结构：53解制式政府管理：较大的管理自由一方面，解制后的政府要求公共组织内部的管理者承担起更多的实现目标的责任。要求公共管理者不仅应具备市场模式所要求的企业家的创新精神，而且也应具备参与模式所要求的民主领导人的某些品质；另一方面，如果政府的创造力想要得到真正发挥，那么组织中各个层级都应该参与，而不仅仅是高级管理者而已。解制式的改革只有在公务员制度的精神占优势地位的情况下才有可能获得成功。解制式政府管理：较大的管理自由54解制式政府政策制定：解制式模式最关心的是作出决策与执行法律的程序。传统的观点认为，政策制定是政治领导人的特权。解制模式则认为，应该赋予官僚组织更强的决策角色。但是，并不意味着取消政治集团的政策制定权，并将这种权力转交给官僚机构。公务员制度的积极作用在发展中国家尤其明显，大部分的专业知识都掌握在公共官僚机构的手中。解制式政府政策制定：55解制式政府公共利益：

解制模式设想，公共利益可以通过一个更积极的、束缚较少的政府来实现。参与模式强调公众的作用，并认为他们的参与是监督公共部门的最佳手段，如何处理公众抱怨的程序对参与模式至关重要；解制模式则认为，公务员大都是由具有奉献精神和才干的人所组成，他们愿意为公众提供尽可能好的服务。如果能够放弃一些假定存在的控制措施，那么，即使保留了许多事后控制措施，系统仍可能运行良好（弗里德里克-芬纳之争，法规是否能够防止公务员堕落？）。传统的管制型公共部门主要依赖事前的控制措施，尽管也有许多的事后控制方法，如审计。而公共部门目前所进行的改革主要涉及对方案执行情况进行评估与控制，而且所采用的几乎都是事后的控制机制（工业化民主国家）。解制式政府公共利益：

56演讲完毕，谢谢观看！演讲完毕，谢谢观看！571.BureaucracyasaFocus

作为焦点的官僚制对各国行政的认知现状进行考察的手段有很多，海迪选择了政府官僚制度作为比较研究的工具。为什么选择官僚制结构或官僚制度作为比较行政分析对象，而不是选择像阿尔蒙德的规则应用？海迪认为，作为专门政治结构的官僚制，为讨论比较研究提供了良好的基础。比较公共行政的目标是对公共行政进行跨国比较，而不是对整个政治系统进行比较。这样就缩小了比较的范围，要求我们为实现这一目的而选择一个理想的基础，在此基础上，我们可以获得足够多但又不是过多的资料。1.BureaucracyasaFocus

58以结构为重点的比较研究的主要缺点是，结构本质上可能会随着系统的不同而发生变化，而且不同系统的相同结构也可能会存在重大但又经常被忽略的功能差异。但是，结构研究方法在比较公共行政研究中仍有其效用性：1）专门结构的官僚制存在于当代所有的民族国家中；2）将重点放在政府官僚制结构上，并不必然排斥对它所执行的各种功能的研究；3）西方国家政治系统在结构与功能之间存在着高度关联，但是将结构方法或功能方法，运用于发展中国家时，会产生一些问题。对发展中国家而言，一方面，功能比较中，比较研究需要识别一些模糊的或陌生的结构，而所研究的功能正是借助于这些结构才得以实现；另一方面，结构比较中，所涉及到的制度可能不存在或不能稳定的存在；同时，相似的制度也可能具有不同的功能。如果所研究的那个制度或那些制度实际上以相应的形式存在于所研究的政治系统中，并且注意到了这些制度在不同系统中功能角色的各种变化，那么就找到了一个切实可行的比较研究的结构基础。以结构为重点的比较研究的主要缺点是，结构本质上可能会随着系统59质疑：将官僚的结构和行为作为比较公共行政的研究主题，其范围是否过于狭窄？回应：在现有比较公共行政的研究中，往往还涉及到行政组织管理、财政与人事管理、各级政府与各级行政机构之间的关系以及行政法等相关主题。海迪再次强调：广泛的跨国比较，需要某个组织概念，以避免被来自于各个不相同的行政系统的大量资料所埋没。而官僚制正好是这样一个组织概念，尽管公共行政与政府官僚制并不是同义语，但它是一个处于现代行政的核心概念，并且也经历了来自各方批评的洗礼。（彼得斯对官僚制的研究）质疑：将官僚的结构和行为作为比较公共行政的研究主题，其范围是602.ConceptsofBureaucracy

官僚制概念Thetermbureaucracyhasoftenbeenattackedascontrived,ambiguous,andtroublesome.Theoriginsofthewordarenotentirelyclear.MorsteinMarxpointsoutthatitwasfirstusedintheFrenchtorefertothegovernmentinoperation.Asasubjectforscholarlyinquiry,thetermisprimarilyassociatedwithMaxWeber,whosewritingsonbureaucracyhavestimulatedafloodofcommentaryandfurtherresearch.“官僚制”这个术语，常常遭到批评，被抨击为矫揉造作、模棱两可和令人烦恼的负面词汇。有学者考证，认为它源于法语词汇，在18世纪的法国被用于指代“运行中的政府”。官僚制作为学术探索的主体，与韦伯联系在一起，韦伯的官僚制思想引发了大量的评论和进一步的深入研究。2.ConceptsofBureaucracy

61韦伯的“官僚制”概念，主要是指在知识的基础上，以行政效率为目标的一种科学、理性的现代行政管理体制。它仅存在法理型统治的理性国家中。纯粹类型或理想类型的官僚行政机构具有以下特征：特征官员享有个人自由并仅在特定领域服从权威；官员被组织进明确规定的等级职位中；每个职位拥有清晰的权限范围；职位的填补通过自由的契约关系；职位候选人的选择基于技术资格；所有权和管理权存在分离等。韦伯的“官僚制”概念，主要是指在知识的基础上，以行政效率为目62Inpopularlanguage,bureaucracyismostoftenemployedasa“politicalcussword”,andiscastintheroleofvillainbyopponentsof“biggovernment”or“thewelfarestate”.Mostsocialscientistsdefinebureaucracyinawayintendedtoidentifyaphenomenonassociatedwithlargescalecomplexorganizations,withoutanyconnotationofapprovalordisapproval.在流行语言中，官僚制经常被当做“政治诅咒语”来使用，还常常被反对“大政府”或者“福利国家”的人塑造成恶人形象。在社会科学研究中，多数人是这样解释官僚制的，即意在识别一种与大规模复杂组织相联系的现象，而没有任何赞成或者反对的含义。Inpopularlanguage,bureaucra63Howtodefinebureaucracy?

如何定义官僚制1）主导性观点：应该根据组织的基本结构特征来定义官僚制。汤普森给出了最简洁的定义，认为官僚组织是由极其精细的权威等级组成，而这种权威等级是以极其精细的劳动分工为基础的。从韦伯开始，多数论述官僚制的学者，都列举了官僚制在结构方面的要素，在内容和条目的表述上保持着基本一致，没有太大的变化。霍尔：从众多的官僚制结构特征中，选取了最重要的六个方面进行了总结，分别为：界定明确的权威等级；基于职能专业化的劳动分工；涵盖任职者权利和义务的规则体系；处理工作的程序制度；人际关系的非人格化；基于技术能力的雇佣和晋升选拔。这六个方面是学者们经常提到的官僚制的结构性特征。Howtodefinebureaucracy?

如何642）第二种观点认为，应该根据行为特征或根据行为特征加上结构特征来定义官僚制，结果就得出了一种假定的官僚行为模式。一些学者强调了，与官僚组织目标的完成有着正面联系的特征，如规范的、合意的和功能的特征。弗里德里奇：强调了官僚制的客观性、精确性、一致性以及自由裁量权等特征。认为这些特征与行政官员采取措施的功能清晰、紧密的联系在一起。艾森斯坦特：官僚组织在与环境的互动中，保持一种具有活力的均衡状态，并且在这种均衡状态中发展和成长。另一些学者认为，科层制具有消极的、无效的、病态的或自相矛盾的特点，这些特点倾向于阻止官僚组织运行目标的实现。如默顿指出，“那些在通常情况下导向效率的要素，在特定的场合下却产生了无效的情况”。“这些要素导致过分关注严格坚持规则，而正是这些规则产生胆怯、保守主义和技术主义”。强调人际关系的非人格化的结果是，推卸责任、官样文章、僵化刻板、缺乏弹性、过度非人格性等等。具有这些特征的官僚们表现出了“训练有素的无能力”。海迪：典型的官僚行为，是在过分强调官僚组织理性化的过程中产生的，是在机能失调结果的合理化过程中产生的，这是一种普遍取向。一些学者称之为“组织病”(马克斯)或“官僚病”（克罗齐埃）。2）第二种观点认为，应该根据行为特征或根据行为特征加上结构特65Eitherofthesepathstowarddefiningbureaucracyintermsofbehaviorleadstodistinctionsbetweenpatternsofbehaviorthatare“more”or“less”bureaucratic,withthemeaningofsuchdescriptionsbeinguncertainunlessthekindofbehaviorthathasbeenlabeled“bureaucratic”isclearlyunderstood.AthirdmethodfordealingwithbureaucraticbehaviorhasbeensuggestedbyPeterBlau,whodefinesbureaucracyintermsofachievementofpurpose,asorganizationthatmaximizesefficiencyinadministrationoraninstitutionalizedmethodoforganizedsocialconductintheinterestsofadministrativeefficiency.3）第三种观点：根据行为来定义官僚制的上述两条思路，都需要对具体的行为模式进行区分，需要判断何种行为是或者在多大程度上是官僚行为。这就造成了分类上的不确定性。布劳提出讨论官僚行为的第三种办法，即根据目的的达成情况，而将官僚制定义为“使行政效率最大化的组织，或者是一种从行政效率角度考虑而组织社会行为的制度化方法”Eitherofthesepathstowardd66在现代社会中，大规模的组织运作是官僚制存在的必要条件，这要求某些基本组织特征的存在，包括等级安排、专业化、一定程度的职业化、一套运行规则以及一种将手段合理适用于目的的基本责任。布劳提出了“非理性但合目的性的行为。指出那些源于不充分相信理性的行为，也许是机能失调的行为，但是这必须根据结果来判断，而不能根据预先设定的一套行为特征来判断。对行为适当性的检验标准是，对官僚组织基本目标的贡献如何。在某个官僚组织中的病态行为，在另一个官僚组织中也可能是健康行为。同时不论是官僚制的结构特征还是行为特征，在某种程度上都是可以改变的。也就是说，官僚组织的目的是第一位的。为了实现目的，结构和行为均可以发生变化。布劳最后提出，一个组织是否是官僚组织，检验的标准是看它是否正在实现它的目标，并且实现目标所需要的结构要素和行为要素是否可以随时发生转变。在现代社会中，大规模的组织运作是官僚制存在的必要条件，这要求67总结：如上简要叙述，学术界对于官僚制的基本组织特征上的认识较为一致；但是对与此相联系的行为特征仍存在较大不确定性。刚刚提到的三种方案可以选择其一作为官僚行为的模式。第一种选择指向规范的、功能的、合意的行为，在官僚组织的运行过程中，人们自然地期望和接受这种行为模式；第二种选择强调机能失调的行为，这种行为可能是从理性取向的官僚制中，和被设计出来维护理性取向的官僚制结构特征中发展出来的；第三种选择与官僚组织环境的适当性有关，这一选择使得判断何种行为在功能意义上属于官僚行为上更为灵活。总结：68海迪选择观察官僚制的方式，是根据基本的结构特征，将官僚制作为一项制度予以定义。官僚制是一种组织形式。将官僚制视为组织结构的特征，并不意味着所有官僚组织结构都是相同的。对组织要素进行概念化的研究工作已经取得了一些进展。组织结构的各个维度可以被看成是组织结构要素，所有这些维度共同构成一个特定组织的轮廓，确定组织每个维度的高低，就可以确定确定这个特定组织处于组织连续统一体上的具体位置。在定义官僚制时应选择一个结构焦点，不要与任何行为要素混在一起。这样做的优点是，使我们能够考察官僚组织中实际找到的所有行为模式，而这些行为理应被平等地看作是官僚行为。当一种行为模式以某种方式贴上官僚制标签后，它就不会被看做是非官僚制的或者缺乏官僚制特征的；也不会被挑选出来，从而与现行官僚组织中的其他行为模式相分离。这种做法是许多本来能够消除的混乱的根源。海迪选择观察官僚制的方式，是根据基本的结构特征，将官僚制作为693.ThePrevalenceofPublicBureaucracy

政府官僚制的共有特征Whatarethegenerallyacceptedorganizationalfeaturescommontoallbureaucracies?第一个问题：普遍公认的所有官僚制共同的组织特征是什么？Dobureaucracieswiththeseessentialfeaturesexistinallornearlyallofthepoliticalsystemsoftheworld,sothattheyaffordanactualbasisforcomparisonofpublicadministrationacrossnationalboundaries?第二个问题：具有这些基本特征的官僚制是否存在与全世界所有或者几乎所有的政治系统中，它们是否能够为跨国的公共行政比较提供真实的基础。3.ThePrevalenceofPublicBu70第三个问题：如果能够在当代政治的运行中统一地找到官僚制，那么为了有效完成比较研究的目的，应当挑选官僚结构和行为的哪些方面作为研究出发点。等级制与行政任务的理性化过程紧密的联系在一起。韦伯曾经用行政任务理性化，来解释官僚形态组织的起源问题。他认为，等级制包含划分等级权威的原则和层次，它确保了上级和下级之间稳定的秩序系统，在这个系统中，较高级别的官员监督较低级别的官员。这种连接上下级关系的正式架构，意在保证指挥、内聚力和连续性。组织中的专业化是劳动分工的结果，同时在努力控制环境并实现复杂目标的过程中，它又成为实现人类合作的一个必要条件。专业化分工，是指社会学家所谓的组织内角色的分化，组织结构必须为这些角色的功能关系奠定基础。第三个问题：如果能够在当代政治的运行中统一地找到官僚制，那么71资格涉及这些功能或者作用，它要求担任某个职务的人要胜任该职务，特别是在高度发达的官僚组织中，要经过充分的准备和接受适当的教育方能胜任所任职务。在高度专业化的社会中，能力也许需要、也许不需要考虑职业化训练。其他结构特征：这些特征要么是边缘性的、要么是与上述三个特征存在密切联系。如控制成员的行为体系、记录系统、处理工作任务的程序制度、以及确保将下级团队联系在一起的组织规模等。资格涉及这些功能或者作用，它要求担任某个职务的人要胜任该职务72这几个标准与韦伯的理想官僚制类型有什么区别：首先，韦伯的“理想”类型并不试图代表现实，而只是一种抽象，一种突出某些特征的抽象。它是建立在演绎分析与归纳分析相结合的基础上，不与研究中的任何实例相对应。其次，即使现实中的组织具有这些特征，韦伯的阐释也不试图把这些现实组织等同于官僚组织。第三，韦伯还将组织与行为两个方面结合起来，而海迪和弗里德里奇则把官僚制定义限定在几个关键的结构特征上。这几个标准与韦伯的理想官僚制类型有什么区别：73第二个问题：这些基本特征的官僚制是否存在与全世界所有或者几乎所有的政治系统中，它们是否能够为跨国的公共行政比较提供真实的基础。FredRiggs:Thereseemstobelittledoubtthataviablepolityintheworldtodaymusthaveapublicservicethatmeetsthesecriteriaforabureaucracy.里格斯：毫无疑问，当今世界上存在的国家，肯定具有符合官僚组织这些标准的公共服务机构。因为政府运行的必要条件，就是需要一个官僚型的大规模组织，具有明确的内部等级安排、完备的专业化功能和成员的资格标准。尽管各国官僚制的结构性特征并不完全相同，但是，不同政治环境下的官僚组织其运行特性的变化是可以预测的。同时官僚组织的调整和革新也应当可以预期，特别是在那些新兴发展中国家和某些社会主义国家中。第二个问题：这些基本特征的官僚制是否存在与全世界所有或者几乎74第三个问题：为了有效完成比较研究的目的，应当挑选官僚结构和行为的哪些方面作为研究出发点。换句话说，应将注意力集中在官僚制的哪些部分和官僚活动的哪些方面。anaccordionlikeconceptualizationofthebureaucracy“手风琴式的官僚”：“那些占据管理职位的人，是那些在中枢机构，或者在这个领域中处于某种指挥地位的人，用公共行政的语言来说，就是那些通常被称之为中层或高层管理人员的人”。马克斯用高级文官来指称这些人员，即指相对持久的高级文官集团，他们由各个机构中处于不同级别的负有指挥命令职责的人组成的集团，具体包括行政官员、专业官员、实业官员、参谋人员等等。他们占政府机构全部人员的比例很少，约1%-2%。第三个问题：为了有效完成比较研究的目的，应当挑选官僚结构和行75政府官僚制比较研究的焦点官僚组织内部运行的且主要反映官僚组织构成、等级排列、专业化模式和行为倾向的特征是什么？在参与制定并执行那些重要公共政策的过程中，官僚组织在什么范围内具有多种功能？对官僚组织施加外部控制的主要手段是什么？这些外部控制的效果如何？具体回答上述这些问题，需要考虑到影响官僚系统的两个一般性的背景因素。一个是相当直接和容易辨认的因素，即公共行政的组织背景，包括部门化模式和公共部门的雇佣状况。另一个是很难触摸到和更为复杂的、但具有重要意义的因素，即官僚组织运行的政治、经济和社会的环境，也被称为行政生态环境。政府官僚制比较研究的焦点另一个是很难触摸到和更为复杂的、但具764.OrganizationalSetting

组织背景Departmentalization部门化Anecessaryconsequenceofhierarchyandspecializationinlargescaleorganizationisanorderlyarrangementofunitsintosuccessivelylargerandmoreinclusivegroupings.Thebasicunitisthedepartmentorministry,witheachonerepresentingamajororganizationalsubdivisionofadministration.在大规模的组织中，等级制和部门化的必然结果，是将单位按照从低到高的顺序排列，进入更大且涵盖更多单位的上一级组织中。在政治取向和行政系统各不相同的国家里，存在着极其一致的部门化过程。部门化的基本单位是政府的各个局或部，每个部门代表行政的一个主要组成分支。4.OrganizationalSetting

组77普查曼：政府有五个原始领域：外交、司法、财政、国防与战争以及国内事务。随着政府责任的增长和服务的扩大，产生了许多新的部门，对应的领域包括，教育、农业、交通、贸易、社会保障和健康等。从19世纪中期到20世纪80年代初期，每个国家平均从9.4个部门增加到19.2个部门。根据布隆代尔统计，最快的扩张期是从20世纪40年代末到70年代中期这段时间，当时平均增加了大约12-18个部门。就政府部门数量来说，中央政府部门通常在12-30个左右，具体数量要取决于被研究国家对专业化单位或综合性单位的喜爱程度、政府计划领域的大小、国家的人口规模、意识形态、地理位置以及其他因素。瑞士中央政府的部门数量最低，仅有7个。普查曼：政府有五个原始领域：外交、司法、财政、国防与战争以及78还有一些小国家设置了10个或者更少数量的政府部门。美国、日本、葡萄牙、荷兰等国政府部门通常为12个左右。南非、加拿大、韩国、印度尼西亚等国为20个左右。一些国家最初政府部门较少，但呈现逐渐增长趋势，如伊朗、以色列、墨西哥、菲律宾等国。政府部门设置较多并且在短期内波动较大的国家：一部分为议会内阁制国家，如意大利、