政策网络路径-西方公共政策分析的新范式-蒋硕亮pdf

政策网络路径:西方公共政策分析的新范式*蒋硕亮内容提要:政策网络路径是西方发达国家研究后现代政策过程的主流话语和一种新的分析范式，它主要研究在政策过程中相互依赖的行动者的稳定社会关系模式对公共政策的影响。政策网络路径的“硬核”在于探讨政策网络结构特征与政策后果之间的因果关系。在政策网络中，行动者在网络中的地位、政策参与者关系的强弱以及网络的开放程度都会影响政策后果。作为当今政策分析的新范式，政策网络路径是对传统政策分析理论的超越，它对中国政策科学的深入研究以及中国当前的政策问题的有效解决具有一定的借鉴意义和启示。关键词:政策网络;政策网络路径;政策过程;范式20世纪80年代以来，政策网络(PolicyNetwork)、政策网络路径(PolicyNetworkApproach)逐渐成为美国、英国、德国、荷兰等西方国家在政治学和政策分析领域的主流话语和一种新的研究范式，也是学者们分析公共政策的重要工具之一。①当前，政策网络和“全球化”、“治理”等后现代词汇相互联结，组成新的概念家族，增加了公共政策科学的相关知识，拓展了对于公共政策过程的理解。当然，由于对政策网络研究的时间较短，以及学者们研究的视角各异，对政策网络有多种不同的理解和应用，作为一种分析路径，其解释力和有效性还受到不同程度的质疑。但是，政策网络路径对于深入理解公共政策以及政府与社会关系具有重要理论价值和现实意义。一、政策网络的兴起与涵义“政策网络”一词最早出现在《权力与财富之间》一书中。作者卡赞斯坦(P．Katzenstein)在比较有关外国经济政策制定过程时指出，资本主义国家并不会将强制力强加给非国家行动者，反之会寻求其合作并建立一个相互依赖关系。②政策网络的理论来源主要有两方面:一是20世纪六七十年代兴起的组织社会学中对组织间相互关系的研究，尤其是以社会学家卡斯特为主要代表的“网络社会”的研究;二是20世纪随着政治学领域产生的法团主义(Corporatism)与多元主义Pluralism)之争论而展开的次系统和政策社群(PolicyCommunity)的研究，研究者试图借助网络*本文是上海师范大学重点学科项目“公共管理与社会政策”研究成果之一;上海市教委重点学科行政管理项目(J50406)研究成果之一。①DavidMarsh．ComparingPolicyNetwork．BuckinghamandPhiladephia:OpenUniversityPress，1998，p．21．胡伟、石凯:《理解公共政策:“政策网络”的途径》，《上海交通大学学报》，2006年第4期。·100·政策网络路径:西方公共政策分析的新范式理论，形成一个针对复杂政策过程的新分析框架。由于各国的政治制度、文化、学术传统的差异，学者们对政策网络的理解各不相同，形成了三种主要的理论流派:美国学派、英国学派与德国、荷兰学派。①美国学派的代表人物有赫克罗(H．Heclo)、本森(J．K．Benson)、麦克法兰德(A．McFarland)等人。美国学者不仅提出了政策网络的概念，而且研究了微观层面上政策主体相互影响的互动关系。美国学者在研究政策过程时发现，国会议员、政府官员与利益集团在政策制定过程中相互作用、紧密联系，形成了密切的、排他的合作关系，学者们形象地称之为“铁三角”(IronTriangle)。在此基础上，学者们又发展出“亚政府”理论，亚政府是“专注在具体的问题领域中的小政治团体，有政府的行动者，也有非政府的行动者。”②后来，赫克罗又提出议题网络的概念，认为议题网络是政策领域中与该政策有利害关系者形成的稳定沟通网络，与“铁三角”的排他性不同，议题网络是开放的。议题网络理论引发欧洲学者的兴趣，推动了政策网络研究的发展。英国学派的代表人物是罗茨(R．A．Rhodes)和史密斯(M．J．Smith)。他们重视从中观的层面来分析利益集团与政府机构之间的关系，认为社会团体与政府不断交换信息，当双方认可各自在政策领域的利益时，政策网络就产生了。政策网络中的关键构成是政府机构之间的关系。此外，英国政策网络研究建立在对多元主义和法团主义的批评之上，是对两者的一种替代。德国和荷兰学者从较为宏观的治理层面来研究政策网络，将政策网络视为一种治理结构。克尼斯(P．Kennis)与施耐德(V．Schneider)认为，政策网络是由一群具有自主性、且彼此之间有共同利益的行动者所组成的关系，公共政策的制定很大程度上依赖参与者之间非等级或非科层式的互动关系。③由于后工业社会公私部门之间相互依赖，国家与社会的边界日益模糊，政府机构和非政府组织共同参与公共治理过程，政策网络成为与官僚等级制、市场机制鼎立的第三种公共治理模式，并将政府模式与市场模式联结起来，可以较好地解决市场失灵以及政府失败问题。对于什么是政策网络，学者们有不同的见解。较早将“网络”引入政策分析的学者汉夫(Hanf)认为，政策网络解释了这样一个事实，即“政策制定包含了数量巨大的公共行动者和私人行动者，他们来自于政府与社会各个功能领域和不同层面”。④本森认为，政策网络是“由于资源依赖而相互连接的组织集群，并在资源依赖的结构尽头与其他的组织集群区别开来”。⑤英国学者罗茨对政策网络概念的界定得到学术界的普遍认可。罗茨接受了本森的观点，将政策网络定义为“一群复杂的组织因资源依赖而彼此结盟，又因资源依赖结构的断裂而相互区别。”⑥也就是说，政策网络是政策过程中相互依赖的政府与非政府行动者之间互动关系模式的总称。罗茨还提出，政策网络具有四个特征:第一，相互依赖，网络的存在是因为每个行动者相互依赖才能达到其目的;第二，持续的资源交换，网络的各组成部分之间有经常的资源与信息的交流;第三，博弈互动，在约束规则的范围内，网络的各个组成部分使用竞争性的策略以求达到自身的目的;第四，网络自治性，网络是自组织的，无论内部或外部都没有至上权威，但有些团体更为强大。朱亚鹏:《政策网络分析:发展脉络与理论构建》，《中山大学学报》，2008年第5期。②LarCarlsson，PolicyNetworksasCollectiveAction，PolicyStudiesJournal，2000，28(3)，pp．502～520．DavidMarsh，ComparingPolicyNetwork，BuckinghamandPhiladephia:OpenUniversityPress，1998，p．7．④K．Hanf．InterorganizationalPolicyMaking．LondonandBeverlyHills:Sage，1978，p．12．Benson，k，．NetworkandPolicySector:AFrameworkforExtendingInterorganizationalAnalysis，inD．RogersandD．Whetten，InterorganizationalCoordination，Iowa:IowaStateUniversity，1982，pp．137～175．DavidMarsh，R·A·W·Rhodes，PolicyNetworksinBritishGovernment，Oxford:ClarendonPress，1992，p．13.·101·政治学研究2010年第6期总的来说，政策网络可以界定为:在政策过程中相互依赖的行动者稳定社会的关系模式。政策网络的构成要素为行动者、链条和边界。政策网络的主要行动者是相对稳定的，可以是公共机构，也可以是私营部门;可以是个人，也可以是组织。链条指的是行动者联系的各种纽带和沟通的渠道，包括各种信息、专业知识和其他政策资源都可以通过链条进行交换。政策网络的规模和边界并不是由正式制度所决定，而是行动者对功能及结构认知的结果。①二、政策网络路径分析框架的构建政策网络路径与政策网络的含义基本一致，它是用政策网络来分析政策过程的一种理论框架。政策网络路径是当今政策研究的核心，它决定了政策网络路径的理论解释力。政策网络路径不仅要阐明政策网络的产生和发展，而且要有效揭示和准确预测政策后果，并且清楚说明政策网络变化与政策变化之间的关系以及政策网络对政策执行的影响。这四个方面构成了政策网络路径分析框架的主要内容。(一)政策网络的产生和发展政策网络形成的原因是政策网络分析框架的首要问题。有学者认为，政策网络之所以形成，在于网络参与者要么为了一个长期的战略性议题，要么为了实现短期的利益目标而联合在一起。韦伯(C．W．Weible)与萨巴蒂尔(P．A．Sabatier)分析了政策网络形成的五点原因:(1)后现代政策制定者有交流信息和意见的需要。(2)政策制定者有资源、信息共享的需要。(3)结盟的需要。政策参与者在追求共同利益的过程中结盟。(4)追逐权力的需要。行为者在网络中追逐权力，企图控制关键资源，扩大自己的影响。(5)协调的需要。行为者试图通过网络协调差异，以便在政策过程中采取一致行动。此外，网络主体也可能因为共同的价值观与信念而结合在一起。②由于在网络参与者之间建立互信以及网络运行机制的形成需要较长的时间，所以网络的形成也要经历一个较长的过程。政策网络的变化是渐进的、缓慢的过程。政策网络变迁的主要原因在于网络主体在分配权力和资源时会产生矛盾与冲突，尤其是在某一特定时限内必须实现政策目标的压力会使政策网络更加不稳定，从而发生转变。亚斯森(M．M．Athinson)和科尔曼(W．D．Coleman)认为影响政策网络变迁的因素有三种:其一是政策网络的边界，政策网络的范围变化以及新的行动者的加入是网络变迁的关键因素之一;其二是公共政策的相关理论、思想和观念的变化;其三是外部环境的变化，例如受到其他政策网络的变化而变化。③(二)政策网络对政策后果的影响政策网络的根本作用是用来解释政策后果，这一点构成了政策网络路径的“硬核”。学者们认为，研究政策网络的意义就在于“探讨政策网络结构特征与政策后果之间的因果关系”。④如胡伟、石凯:《理解公共政策:“政策网络”的途径》，《上海交通大学学报》，2006年第4期。WeibleC．M．，Sabatier，P．A．ComparingPolicyNetwork:MarineProtectedAreasinCalifornia，ThePolicyStudiesJournal，2005，33(2)，pp．181～201．③Athinson，M．M．，Coleman，W．D．Policynetworks，policycommunitiesandtheproblemsofgovernnance，Governance，1992，5(2)，pp．145～180．KeithDowding，ModelorMetaphor?ACriticalReviewofthePolicyNetworkApproach，PoliticalStudies，1995，43(2)，pp．137～157．·102·政策网络路径:西方公共政策分析的新范式果不能对政策后果做出令人信服的解释和预测，政策网络就失去了最为关键的价值和功能。政策网络的结构并不是正式的政府部门科层结构，而是在网络行动者之间实际或潜在的关系模式。学者们试图通过对这些关系模式的界定来诠释网络化结构对政策议程、政策制定等政策过程的影响，最终目的是解释政策网络对政策后果的影响。这种通过关注网络结构特征来解释和预测政策后果的分析范式建立在“结构—后果”的逻辑之上。在研究网络结构方面，罗茨主要从英国经验出发，将政策网络结构分为五种类型，分别是政策社群(PolicyCommunity)、专业网络(ProfessionalNetwork)、政府间网络(IntergovernmentalNet-work)、供应网络(ProducerNetwork)、议题网络(IssueNetwork)。这些网络结构类型，以稳定与否以及成员资格门槛的高低为区分，依次排成一个连续集。其中，政策社群在一端，它的结构特征是组织稳定、资格限制严格、内部有纵向的权力等级关系等特征。议题网络则处于另一端，它的结构特征是成员资格开放、组织不稳定、纵向的权力等级和权力支配很少。①总体上看，这些网络结构特征表现为“相互关联性”和“一致性”两个变量。网络主体之间互动的频率和强度表现为相互关联性;政策网络中行动者对政策目标的认同程度体现出它们的一致性。政策网络对政策后果的间接影响首先表现在政策网络影响决策如何做出以及谁参与决策。学者们通过借鉴新制度主义以及组织学习理论，增强了政策网络的解释力。参与者在网络中的互动形成一些规则，它们规定了网络主体讨论的问题范围以及解决的方式方法，并且决定相关主体在网络中的地位和所扮演的角色。弗瑞斯特(Forrest)指出，网络内部的有效动员和组织资源的整合对于网络的稳定和外部的影响至关重要，网络的内部凝聚力与开放程度影响政策网络对政策主体的动员以及他们在政策过程中的作用。此外，网络可以使不同的社会单元在基本价值观方面建立共识并建立起互信，从而促进行动者对政策问题的理解并保持行动的一致性。②其次，政策网络影响政策工具的选择。它表现在政策网络往往会选择有利于维持既有网络特征的政策工具。比如，具有弱相关性和弱一致性的政策网络常常会采取管制的强制性手段;具有强相关性和强一致性特征的政策网络往往会采取相互协商的温和主义政策工具。③政策网络结构对政策后果还具有直接的、明确的影响。大多数学者都认为，成员人数较少、结构紧密、制度化程度高的政策社群往往排斥新成员加入以保持现状而不利于政策变化和政策创新;而人数众多、结构较为松散的议题网络则倾向于政策变化或采纳新政策。具体而言，政策网络结构从三个方面直接影响政策后果。首先，政策网络中行为者所处的位置影响政策后果。根据政策网络行动者在政策关系网中的位置，可以将行为者分为利害第一相关者、利害第二相关者与利害第三相关者，这些行为者分别占据了政策网络的核心位置、重要位置和边缘位置。④政策网络的关系结构是分配、获取网络资源的路径，处于有利位置的网络行动者通过控制资源的流向取得对其他行为者的控制和支配权。这表明，从某种程度上说，政策网络是不同层次的行为者排斥外来者而保护自身利益的场所。处于核心位置的行为者对政策后果的影响要远远强于处于郭巍青、涂锋:《重新建构政策过程:基于政策网络的视角》，《中山大学学报》，2009年第3期。Forrest，J．B．Networksinpolicyprocess，Aninternationalperspective，InternationalJournalofPublicAdministration，2003，26(6)，pp．591～600．Bressers，H．T．，LaurenceJO’Toole，TheSelectionofPolicyInstrumentsaNewwork-basedPerspective，JournalofPublicPolicy，1998，18(3)，pp．213～218．RonaldMitchell，BradleyAgle，DonnaWood，TowardsaTheoryofStakeholderIdentificationandSalience:DefiningthePrinci-pleofWhoandWhatReallyCounts，AcademyofManagementReview，1997，22(4)，pp．853～885．·103·政治学研究2010年第6期网络边缘的行动者对政策后果的影响。其次，政策网络中形成的行为者之间关系的强弱程度不同，它们分别对政策的影响也不同。按照格兰诺威特(M．Granovertter)的观点，政策网络中的强关系模式由于是传递信任、影响力和感情的有力工具，所以非常适合处理那些不确定性、风险很大的政策问题，它们也适合处理公共危机时期所出现的政策问题;而政策网络中的弱关系模式由于彼此异质、互动频率低，能够为行为者提供更多新的、不同的、有价值的信息，适合处理常规政策问题。第三，政策网络的封闭、开放程度不同，对政策后果的影响也不同。按照网络行动者关系的紧密与否、成员资格是否有严格的限制，可以将政策网络区分为封闭结构和开放结构。科尔曼认为，类似于封闭性结构的政策网络在政策过程中有利于统一指令的形成、传播和执行，有利于塑造行动者之间的道德风险与义务，从而降低了政策过程中的交易成本与风险。对于那些类似开放性的政策网络，帕特蓝(B．Putnam)指出，这种网络架构具有包容特点，是国家和社会行动者整合民意和资源、决策民主的重要社会基础。①通过大量案例研究，罗茨等人发现，那些高度整合、强联接的政策网络(如政策共同体)往往产生可预见的政策后果，而低度整合、弱联接的议题网络则产生不可预见的政策后果。以英国农业政策制定为例，第二次世界大战以来，英国农业政策制定基本上是在一个由全国农民协会与农渔食品部组成的政策共同体中完成。它们通过在长期互动中形成的网络将其他政策议题或团体排除在政策议程之外，以达到制定出符合自身利益的农业政策的目的。②(三)政策网络变化影响政策变化政策网络的结构的不同还会影响到政策变化。萨巴蒂尔等人提出的倡导联盟框架(Advoca-cyCoalitionFramework)讨论了网络参与者的信念、外部条件与政策变化之间的相互影响和相互作用，揭示了政策的发展变化过程。霍莱特(M．Howlett)等人则分析了政策次系统(PolicySub-syetem)、话语社群(DiscourseCommunity)、利益网络(InterestNetwork)的结构特点对政策变化发挥的重要影响:例如，如果政策次系统结构比较封闭，排斥新成员的加入，政策变化往往呈现渐进性;如果政策次系统是开放的，新成员和新思想比较容易进入政策系统时，就会引起“范式性”的政策变化。③(四)政策网络对政策执行的影响罗茨等