财政支农专项资金监管讲义

财政支农专项资金使用和监管讲义领导同志们：按照局办公室“周末课堂”的安排，今天我代表农业科就加强财政支农专项资金使用和监管方面和大家作一个交流发言。本人经手农业科相关工作时间不长，对有些问题的理解不一定透彻，讲得不妥的地方还请大家多提宝贵意见。—、案例分析先来看几个案例：案例1、江苏某县农机管理部门勾结不法农机具经销商，通过倒卖农机具补贴指标、捏造补贴资料套取国家补贴资金，甚至出现农机具从厂门前门出、又从后门进的假销售情况，开张销售发票连同出库单，造一套假的农机购置资料，国家的补贴资金就套到手了。基于案值较大，涉案人员较多，检察机关又对苏北五市几十个县市区进行了拉网式专项检查。计立案查处30多人，涉及县、乡、村、农户、经销商等相关人群。案例2、广西昭平广容县土肥站站长李某伙同两名副站长、会计以及一名工作人员在给一些农户的责任田进行测土配方施肥试验工作中，加大和虚列试验田费用开支，套取专项经费19.4万多元进行私分。一个站五个人，全军覆没，全进了看守所，土肥站成了土匪窝。案例3、湖北仙桃张沟镇中心村原党支部书记张春桃在村级道路建设中收受贿赂9900元，被判处有期徒刑一年，缓刑一年，受到开除党籍处分。本村原会计乐水财贪污国家粮食直补款18151元，被判处拘役三个月，受到开除党籍处分。沙湖镇马岭村原党支部书记王六生、村主任李东平、村会计许丙仕伙同镇财政所经管员徐某某，骗取国家粮食直补款86354.42元用于私分。许丙仕被判处有期徒刑八个月，王六生、李东平被判处有期徒刑六个月。市纪委给予王六生、许丙仕开除党籍处分。有关组织取消了李东平的预备党员资格，按照程序罢免了村主任职务，给予镇财政所徐某某辞退处理。多年来，中央将“三农”问题作为重要工作来抓，每年的一号文件都以农业、农村、农民问题为题，体现了党和国家对广大农村发展的高度重视，中央、省、市等各级财政支农力度逐年加大，支农范围越来越广，支农项目越来越多。按照公共财政原则和WTO规则，从一般意义来说，财政支农政策是指以农业、农村和农民为扶持资助对象所进行的各种财政支出措施，其含义比较宽泛，包括对农产品的价格支持、对农业生产资料的补贴、对农民的直接补贴，以及政府用于农业科技推广、培训、基础设施建设、扶贫、生态环境建设、农村社会保障以及教育、科技、文化等方面的支出等等。从上面几个案例中，不难看出：随着党和国家系列重大支农惠农政策的出台和实施，财政支农资金在支持农业增产增收、改善农民生产生活、推动农村经济社会发展等方面发挥了重要作用。但与此同时，财政支农资金流失现象较为普遍，涉农职务犯罪开始滋生、蔓延。财政支农资金使用管理中的职务犯罪成为全党全社会关注的突出问题。深入研究该问题并提出相应的对策建议，对于更好地发挥财政支农政策的导向作用，保持农业农村发展良好势头，稳定经济社会发展大局具有特殊重要的意义。财政支农资金管理中职务犯罪的特征是：涉案主体身份及涉案领域比较集中；窝案串案突出，作案手段复杂隐蔽；涉案金额较大，社会影响恶劣。财政支农资金管理中职务犯罪近年来呈高发态势，造成重大的经济损失和社会危害。农村“两委”人员是涉案高发人群，县、乡镇相关职能部门工作人员占有一定比例。涉案范围包括支农惠农政策涵盖的诸多领域。作案手段和形式多样，并向暗箱操纵和合伙窝串发展。财政支农资金管理中职务犯罪的原因主要有：一、基层干部法律意识淡薄。有些干部受自身文化教育程度的局限，思想观念落后，法律意识淡薄，挡不住私利诱惑，是其职务犯罪的内在动因。二、权力配置资源、监督管理缺位等体制性因素。基层班子机构不健全，权力过于集中；单位财务管理混乱；资金下拨渠道多，发放不透明；缺乏有效的权力制约和专门的监管机制。三、法律法规相对滞后与有法不依并存。由于中央的政策是指导性的，有的地方对中央的支农政策落实还不到位。在现有的法律框架下，地方政府或基层干部拥有不小的自由裁量权，工作中存在着随意性较大、缺乏刚性约束等问题。二、我区财政支农专项资金使用和管理现状及存在问题从历年来强农惠农资金清理检查和财政支农资金落实使用的情况来看，我区财政支农资金的规模呈逐年增长趋势，财政支农工作取得了较好的成绩，区镇两级财政部门从建制度、抓创新入手，建立健全支农资金使用管理长效机制，对适合项目管理的全部实行区镇两级财政报账制核算和管理，对涉及农民补贴的资金，严格坚持“政策透明、农户认可、财政直补、一^到位，的原则，由财政部门直接把“一折通”存折送达到农户，保证了资金安全。从成效上看，农业资金管理机制不断完善，支农专项资金管理逐步规范，惠农政策严格落实到位，农民生产积极性空前高涨，农村基础设施不断完善，农业生产持续发展，农村改革不断深化，农业发展活力明显增强。但我区财政支农专项资金在使用和管理过程中仍存有许多不足，主要表现在：（一）预算投入少，投资结构难优化。从支农资金的结构和投入能力方面看，目前农业投入中央、省级财政仍是领头羊，地方财政特别是基层财政对农业投入显得“有心无力”。近些年来，县乡（镇）两级财政可以说是我国五级财政体系中最困难的两级财政，尤其是农村税费改革后，许多县乡财政更是捉襟见肘，运作十分困难，用于解决工作人员工资，维持吃饭财政的现状一时难以改变，地方农业建设资金高度依赖上级政府，实际投入支农的预算资金比例小。《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度；国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%，；运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等。但实际没有得到很好地执行。我区作为全省少有的有城有乡且农村比重比较大的城乡复合型大区，乡镇原有的经济发展水平较低，镇村历史债务盘子较大，区镇财政步履维艰。和其他县市区相比，有近十项上级补助政策如农业税取消转移支付、产粮产油大县补助、九年业务教育增发绩效工资补助等累计达两亿元补贴资金未能享受到，区级财政捉襟见肘，一些大型支农项目区级预算投入心有余而力不足。（二）管理部门多，办事效率难提高。以我区为例，粗略统计下来，直接管理和分配支农资金的有发改委、财政、科技、水利、农委、国土、交通、民政、卫生、社保等十多个农口部门和涉农单位，管理部门多必然造成统筹协调难。主要表现为项目申报各自为政，多头申报；项目资金管理方式方法多样，政出多门；计划下达形式各异，既有发改委或财政直接下达的，也有发改委或财政先下达到行业主管部门，然后由行业主管部门下达到地方的，还有由发改委、财政与有关部门联合下达的或由行业主管部门直接下达的。由于资金管理部门较多，各自为战，缺乏沟通，管理层次和拨付环节烦琐，导致支农投资盲目投放，重复支持，资金到位难，办事效率低等现象屡屡发生。（三） 地方配套难，项目实施难推进。中央下达许多支农投资项目，规定省、市、县都要资金配套，省下达的支农投资项目，也大部分规定市、县、乡镇要资金配套。这种方法对调动各级政府投资农业的积极性，多方筹集资金增加农业投资有积极的作用。但是，目前地方尤其是相当部分市，县（区）和乡镇财政困难，无法承受太多的资金配套要求。一些地方为争取国家更多的投入搞配套空头承诺，搞“钓鱼”工程的现象时有发生。项目开工后，上级的钱拿来用，本级的拿不出来，造成资金缺口大，许多建设项目成了“拖后腿”工程。我区财政自身的压力本身就很大，“三保”工作任务十分艰巨，农业项目又不能不搞，搞了项目本级配套资金又是一大难题，比如，中央小农水重点县项目、农村饮用水安全项目、县乡河道疏浚和沟塘整治工程项目等等，区级配套数额巨大，区级财政难以承受，导致工程工期后延，不能按时通过上级验收。（四） 资金使用散，整体效益难发挥。由于支农项目是条条管理，支农资金安排时往往发生“洒秧田水”现象，顾及方方面面。此外，少数领导个人支配使用的随意性大，搞人情项目、关系项目，造成支农资金使用分散、农业项目点多面广、单个项目投资额小等现象。如一个需投资几十万元的项目只安排三，五万元甚至一，二万元，根本无法完成该项目建设，也极易导致，豆腐渣”工程，农业资金的整体效益得不到应有的发挥。如我区2009年一事一议财政奖补项目，569万的财政投资安排了136个项目，每个项目平均4万多元，修的砂石路现在差不多已快报废，修的桥也是临时性的小型桥梁，整体效益低下，老百姓不满意。（五） 投入机制差，支农效果难体现。由于管理部门多，各部门之间存在职能交叉重叠的现象，致使同一类型支农项目存在多个部门重复立项，交叉投入的情况。如农田水利建设项目在农业开发和水利两个部门存在重复，水土保持项目在水利，林业两个部门均有安排，扶贫开发中的基础设施建设项目在农村小型基础设施建设、以工代赈及公路建设项目有相同的建设内容等等，就谈桥梁建设就有交通建设公路桥、农业开发建设机耕桥、一事一议财政奖补桥梁项目、农桥、镇村自筹桥梁建设等等，项目交叉重叠，缺乏科学论证，不符合新农村建设的要求，给政府支农投资造成了极大的浪费，给资金和项目管理带来了很大的困难，资金使用效果也必然大打折扣。（六） 监督力度弱，资金安全难保证。有些地方重项目轻管理的现象还不同程度存在，支农资金监督检查力度不够，资金在使用过程中，有被截留、挤占、挪用的现象。通过包装已完工项目套取财政资金挪用到其他方面。挤占挪用财政支农资金主要用于平衡财政预算。支农资金的安全得不到应有的保证。三、对财政支农专项资金使用和管理的几点建议（一）加大资金投入，建立支农资金的增长机制。在推进经济发展，增强财政实力的同时，要进一步调整和优化财政收入结构，将财政资金的分配更多地向“三农“倾斜，提高支农支出占财政支出的比重，扩大公共财政覆盖农村的范围，保证财政对“三农“投入的法定增长。农村税费改革后，地方财政收入大幅下降，负债运转较为普遍，基本保障能力下降。要随着经济的发展和国家财力的增加，不断加大财政支农力度，确保财政支农支出的增长速度超过财政支出的增长速度，同时，大力发展县（区）域经济完善财税体制，增强地方政府特别是县（区）级政府的财力，形成以中央和省级财政为主，以市县（区）乡为辅的财政支农投入保障机制。在这一点上，我区财政体制性障碍特别明显，强烈要求调整财政结算体制，给予我区与其他县区同等的待遇，让我区在省里报上“户口”。在同时深化机构改革，压缩行政事业经费和人员经费，增加现有财政资金中用于农业发展的比重，逐步提高新增支出中用于农业农村的比重。开辟新的资金来源渠道，主要是落实好中央关于新增耕地占用税主要用于“三农”，部分土地出让金收益用于农业土地开发等有关政策规定。除了直接投入外，要重视发挥财政支农资金的引导功能，灵活运用贴息、担保、优惠政策等方式，吸引信贷资金、外资、工商资本投入农业，以进一步拓宽农业投资渠道。（二）加快资金整合，提高支农资金的使用效益。在建设社会主义新农村的形势下，整合支农资金对于促进“三农”问题的有效解决，有利于逐步规范政府农业资金投向，合理有效配置公共财政资源；有利于转变政府和部门的职能，消除“缺位”和“越位”现象；有利于集中力量办大事，提高支农资金的整体合力。我们一要合理界定政府支农投资方向，奠定资金整合基础。严格把握政府支农投资使用方向，将支农资金集中用于广大农民普遍受益的农林水利和农村水、电、路、气、通讯等基础设施建设、生态环境建设以及农业科技推广等。二要强化地方政府责任，下放资金分配权。上级在确定农业建设项目时，应充分考虑项目的数量，规模以及地方财政承受能力，合理确定地方财政配套比例。针对农业和农村建设项目点多面广、涉及千家万户、投资规模相对较小、监管难度较大等特点，可考虑减少上级主管部门资金分配权，明确规定转移支付资金的使用范围、比例，将农业建设项目的决定权、资金分配权下放给县（区）级人民政府，避免脱离实际，盲目立项的现象，有利于因地制宜，统筹安排，提高资金的使用效益。同时，地方政府要量财力办实事，在规划上报投资项目时，更应根据本级财力状况选择急需建设的项目，切忌为争取得到上级资金而把项目报多、报大，把可行性报告搞成可骗性报告。三要明确支农资金整合范围，适当归并资金分类。由于整合支农资金涉及到相关农口部门的利益，工作中必然出现一些难度和阻力。县（市）区的财政部门在推进支农资金整合时，必须从明确支农资金整合的范围、对象入手，加强对整合支农资金的政策宣传，强化对支农资金整合工作的组织领导。根据财政部《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，当前支农资金整合的范围是:除救灾资金和特殊用途资金外，包括财政部门管理分配的支农资金以及农口部门预算中用于农业项目的支出。同时，根据财政支农目标和重点，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，重新确定支农投资分类，逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况。从农业和农村发展的长远考虑，可以逐步将现有各项支农资金按性质归并为五大类:农业生产类、管理服务类、灾害救助类、生态环境类、农村生活类和农民收入类。对现有的支农资金进行科学的分类后，属于相同性质的资金都可以进行整合，归并为一项资金。不过，特大防汛抗旱资金，突发动植物疫病防控等救灾资金不宜整合，但是灾情事前防御和灾后重建中适合项目管理的资金也可纳入资金的整合范围，四是改革支农资金使用和管理机制，实现支农资金整合。在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合，形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金使用效益。在不调整原有管理体制，不改变资金原有性质的前提下，有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职、项目共建、资源共享、利益均沾和政绩共现。要着重寻找资金整合的切入点和着力点，努力构建资金整合的载体。比如，可将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用。逐步通过调整机构和职能实现农业资金整合，按照“减少交叉、权责一致、强化协调、增强服务，的原则，切实改变目前支农投资多头管理的局面。重点是理顺投资主管部门和财政主管部门在政府财政性建设资金分配管理方面的职能定位，改变单个部门既要管项目又管资金的格局，建立两部门间合理分工、共同协商、相互制衡和有效监督的机制，从源头上改变投资渠道多，使用分散的状况。（三）加强资金监管，规范支农资金的使用行为。新形势下，如何搞好财政支农项目专项资金的管理成为摆在我们面前的一道不容回避的问题。因此，我们说：我们要管，要认真管。怎样才能管好呢？必须对财政支农项目专项资金进行“监管”。《现代汉语词典》里对监管的定义是监视管理、监督管理的意思。所以，我们要从“监视”、“监督”方面来做文章。也就是“直接管”和“间接管”两方面来加强对财政支农专项资金的管理。源头上，讲究一个“堵”字，做到“科学规划、选好项目，现场定位、杜绝造假”（农桥、一事一议财政奖补项目前期GPS定位）；项目实施过程中，注重一个“严”字，做到“尊重方案、公开透明、强化督察、信息互通”（农机具拍照）；项目实施完毕后，注重一个“效”字，做到“认真验收、跟踪问效、严格考核、强化责任”（工程类同一参照物前后对比照片）。主要需做好以下几点：1、 规范财政支农资金管理机制。按照依法行政、依法理财和建立公共财政制度的要求，将财政支农资金管理纳入法制化轨道，继续推行预算管理制度改革，不断深化部门预算、国库集中支付、政府采购以及非税收入管理等制度改革，全面清理、完善现有的各项支农资金和农业财政管理制度，将支农资金的使用范围、分配、拨付、使用、管理、监督及农业财政支出预算编制、预算执行、绩效考评、监督管理等各环节以制度化的形式确定下来，逐步建立科学合理、层次清晰、分工明确、覆盖全面的支农资金管理制度体系。切实加强各项管理制度的有机衔接，逐步消除制度之间的交叉和相互矛盾、冲突现象。2、 健全财政支农资金分配管理机制。积极推行以奖代补、民办公助、以物代资、奖补结合等有效的激励引导手段，对直接补贴农民的资金，采取“一卡通”、“一折通”等手段，及时足额地兑现给农民。同时强化项目的立项审批机制。做好项目立项的事前介入，加强项目的可行性论证，项目主管部门与财政部门认真对申报项目的真实性、合规性、科学性严格审核把关，杜绝无序申报、重复申报和随意争取财政补助资金的行为，积极推行“项目公示制、竞争立项制、政府采购制、工程监理制、竣工验收制、县级报账制、决算审计制、管护责任制、绩效评价制、责任追究制”为主要内容的“十制”管理办法，加快资金拨付进度，提高时效性，杜绝滞留补助资金的现象。确保项目建设每个环节监管紧密衔接，财政资金安全有效。3、 完善财政支农资金监督体系。一是要强化财政监督，财政部门要通过制定财政支农资金使用管理办法，协调资金在部门间的分配，明确部门间的管理责任，加强立项前的调查研究，控制投资规模，对项目建设中资金的使用情况进行检查，按进度拨款，进行全过程的监督检查等手段