04 第4章 城市管理体制-城市管理学

城市管理学杨宏山编著第4

章城市管理体制21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学重点问题发达国家的城市自治制度西方国家的市政体制类型议会经理制的优缺点分析大都市地区政府治理变革中国市政体制的基本特征“市领导县”体制的利与弊中国市政体制的改革思路21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1国外市政体制概述各国城市自治制度的共同特点：1.依法划定城市自治机关的自治职权2.市自治机关由城市居民直接选举产生3.市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双重职责4.市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预5.不同城市在法律关系上处于平等地位21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1.1

国外城市的自治制度4.1国外市政体制概述1.议会市长制实行议会市长制（council-mayorform）的城市，其议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系上处于优势地位。市长只有一些礼仪性的职权。通常被称为“弱市长制”（weak-mayorform）。日本各城市都实行这种市政体制；美国有些中小城市和少数大城市（如芝加哥、洛杉矶）采用此制；德国黑森州的部分城市也采用此制。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1.2

国外市政体制的类型4.1国外市政体制概述1.议会市长制弱市长制是美国立国早期的市政体制设计，当时的城市规模较小，城市管理也比较简单。今天看来，美国大城市治理的基本趋势是强市长制。而对于小型城市而言，弱市长制仍然很普遍。弱市长制的优点是，有利于市议会监督市政府的工作。其缺点是市议会对市政府工作不适当的监督，可能会降低行政效率。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1.2

国外市政体制的类型4.1国外市政体制概述2.市长议会制实行市长议会制（mayor-councilform）的城市，其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位，称为“强市长制”（strong-mayorform）。法国所有城市，美国多数大城市，德国的巴伐利亚州、巴登—符腾堡州的许多城市都采用市长议会制。但法国的市长权力最强。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1.2

国外市政体制的类型4.1国外市政体制概述2.市长议会制“首席行政官强市长制”：即由市长任命一位首席行政官（chiefadministrativeofficer，CAO），他根据市长的授权，领导市政府日常的行政管理工作，只对市长负责，不对议会负责。市长议会制的优点是，市政府由行政首长进行统一指挥，有利于提高行政效率。缺点是由于市长大权在握，市议会的制约力较弱，容易引起市长专权并激化府会矛盾。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1.2

国外市政体制的类型4.1国外市政体制概述3.市议会制市议会制（councilform）即由市议会兼行议决权和行政权，市议会就是市政府。英国各城市普遍实行这种市政体制，加拿大多数城市也采用市议会制。市议会制的优点是，有利于维护市议会的权威性，有利于市议会对城市管理的监督，有利于减少议决机构与行政机构的矛盾。其缺点是，市长没有实权，不能对城市管理实施统一指挥，不利于协调各部门工作，对行政效率也可能产生不利影响。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1.2

国外市政体制的类型4.1国外市政体制概述4.市委员会制市委员会制（commissionform）类似于市议会制，即由市委员会兼行市政管理的议决权和执行权。但区别在于，市委员会的成员并非都是由市民选举产生，部分成员可能由上层政府任命产生。美国有3％的小城市采用这种体制，人口在25万~50万的城市只有3个采用此制，人口在50万以上的城市没有采用这种形式的。作为美国地方政府类型之一的特区，则普遍采用委员会这种管理体制。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1.2

国外市政体制的类型4.1国外市政体制概述4.市委员会制市委员会制由少数委员掌握所有的立法和行政权力，委员们集体履行市议会的职责，通过决议、制定法案、征税和拨款。市委员会制的优点是，有利于精简机构和人员，有利于议决权和行政权的统一。其缺点是缺乏统一指挥，经常出现协调困难。近年来，美国的市委员会制正在走向衰亡，除承担单一服务功能的特区外，许多原来实行该制的城市都修改了市宪章，转而采用市长议会制或议会市长制。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1.2

国外市政体制的类型4.1国外市政体制概述5.议会经理制议会经理制（council-managerform）起源于美国弗吉尼亚州的斯套恩顿（Staunton）市，1908年该市议会制定了一项法案，决定设立“总经理”一职。议会经理制是20th美国发展最快的市政体制。目前，美国人口超过2500人的城市，已经有一半实行这种市政体制。该体制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对城市公共事务进行专业化管理。美国部分中等城市和多数小城市实行这种市政体制。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1.2

国外市政体制的类型4.1国外市政体制概述5.议会经理制议会经理制的优点是：（1）它有利于引入市场竞争机制，能够更广泛地延揽优秀专业人才负责城市管理；（2）它将私人部门的企业化运营模式引进城市管理领域，实行权能分立，清除了政治因素对行政工作的影响，有利于实行专业化管理，从而提高了城市管理的效率和效益；（3）它有利于节约财政资金，减少纳税人支出；（4）它有利于把政治矛盾与城市管理相对分开，有利于将政府的“掌舵”职能与“划桨”职能分开，市议会负责处理政治矛盾和把握政策方向，而市经理集中精力解决专业和技术问题。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1.2

国外市政体制的类型4.1国外市政体制概述5.议会经理制议会经理制的缺点是：（1）当城市发展和利益冲突导致的各种政治矛盾交织在一起，市议会不能有效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市经理往往无能为力；（2）尽管从制度设计上讲城市经理不参与政策制定过程，但专职（full-time）工作的城市经理往往会向兼职（part-time）业余性质的市议会提出相当多的政策建议；（3）市经理拥有广泛的执行权，但不直接对选民负责，选民只能通过间接途径对政策执行施加影响，在一定程度上影响了政府的回应性。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.1.2

国外市政体制的类型4.2国外市政体制比较1.美国的市政体制（1）美国城市概况美国地方政府由各州设立，联邦政府无权管辖和干预。在州之下设立有县、市、镇和特区、学区，地方政府的总数有87000多个。在美国地方政府体系中，95％的城市人口低于2.5万人，74％的县人口少于5万人。县、市、乡镇和特区、学区之间，彼此没有行政隶属关系。其中，特区和学区履行相对单一的行政管理功能，它们与其他地方政府的管辖区域互相交叠。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.1

国外市政体制举要4.2国外市政体制比较1.美国的市政体制（1）美国城市概况美国联邦宪法没有涉及地方政府的规定，各州在遵守联邦法律的前提下，对地方政府享有全权。各州设置城市标准不一样。美国城市自治体的建立需由社区居民提出申请，并经地方公决获得多数居民的同意，由州政府通过立法或特许状的形式，设立城市政府并授予自治权。许多州根据人口规模情况，对人口多的大城市颁发具有更大权力的特许状，小城市的特许权力要相对小些。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.1

国外市政体制举要4.2国外市政体制比较1.美国的市政体制（2）市政体制的类型美国市政体制主要有强市长制、弱市长制、市委员会制和议会经理制。美国大城市普遍采用市长制，市长和市议会议员均为全职并有薪金。弱市长制常见于中小城市。除具有一定规模的大城市外，美国多数城市的市长是兼职工作，领取部分薪水，有的甚至不领薪水。美国市长主要负责公共事业，很少直接管理经济运营，且市长的重要决策要经议会批准。小城市市长的行政权力就更小。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.1

国外市政体制举要4.2国外市政体制比较1.美国的市政体制（3）城市议会美国城市议会大多由5~7人组成，少数大城市的议会人数超过10人。除大城市外，绝大多数城市议会的成员都是兼职的。市议员选举有三种方式：第一种是分区选举，即划分选区，每个选区选出一个议员。第二种是不分区选举，即在全市范围内选举议员。第三种是混合选举，即部分议员由分区选举产生，部分议员实行不分区选举。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.1

国外市政体制举要4.2国外市政体制比较1.美国的市政体制（4）市政职能1）治安2）公共工程3）公共卫生和环境保护4）公共教育5）社会福利6）公用事业7）城市规划21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.1

国外市政体制举要4.2国外市政体制比较2.英国的市政体制英国城市很早就设置议会，城市议会集立法权和行政权于一身，实行议行合一体制，行政权由议会内部设置的若干行政委员会行使。英国的城市议会由选民直接选举产生的议员组成。城市议会议员每届任期四年，届满全部改选，有些城市每年改选1/3。1972年，英国废止了城市参议员，市议会不设参议员，少数社会名流可当选名誉议员。英国城市议会的议员均为兼职，并且不领取薪金。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.1

国外市政体制举要4.2国外市政体制比较2.英国的市政体制城市议会的行政委员会主要有两类：一是法定委员会；二是常设委员会。城市自治并不意味着市议会在所有事务上都有自主权，城市议会的职权由国家通过立法作出规定。城市政府掌握属于城市自治事务的自由裁量权，也有一些事务由中央政府设立的派出机构直接管理。这就是说，英国城市自治是在法律范围内的有限自治。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.1

国外市政体制举要4.2国外市政体制比较3.法国的市政体制在法国地方行政体制中，市镇是基层行政单位。根据法国法律，所有的居民共同体，不论人口多寡，均为市镇。法国城市议会由市民普选产生。法国市议员职位是无报酬的，也不享有司法豁免权。市长既是市议会议长，又是城市的行政首脑，全面领导城市的行政管理工作。市长任职期间没有薪俸，但领取职务津贴。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.1

国外市政体制举要4.2国外市政体制比较3.法国的市政体制法国市议会负责设立和组织市行政机构，决定市预算并监督执行，决定公共工程及实施方式，领导城市建设规划，审议市长签订的合同等。市议会有权创建和组织公共事业。城市公共事业分为强制性公共事业（如基础教育）和自由处置公共事业。市长既是城市的最高行政长官，又是中央政府在城市的代理人。作为国家公务人员，市长代表中央政府履行某些职权，这些职权不受市议会控制，受省长和中央政府的指挥和监督。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.1

国外市政体制举要4.2国外市政体制比较4.日本的市政体制日本《地方自治法》规定，地方公共团体是具有法人资格的公法人。现行日本地方自治体制采用“都、道、府、县”和“市、町、村”两级制，现有都、道、府、县47个（其中1都、1道、2府、43县），市、町、村3245个。市、町、村是设在都、道、府、县内的地方基层组织。都、道、府、县和市、町、村虽是两级政府，但都享有独立的自治地位。日本城市分为两大类：一类是一般的市，另一类是政令指定市。目前，日本共有12个政令指定城市。凡列为政令指定市者，在事务分配、行政监督、组织和财政方面，享有与都、道、府、县同等的行政地位和权限。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.1

国外市政体制举要4.2国外市政体制比较4.日本的市政体制城市政府由议决机关和执行机关（即议会和地方公共团体的行政首脑）组成。市议会是市政府的最高权力机关，由选民直接选举产生。市议会议员人数依城市人口而变化，议员任期4年，不得兼任国会议员、其他地方议员、地方公共团体的常勤职员等职务。议会设有议长和副议长，从议员中选举产生。市议会还设有若干个委员会，实行定期会议制度。城市政府的执行机关为市长及其工作机构。市长由辖区选民直接选举产生，任期4年。在任期内，市长如得不到议会的信任，会被提前解除职务。市长代表执行机关，负责全面领导和处理该市的行政管理事务。在市长之下，设有若干辅助办事和行政执行机构。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.1

国外市政体制举要4.2国外市政体制比较1.大都市地区的形成和发展从20世纪50年代开始，发达国家城市的发展模式开始发生变化。一方面，城市工业和科学技术高度发展，导致人口、资金和技术以更快的速度向大城市及其周围地区集聚；另一方面，随着城乡之间交通的高度发达，城市发展模式由长期的中心集聚转而向多中心和郊区化发展。大城市的周边地区由于交通方便、自然环境优美，许多高收入家庭相继迁往居住。为了减轻城市中心地区的人口、环境和就业压力，一些特大城市也有意识地在郊区规划建设新城。随着郊区住宅区的形成，工业和零售业也出现外迁趋向，造成郊区急剧扩张和市镇化，大城市的边缘地带涌现出许多新城镇。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.2

大都市区的市政体制4.2国外市政体制比较1.大都市地区的形成和发展这种城市集聚和扩散的双向运动，推动着大城市地域迅速扩张和膨胀，与周围的市镇逐渐连接和融为一体。同时，由于城市外迁人口仍在中心城市上班，郊区与中心城市之间形成稳定的社会经济联系。这就形成了中心城市与周边市镇具有内部关联、空间层次、地域分工和连带景观的巨型地域综合体，形成了以大城市为核心、包括周围市镇的大都市地区（metropolitanregion）。在经济高度发达地区，多个中心市镇的扩张和合作发展，最终在地域上相互交叉连接，进而形成了多中心的大都市地区乃至大都市连绵地带。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.2

大都市区的市政体制4.2国外市政体制比较2.大都市地区的市政体制美国是世界上大都市区发展水平最高的国家之一，全国共有200多个大都市统计区。由于城市规模的扩大和城市化的发展，在城市边缘地区不断出现了行政合并和兼并运动，使得大都市地区的地方政府数量呈减少趋势。美国多数大都市区并未建立覆盖整个都市地区的统一政府机构，只是建立一些具有专门职能，跨越市、镇和县的行政辖区的专职机构，即通常所说的“特区”。美国未能普遍成立统一的大都市区政府的原因是多方面的，其中最主要的原因是地方政府具有强烈的地方自治愿望。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.2

大都市区的市政体制4.2国外市政体制比较2.大都市地区的市政体制西方国家纷纷在大都市地区实施地方治理改革，改革措施主要有：（1）市政府下设分区政府（2）市政府与市镇缔结联盟

1）大都市兼并周围的郊区；2）市县联盟、市镇联盟；3）成立特别功能都市服务区（3）市政府与市镇分立合作

1）签订合作协议；2）职能转移；3）都市政府联合会21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.2.2

大都市区的市政体制4.3当代中国市政体制1.中国市政体制的创设1909年1月，清政府颁布了《城镇乡地方自治章程》，第一次以法律的形式对城镇区域和乡村区域进行划分。1921，北洋政府颁布了《市自治制》1928，民国政府颁布了《特别市组织法》和《市组织法》1930，新《市组织法》；1943，修改《市组织法》，简化了设市的标准至此中国形成了省、县二级建制体系，标志我国市政管理体制基本成型。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.1

中国市政体制的历史沿革4.3当代中国市政体制2.新中国市政体制演进1949年新中国诞生之初，全国共设131个建制市，其中12个为直辖市。除直辖市外，其他市均由省、自治区或行署区领导。50年代初，为了保证城市蔬菜和副食品供应，少数大城市开始实行市领导县体制，从1958年起，由于对“大跃进”的错误认识，中央开始推行市领导县体制。1959年9月，全国人大常委会决定，直辖市和较大的市可以领导县和自治县。从此，市领导县体制在全国大规模推行。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.1

中国市政体制的历史沿革4.3当代中国市政体制2.新中国市政体制演进1961年中央决定调整市镇建制，缩小城市郊区，市领导县体制停止推行。1962年，撤销了10万人以下的市建制。1966年底，全国只有25个市继续实行市领导县体制，总共领导72个县。“文化大革命”爆发后，各级国家机关受到冲击，市政体制也遭到破坏。十年“文化大革命”期间，市人大和区人大名存实亡，市政府和市辖区政府被“革命委员会”所取代。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.1

中国市政体制的历史沿革4.3当代中国市政体制3.改革开放以来的市政体制发展1982年，全国人大通过了新的《宪法》和《地方组织法》，规定市和区设人民代表大会和人民政府。市和区人民政府实行首长负责制。市辖区、不设区的市的政府，经上一级政府批准，可以设立街道办事处，作为它的派出机关。1982年，中共中央、国务院决定在经济发达地区改革地区行政公署体制，实行地市合并、市领导县体制。进入20世纪90年代，全国除海南省和台湾省外，其他各省和自治区都在实施“市领导县”体制。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.1

中国市政体制的历史沿革4.3当代中国市政体制3.改革开放以来的市政体制发展改革开放以来，伴随着城市化快速发展的步伐，中国的城市数量也不断增加。1998年末，全国设市数量达到668个。这是迄今为止中国城市数量的最多纪录。此后，由于有些大城市实施“撤市改区”改革，即撤销“县级市”改设“市辖区”，县级市的数量有所减少。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.1

中国市政体制的历史沿革4.3当代中国市政体制中国建制市的行政级别的四个层次：（1）直辖市（2）副省级市（3）地级市（4）县级市21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.2

城市行政等级制度4.3当代中国市政体制1.城市管理的权力系统（1）中共市委员会（2）城市权力机关（3）城市行政机关（4）城市司法机关21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.3

当代中国城市管理主体4.3当代中国市政体制2.城市管理的非权力系统（1）人民团体（2）居民委员会（3）民主党派组织和政治协商会议（4）营利性企业（5）非营利性组织（6）市民参政21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.3

当代中国城市管理主体4.3当代中国市政体制1.中共市委居于领导核心地位2.市政组织设置具有同一性3.市政法律地位具有非自治性4.城市行政地位具有等级性5.市政管理职能具有全能性21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.4

当代中国市政体制特征4.3当代中国市政体制1.市区街管理体制在城市府际关系的纵向结构上，中国实行市区街管理体制，它规定了城区内地方政府之间、地方政府和派出机构之间的上下级关系。广义的市区街管理体制，既包括市、市辖区、街道的政府机构之间的关系，也包括市、市辖区、街道的中共党委之间的关系；狭义的市区街管理体制，专指市、市辖区、街道的政府机关（尤其是行政机关）之间的关系。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.5

市政纵向组织结构4.3当代中国市政体制1.市区街管理体制（1）市辖区与街道办事处根据有关行政法规，直辖市和“较大的市”设置市辖区。县级市一律不设市辖区。直辖市政府和“较大的市”政府关于设置市辖区的决定，均要报请国务院批准。市辖区、不设区的市的政府，经上一级政府批准，可以设立街道办事处，作为它的派出机关。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.5

市政纵向组织结构4.3当代中国市政体制1.市区街管理体制（1）市辖区与街道办事处市辖区政府和街道办事处的根本区别在于：

1）市辖区设置人大、政府、法院和检察院，街道并不设置国家机关，只设置作为派出机关的街道办事处；

2）市辖区人大、政府、法院和检察院的职权，是法律授予的，而街道办事处的职权，是法律授予区政府的权力，区政府委托街道办事处行使之；

3）市辖区有一级独立财政，街道只有市级或区级财政授予的财政自主权。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.5

市政纵向组织结构4.3当代中国市政体制1.市区街管理体制（2）市区街体制的类型目前，市区街体制有两种类型：一是设区的市实行市、区和街道“两级政府、三级管理”体制，设市、区两级政府，区下设街道办事处作为区政府的派出机构，直辖市、副省级市和多数地级市属于此类。二是不设区的市实行“一级政府，两级管理”体制，即在市下设街道办事处作为市政府的派出机构。少数地级市和所有县级市属于此类。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.5

市政纵向组织结构4.3当代中国市政体制1.市区街管理体制（3）市区街体制改革20世纪90年代以来，中国许多城市对传统的市区街体制进行了改革，主要改革举措有：1）适当合并市辖区和街道，扩大市辖区和街道的辖区范围，提高区政府和街道办事处的规模效益。2）适当扩大区政府和街道办事处的管理权力。3）市政府、区政府和街道办事处的职权划分出现法制化趋向。近年来，随着区、街管理事务的不断增加，作为派出机构的街道办事处表现出实体化趋势，街道是否有必要变为一级政府的问题也提了出来。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.5

市政纵向组织结构4.3当代中国市政体制1.市区街管理体制（3）市区街体制改革在街道办事处职能弱化的同时，应积极培育发展市场体系和社会中介组织，要把更多的直接提供公共产品和公共服务的职能移交给市场和社会。城市管理要实行政企分开，政社分开，努力提高社会的自主组织程度和自我管理能力。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.5

市政纵向组织结构4.3当代中国市政体制2.“市领导县”体制（1）市领导县体制的发展市领导县的类型

1）地市合并型

2）化县入市型

3）撤地设市型

4）升市领县型21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.5

市政纵向组织结构4.3当代中国市政体制2.“市领导县”体制（2）市领导县体制的利弊分析市领导县的利：

1）加强了行政管理

2）形成了经济合力

3）统一了城乡规划21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.5

市政纵向组织结构4.3当代中国市政体制2.“市领导县”体制（2）市领导县体制的利弊分析市领导县的弊：1）增加了管理层次，降低了管理效率，提高了管理成本2）不公平竞争加剧了市县矛盾3）地级市对县域经济的辐射能力有限4）城乡合治不利于提高农村公共产品的供给效率5）市管县体制缺乏宪法依据21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.5

市政纵向组织结构4.3当代中国市政体制2.“市领导县”体制（3）改革市领导县体制的思路改革市领导县体制的基本思路是，逐步把地级市的行政和经济管理权上收下放，逐渐实现城乡分治、市县分治，即地级市政府只管理城市和郊区，县（县级市）改由省政府直接领导。在省领导县（市）的体制安排下，市和县在法律上处于平等地位，没有领导与被领导关系。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学4.3.5

市政纵向组织结构4.3当代中国市政体制2.“市领导县”体制（3）改革市领导县体制的思路改革