农村畜禽规模养殖环境保护法律探讨

农村畜禽规模养殖环境保护法律探讨——基于X县畜禽规模养殖户的实证调查【摘要】农村环境问题是党和中央以及政府必须面对和解决的重点问题，它不仅关乎我国的新农村建设，关乎“生态文明”的推进，更关系到“中国梦”的实现。要从根本上解决当前我国农村环境保护的困境，就必须考虑到农村畜禽规模化养殖污染防治问题。本文以“农村畜禽规模化养殖污染防治”为主题，从目前农村畜禽规模养殖污染现状入手，对我国农村畜禽规模养殖污染产生的根源进行了分析，揭示了当前现有的畜禽规模养殖污染存在的问题，并从立法、执法、司法、守法四个方面对完善我国农村畜禽规模养殖污染防治法制健设作了较为深刻的阐述。【关键词】农村畜禽规模养殖环境保护法律探讨近年来，在农村经济不断发展的同时，畜禽养殖业也得到了迅猛发展，广大农村已打破“农民养牛耕地、喂猪肥田、种多少地，养多少畜禽”的传统农业为主的生态平衡经营模式，畜禽养殖的规模化、集约化程度不断提高。畜禽规模养殖不但致富了农民，而且也推动了区域经济的快速发展，已成为农村经济发展和农民增收的一个重要支柱产业之一。但与此同时,由于规模养殖废弃物产生数量大、排放集中,已经成为我国农业污染源之首,我国畜禽养殖产业发展与环境保护的矛盾越来越突出。畜禽规模养殖产生的污染等问题，严重影响了人们的生产、生活和新农村建设。未来一段时期，我国畜禽养殖污染将呈现点面结合的态势，污染防治压力将持续加大，形势十分严峻。根据《全国畜牧业发展第十二个五年规划》，到2015年，全国肉、蛋、奶产量将分别达到8500万吨、2900万吨和5000万吨，全国畜禽养殖总量将达到14亿头(猪当量)；规模化养殖比重将提升10至15个百分点，养殖总量将达到7亿头(猪当量)。按照现有畜禽养殖污染防治水平测算，化学需氧量、氨氮的年排放量预计将分别达到1260万吨、80万吨，规模化畜禽养殖场(小区)和散养密集区域污染防治压力较大。1农村畜禽规模养殖存在的主要问题1.1畜禽规模养殖污染物种类多且数量大农村养殖业过去是以千家万户散养为主，近年来养殖业朝着标准化、专业化、规模化的方向发展，加上养殖场数量的增多，养殖污染物对环境产生的压力越来越大。畜禽规模养殖污染，是指在畜禽养殖过程中，畜禽规模养殖场排放的废渣，清洗畜禽体和饲养场地、器具产生的污水及恶臭等对环境造成的危害和破坏。农村规模养殖产生的污染物种类主要有粪便、冲洗圈舍的污水、垫圈材料、废弃食物、病死畜禽、孵化残余物等。畜禽规模污染物如果不经过科学合理地处理和利用，直接排入环境，将会对环境造成严重的污染。农村畜禽养殖废弃物对环境的危害主要有以下三个方面：一、污染空气：粪便堆积发酵后，会产生氨、硫化氢等有害气体，对当地环境空气质量造成污染，恶臭造成的环境会严重影响附近群众的生活环境；二、污染水质：粪便的淋溶性强，尤其是氮、磷很容易发生淋溶损失，能通过地表径流污染地表水和地下水，从而造成水体的富营养化，使水体变黑发臭，并导致水中的鱼类或其他生物死亡；三、侵蚀土壤：在畜禽养殖废弃物还田利用过程中，不考虑农田土壤、作物生长需求的养分量和环境容量，不科学合理确定畜禽养殖废弃物的还田利用量，会使粪便大量堆积，造成土质过肥，直接腐蚀农田，使其降低或失去生产能力。1.2畜禽规模养殖污染物处理不规范我国畜禽养殖业污染防治工作起步较晚，工作基础薄弱，历史欠账较多，畜禽养殖业废弃物综合利用和污染治理的基础设施缺乏，已有的畜禽规模养殖污染物处理不规范。目前，各省根据养殖类型、养殖规模、养殖区域等畜禽养殖场（户）特点，统筹兼顾、因地制宜、分类指导，以粪污资源化利用为导向，形成了许多特色明显的粪污处理工艺，在畜禽养殖业废弃物无害化处理与资源化利用方面取得了显著的技术进步。畜禽规模养殖污染物处理主要有：生态循环模式、沼气处理模式、粪便回收模式、生物发酵模式、综合处理模式等。笔者通过调查发现，在农村，畜禽规模养殖污染物中，53.3%用来制造沼气，29.5%的粪便未经处理而直接还田，而制造有机肥、随意堆放和用作燃料仍占一定比例。因为资金不到位，部分规模养殖场并未配套基本的环保处理设施和粪污消纳用地。2农村畜禽规模养殖环境问题产生的原因2.1技术支持不够畜禽的规模养殖环境保护，本身就是一个含有一定技术、知识的产业。而在广大的农村地区，很多的畜禽规模养殖户对畜禽规模的科学养殖方法和合理治污方法还不了解，甚至有些专业性的词汇，他们都没有听过。2.2资金支持不够随着中国新农村的建设和“三农”政策的落实，国家加大了对农民的补贴。但就畜禽规模养殖来说，很多资金多停留在治理的方面，这就会出现环境保护“本末倒置”的局面，出了问题才治理，同时，很多补贴没有落到实处，农村畜禽规模养殖户得到的很少。2.3管理人员不到位我国《新环保法》中，首次提出了“保护环境”的基本国策，但在广大农村地区，缺少真正管理环境的人员。出现畜禽规模养殖环境问题时，会出现互相推诿的现象，导致环境污染和生态破坏愈演愈烈。2.4治理力度不够大随着近几年畜禽规模养殖业的发展，畜禽污染已经成为继工业污染之后又一个重要污染，而农村因为资金、技术等不到位，污染更为严重。2014年国家刚刚实行《畜禽规模养殖污染防治条例》，其治理方面还有待提高。2.5村民环保意识不强大部分村民环保意识较为薄弱，对于畜禽规模养殖的相关法律法规不了解，甚至没有听说过。另一方面，由于环保宣传不到位，导致畜禽规模养殖户的环保意识也不强，出现只注重养殖增效，而不重视环境保护，不愿投入建粪污无害化处理设施，对畜禽粪便等污染物乱堆乱放。3农村畜禽规模养殖环境保护法律思考法律在整个社会中有着十分重要的地位，一方面，体现在它的规范作用上，表现为指导、评价、预测、强制、教育作用，另一方面，体现在它的社会作用上，表现为法的政治作用和法的社会公共作用。农村畜禽规模养殖的环境保护，只有在相关法学理论的支撑下，才能探寻到适合全国的农村畜禽规模养殖污染防治之路，创设出一个符合生态文明建设的农村环境保护法律制度。3.1完善农村畜禽规模养殖环境保护法律体系针对农村畜禽规模养殖污染，应该坚持中央和地方相结合的途径。针对整个农村畜禽规模养殖的现状，中央要出台统一完善的畜禽规模养殖管理法，而相应的地方政府，在不违背中央畜禽规模养殖管理法的同时，必须针对其所在地区畜禽规模养殖的发展现状和污染程度，出台相应的，严于中央的地方性法规。3.1.1健全畜禽规模养殖的法律内容目前就防治畜禽规模化养殖污染的法律包括《畜禽养殖业污染物排放标准》和《畜禽规模养殖污染防治条例》，就条例中规定的内容与实际农村畜禽规模养殖场现实情况是有出入的。因此，要解决农村畜禽规模养殖污染还需要考虑到农村的实际情况以当前农村居民的相关意识，从而弥补现有法律中比较原则性和不易操作的缺陷。只有这样，才能形成一个系统的畜禽规模化养殖污染防治的法律体系。首先立法上应该明确农村居民的环境权益，提高农村居民的环保意识。如，引进环境权。其次，便是明确畜禽规模养殖场的相关标准以及相关责任。只有敏那个缺标准和责任才使得防治畜禽规模养殖污染具有实际可操作性。最后，便是符合农村畜禽规模养殖现状，否则该法律最终必将在农村被束之高阁。3.1.2明确畜禽规模养殖的标准制度规模化养殖场和规模化发展这些提法已有很多年了，到目前为止，国家没有一个正式明确的权威概念，各地都有不同标准。无论是建设规模还是养殖规模，都没有明确规定的概念，仅仅只有一个国家鼓励政策的一个出栏肥猪数量标准，没有真正系统、明确、规范的概念。同时，国家至今没有出台规模养殖场的系列标准，从建设标准、生产标准、管理标准、技术标准到检验检测等都缺乏可操作性的执行标准。新农村下畜禽规模养殖污染的立法内容完善，首先就要解决标准化概念的问题，并在此基础上，给畜禽养殖的各个环节以规模和标准的清晰确定化解释，进而解决新农村畜禽养殖的难题。3.1.3健全农村畜禽规模养殖环境管理资金制度我国2014年实行的《畜禽规模养殖污染防治条例》虽然以法条的形式明确了激励措施，但是其形式只是仅限于畜禽养殖污染防治设施，禽养殖废弃物有机肥产品生产经营，有机肥产品的购买使用，环境影响咨询费用等方面，中央只是从扶持畜禽规模养殖的出发点来进行管理，并未真正涉及到新农村畜禽规模养殖污染治理过程中的具体资助政策，真正影响新农村建设下畜禽规模养殖污染问题的正是养殖户在管理过程中出现的各个不同污染问题已经治理的技术方法，要想解决新农乡畜禽规模养殖的污染问题，要从根源上解决解决农村养殖污染的真正污染之所在，国家可以通过财政和地方财政相结合，如调整资金结构，适当调高水土污染防治等方面的环境资金管理费用，适当提高生态养殖的补贴费用等政策。3.1.4鼓励农村畜禽规模养殖的排污惩处制度继水污染、大气污染、固废污染之后，大量的养殖业污染正成为中国环保新挑战，养殖业造成区域性水质、环境污染等的风险在加大，养殖业污染已然成为下一轮环保问题的“引爆点”，所以，解决畜禽养殖污染问题刻不容缓。而我国畜禽规模养殖污染很长时间被忽视，畜禽规模污染的法治体系建设不健全，想要改善这个局面，我们可以针对新农乡下畜禽规模养殖过程中的大量不同的污染物，在《畜禽规模养殖污染防治条例》明确提出“排污收费，超标处罚”的模式。这一模式应该借鉴《环境海洋保护法》，《大气污染防治法》之中的这个制度，同时应该突破并创新这一制度，畜禽规模养殖的污染是多方面的，而且这一污染直接关系到新农村建设的发展，所以，我们提倡，针对畜禽规模养殖过程中的各类污染，都要实行这一制度。3.1.5鼓励设置新农村环保专干众所周知，为贯彻计划生育的基本国策，国家在农村设置了计生干，其主要负责村或者社区内计划生育政策宣传、药具发放、办理独生子父母光荣证、出具生育免费单等为辖区内妇女在计生方面服务，同时，镇级有计生办，区级有计生委，以及国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当根据实际情况，配备专（兼）职计划生育工作人员，并安排必要的工作经费。而我国《畜禽养殖污染防治管理办法》（国家环境保护总局令第9号第十九条规定，常年存栏量为500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场，以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场由县级县级以上人民政府环境保护行政主管部门进行管理，数量未达到上述标准的，由当地政府主管，而当地政府本来就是一个不明确的指向，真正有谁管理主体不明确，特别是在农村畜禽规模养殖管理工作中，没有明确的管理人员，就是畜禽污染问题无法得到合理管理和整治。2010年，环境保护已被纳入基本国策，环境问题得到进一步重视，因此，我们可以借鉴计划生育的管理模式，乡级设置环保办，镇级设置环保委，农村设置环保专干，同时，国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当根据实际情况，配备专（兼）职环境保护工作人员，并安排必要的工作经费。3.2严格农村畜禽规模养殖环境保护行政执法3.2.1建立职权责统一的农村环境执法机构为了解决现行环境执法机构设置的不统一导致农村环境保护无人监管或者监管不到位的情况，针对我国农村环境污染的复杂性与特殊性，可以考虑建立一个从中央到地方职权责统一的农村环境污染综合防治机构，综合全面的对农村各方面的污染进行全方位、系统化的预防与治理。具体建议是国家环保部对农村环境污染综合防治机构进行统一领导和综合推进，各级地方政府环境主管部门在农村环境污染综合防治机构的统一协调下开展工作，管理方式上为各级环保机构在农村环境污染综合防治机构垂直领导且各环保机构独立执法而不受其他机构和地方政府的干涉。农村环境监管的直接主体是乡、镇政府，因此需要在乡镇一级设立环保机构，根据当地实际情况具体配置相关工作人员和资金投入。一方面，这可以加强相关部门对农村畜禽规模化养殖污染进行监管；另一方面能在出现畜禽养殖污染后果严重的事件是有集中的人力、财力去解决。这样，农村畜禽养殖污染的防治亦将有新的局面。3.2.2强化农村环境执法的监督机制目前，我国农村畜禽规模养殖污染得不到有效的遏制和根本解决，究其一个重要的方面是与政府尤其是地方政府对畜禽养殖者环境污染监管力度不够、执法效果未达到预期目标、政府环境责任得不到全面落实有直接关系。一方面，养殖场人员根本不知道国家有对畜禽规模化养殖污染进行防治的法律，就算知道也没有意识去做；另一方面，相关负责监管的部门人员不负责任或者是懈怠而并未依照法律行使监管职责。目前，农村畜禽规模养殖场大多数在修建时并未进行环境影响评价、在排放污染物时也未考虑直排是否会污染环境等。所以，强化监督，亦是防治农村畜禽养殖污染的重要措施。首先，对农村环境状况和执法状况的知情权是公众参与环境执法监督的前提。其次，要充分保障公众参与与的权益。再次，监督机构内部人员的职责意识与执法素质亦应当提高。3.3健全农村畜禽规模养殖环境保护司法制度3.3.1完善农村环境污染损害赔偿制度关于环境污染损害赔偿制度我国现行的《环境保护法》只是抽象且笼统的做了规定，并且只是对直接损失进行赔偿，对潜在的、间接的经济损失和精神损失不予赔偿。显然，这一规定不利于公民环境权益的保护，受害人也无法得到全面合理的赔偿。为了是环境污染受害者或者民间环境保护组织能够通过法律的途径维护个人权益或者社会公共利益，促使环境污染者在无法逃避赔偿责任的同时能够积极主动防治环境污染，有必要进一步完善现有的环境污染损害赔偿制度，为公民个人和国家环境权益的维护者提供法律依据和保障。首先，应该明确农村环境污染损害的界定。其次，关于如何确定农村污染物损害赔偿责任。比如，责任主体的确定，以及多个责任主体之间责任的确定等。再次，关于农村环境污染损害的范围的确定。如怎样确定间接损害。然后，关于农村农村环境污染损害的赔偿范围。与此同时，关于农村环境污染损害赔偿的范围数额确定。最后，扁丝关于建立农村环境污染损害赔偿基金。3.3.2健全农村环境侵权保护公益诉讼制度环境公益诉讼是指法律允许无论何人发现有使环境遭受侵害或者有造成侵害危险的任何行为时，都可以做出为维护环境公共利益二项法院起诉的特殊制度；无论被告是国家公权力机构、其他团体以及公民个人。之所以特殊是因为相对传统诉讼其落脚点是环境公共利益，同时它不以损害结构的发生为构成要件，还具有预防性和诉讼主体的广泛性。面对目前无序的农村畜禽养殖严重污染环境的局面以及农民环境权益的忽视的现实状况，针对性的弥补我国相关法律制度的缺失，建立相应的公益诉讼制度是有必要的。当然，要建立还需考虑一下几个方面：其一，关于农村环境侵权公益诉讼主体的确定；其二，关于农村环境侵权公益诉讼客体的确定；其三，关于农村环境侵权公益诉讼费用的承担。3.4增强环境保护的守法观念3.4.1以政府环境责任为主导政府环境责任是政府义不容辞的责任，指的是政府在环境法律范围内对环境承当第一性保护责任以及因违反环境职责而承担的第二性法律责任。这里，政府仅指环境行政机关，其不积极履行职责就会导致环境执法实现的有效性不足，政府环境责任存在缺陷使其在农村污染防治方面出现失灵现象，执法效果最终无法达到国家与社会公众的期望值。因此，有必要持续提高政府的环境管理水平和环境公共服务能力，增强政府在此领域的公信力与执行力。3.4.2增强农村畜禽规模养殖企业的环境责任农村畜禽养殖企业的环境责任是指畜禽养殖企业在追求自身经济利益的同时还应该废弃物进行无害化处理，凑个源头上减少污染物的产生，承担因其养殖活动对农村环境造成污染与破坏的责任，这种责任一部分为道德上的义务另一部分为法律上的责任。规模化养殖使得种植业与养殖业分离，土地也无法消化所产生的大量畜禽粪便以及相关污染，致使畜禽废弃物对农村生存环境造成严重污染与破坏。政府必须通过制定相关法律对畜禽养殖行业进行调整，对畜禽污染进行防治，同时也需要社会舆论的监督、畜禽养殖企业的自律等。一方面，政府要发挥其在畜禽养殖污染防治上的主导作用，通过法制化同进以及各种优惠政策与奖励措施积极引导和落实畜禽养殖企业环境责任地承担；另一方面，畜禽养殖企业也要树立科学发展的观念，从源头上让出去养殖行为遵循生态循环规律的牧师运行，在追求经济小姨的同时积极创造养殖行为、环境与社会协调促进的局面。3.4.3提高农民与民间环保组织的环境责任与维权意识目前，农村居民环境意识的淡薄使其无法意识到畜禽规模养殖污染物在成环境污染的严重后果，农民也没有积极主动或者不知道如何维护自身环境权益的意识。这为畜禽养殖者逃避责任、免于承担高额损害赔偿费用提供了机会，在缺乏环境保护意识又无外在压力的情况下，畜禽养殖污染这往往不会竭尽全力去防治养殖污染。所以，为了更好的保护农村环境不被污染与破坏，需要不断的提高农民的环境维权意识。各级政府尤其是乡、镇一级要向农民及时全面公布农村环境污染的情况与治理情况，通过新闻媒体、报纸刊物、广播等多种形式让农民能够了解并运用环境维权方面的知识和技巧。同时，民间组织亦可发挥其作用，开展农村环境保护的普及活动和为维护农村环境整体利益而努力。【参考文献】[1]林晓钦.三明市畜禽养殖污染状况及对策[J].福建畜牧兽医.2015，(07).[2]吴鸣