政府改革与治理

第四章政府改革与治理一、治理理论兴起的原因

“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理的概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家（政府）的失效。”

——俞可平第一节治理理论1、西方福利国家出现管理危机（政府失灵）“超级保姆”政府和“行政国家”的失败2、市场调节机制出现危机（市场失灵）3、众多社会组织集团迅速成长：在政府组织与经济组织之外，一些代表特定政治与经济利益的利益集团开始涌现二、治理理论的研究途径（一）政府管理的途径：这一途径将治理等同于政府管理，侧重于从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革。（二）公民社会的途径：治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门（或称第三部门）在自主追求公共利益的过程中创造的秩序。（三）合作网络的途径：治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式的网状管理系统。该途径强调一种多中心（政府、第三部门、私营部门、公民个人）的合作机制。

合作网络途径的特征（1）多中心的公共行动体系；（2）反思理性的“复杂人”；（3）合作互惠的行动策略；（4）共同学习的政策过程；“治理”源自于古典拉丁文或古希腊语的“引导领航”（steering）一词，原意是指统理（govern）、引导或操纵之行动或方式，经常与“统治”（government）一词相互交叠使用。长期以来，“治理”一词主要被限用于与“国家事务”相关之宪法议题和法律活动，以及（或）限用于处理各类利害关系人的特定机构或专业单位。全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中将治理定义为：

个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式之总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。三、治理的概念辨析治理四个规定性特征，即：治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。治理的内涵：

1.在治理的主体上，超越企业治理的局限，也突破一国治理的范围，存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体、力量和运动构成的复杂网络结构。2.在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作；对外，国家主权或自主性观念也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。治理的内涵：3.在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式措施、约束也同样发挥作用。4.在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。治理就是对于合作网络的管理，指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门、利益集团和公民个人）等众多行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理公共事务的过程。“治理”与“统治”的区别治理作为一种种政治管理过过程，也像政政府统治一样样需要权威和和权力，最终终目的也是为为了维持正常常的社会秩序序，推动社会会发展。区别在于：1、治理与统治治的主体不尽相同。统统治的主体一一定是社会的的公共机构，，而治理的主主体强调多元元性和多样性性。统治是由由政府单独行行使公共事务务的管理权限限，而治理是是公共事务管管理过程中政政治国家与公公民社会的合合作、政府与与非政府的合合作、公共机机构与私人机机构的合作、、强制与自愿愿的合作。2、管理过程中中权力运行的向向度不同。政府统统治的权力运运行向度是自自上而下的，，运用政府的的政治权威，，通过发号施施令、制定政政策和行政手手段，对社会会公共事务进进行单一向度度的管理。而而治理的权力力运行向度是是多元的、相相互的，是一一个自上而下下、自下而上上的互动管理理过程，主要要通过谈判协协商、对话合合作、沟通交交流、相互认认同和确立目目标等方式对对公共事务实实施管理。3、管理的范围不同。政府统统治所涉及的的范围是以领领土为界的民民族国家。而而治理的范围围可以是特定定领土界限内内的民族国家家，也可以是是超越国家领领土界限的国国际领域。4、权威的基础和性质不同。统治的的权威主要源源自政府的法法规命令，治治理的权威主主要源于公民民的认同和共共识。前者以以强制为主，，后者以自愿愿为主。作为善治的治治理20世纪90年代后，世界界银行提出了了“善治”口口号。1.何谓善治？善治，就是使使公共利益最最大化的社会会管理过程。。其主要特征征，就在于它它是政府与公公民对公共生生活的合作管管理，是政治治国家与市民民社会的一种种新颖关系，，是两者的最最佳状态。作为善治的治治理(1)合法性。指的是社会秩秩序和权威被被自觉认可和和服从的性质质和状态。(2)法治。依法行事，人人人平等。这这是善治的基基本要求。没没有法治就没没有善治。(3)透明性。指的是政治信信息的公开性性。(4)责任性。是指人们应当当对自己的行行为负责。(5)回应。指的是公共管管理人员和管管理机构必须须对公民的要要求作出及时时的和和负责任的反反应。(6)有效。主要是指管理理的效率。(7)参与。是指公民对政政治生活及其其他社会生活活的参与。(8)稳定。它是善治的重重要的衡量指指标。(9)廉洁。主要是指政府府官员廉洁奉奉公、遵纪守守法、清正为为民。(10)公正。任何公民在政政治权力和经经济权力上都都是平等。全球治理国际秩序、全全球公共事务务主体为全球范范围内的公共共行动者客体为全人类类或跨国性问问题治理机制为协协商一致的规规则和机制四、网络治理理的实践类型型全球变暖，需需要世界共同同应对一是全球治理理目标。全球经济治理理的根本目标标是推动经济济全球化朝着着均衡、普惠惠、共赢方向向发展，致力力于建立一个个公平、公正正、包容、有有序的国际经经济政治秩序序。二是全球治理理主体。全球治理主体体主要包括各各个国家的政政府和政府机机构、联合国国等政府间国国际组织、达达沃斯论坛等等非政府国际际组织、跨国国公司、公民民社会团体等等。就世界经经济主体国家家而言，全球球经济治理应应该由世界各各国共同参与与。国家无论论大小、强弱弱、贫富，都都应该以平等等身份参与治治理过程并享享有相应的代代表性、发言言权、决策权权。三是是全全球球治治理理领领域域。。全球球治治理理涉涉及及全全球球经经济济失失衡衡、、世世界界经经济济贫贫富富两两极极分分化化、、国国际际货货币币体体系系、、跨跨国国企企业业监监管管等等全全球球性性经经济济问问题题；；也也涉涉及及气气候候环环境境变变化化、、人人口口粮粮食食危危机机、、能能源源资资源源问问题题、、公公共共卫卫生生安安全全、、减减贫贫援援助助问问题题、、网网络络安安全全、、重重大大自自然然灾灾害害、、核核扩扩散散问问题题、、恐恐怖怖主主义义等等其其他他众众多多全全球球性性问问题题。。四是是全全球球治治理理方方式式。。全球球治治理理所所采采取取的的基基本本方方式式应应当当是是协协商商合合作作、、尊尊重重差差异异。。五是是全全球球治治理理机机制制。。各种种治治理理机机制制可可以以在在所所有有利利益益攸攸关关方方平平等等协协商商并并达达成成共共识识的的基基础础上上，，制制定定有有关关国国际际标标准准和和规规范范，，推推广广相相关关经经验验和和有有效效做做法法，，促促进进各各国国交交流流合合作作，，共共同同搭搭建建有有效效的的全全球球治治理理架架构构。。全球球公公共共问问题题所谓谓全球球性性问问题题，是是指指当当代代国国际际社社会会面面临临的的超超越越国国家家和和地地区区的的界界限限，，关关系系到到整整个个人人类类生生存存与与发发展展的的严严峻峻问问题题，，诸如如：：战战争争与与和和平平、、南南北北关关系系、、生生态态失失衡衡、、环环境境污污染染、、人人口口爆爆炸炸、、资资源源短短缺缺、、国国际际恐恐怖怖主主义义、、跨跨国国犯犯罪罪等等全球球治治理理危危机机：：围绕绕着着人人、、社社会会与与自自然然而而形形成成的的全全球球问问题题，，导导致致全全球球治治理理危危机机，，严严重重威威胁胁人人类类的的生生存存，，它它无无法法在在工工业业文文明明的的框框架架内内求求得得超超越越，，也也无无法法在在民民族族国国家家体体制制的的传传统统治治理理中中求求得得解解决决。。全球球公公共共问问题题及及其其严严重重性性A.南北北问问题题贫富富差差距距扩扩大大，，全全球球社社会会的的社社会会公公平平问问题题。。B.军事事问问题题大规规模模毁毁灭灭性性武武器器、、冲冲突突、、战战争争的的全全球球扩扩散散。。C.国际际恐恐怖怖主主义义的的蔓蔓延延恐怖怖主主义义是是为为了了改改变变某某一一政政治治进进程程和和达达到到某某些些政政治治目目标标而而对对个个人人、、集集团团、、国国家家采采取取的的极极端端行行动动，，包包括括绑绑架架、、暗暗杀杀、、爆爆炸炸、、劫劫持持和和扣扣押押人人质质等等，，具具有有全全球球性性、、恐恐怖怖性性、、高高技技术术性性、、不不对对称称对对抗抗性性特特征征。D.人口口问问题题人口口爆爆炸炸，，老老龄龄化化，，城城市市化化，，移移民民与与难难民民，，贫贫困困与与饥饥荒荒。。E.生态态环环境境的的恶恶化化①物物种种灭灭绝绝加加剧剧，，生生物物多多样样性性消消失失；；②臭臭氧氧层层遭遭到到破破坏坏；；③温温室室效效应应与与全全球球变变暖暖，，酸酸雨雨加加剧剧；；④森森林林锐锐减减，，水水土土流流失失；；⑤草草原原退退化化，，土土地地荒荒漠漠化化；；⑥大大气气、、水水质质、、土土壤壤污污染染；；⑦有有毒毒、、有有害害物物质质的的随随意意处处置置与与越越境境转转移移。。F.资源源短短缺缺能源源危危机机、、粮粮食食危危机机以以及及其其他他地地球球资资源源的的绝绝对对匮匮乏乏、、相相对对匮匮乏乏以以及及资资源源消消费费的的严严重重失失衡衡。。G.跨国国犯犯罪罪毒品品走走私私，，人人口口贩贩卖卖，，高高技技术术非非法法交交易易等等。。H.疾病病流流行行以艾艾滋滋病病为为代代表表，，还还包包括括非非典典、、禽禽流流感感、、疯疯牛牛病病等等。。民族族国国家家治治理理主体体为为各各级级政政府府、、准准政政府府、、非非政政府府、、社社区区或或私私人人客体体为为一一国国内内社社会会公公共共事事务务机制制为为法法律律、、行行政政、、市市场场和和协协商商机机制制等等方式式：：政府府间间合合作作网网络络政府府项项目目执执行行网网络络：：政政府府负负责责，，其其它它参参与与公私私合合伙伙网网络络：：政政府府与与社社会会共共同同负负责责网络络治治理理的的实实践践类类型型乱闯闯红红灯灯，，崮崮疾疾难难除除社区区治治理理公共共服服务务分分散散化化的的标标志志以自自治治为为特特征征优势势在在于于贴贴近近服服务务对对象象，，增增加加参参与与，，增增强强责责任任感感方式式志愿愿服服务务非营营利利组组织织消费费者者控控制制：：公公共共资资源源的的使使用用网络络治治理理的的实实践践类类型型可治治理理问问题题合作作成成本本问问题题合作作效效率率问问题题与环环境境关关系系问问题题合法法性性问问题题谁可可以以代代表表公公益益，，谁谁来来负负责责有效效性性问问题题能力力资源源责任任问问题题治理理的的困困境境第二二节节当当代代西西方方政政府府改改革革20世纪纪七七十十年年代代末末开开始始，，为为了了迎迎接接信信息息化化、、全全球球化化的的挑挑战战、、摆摆脱脱财财政政困困境境、、提提高高政政府府效效率率，，西西方方各各国国相相继继掀掀起起了了改改革革的的热热潮潮。。这次次改改革革的的基基本本取取向向是是以以采采用用工工商商管管理理理理论论、、方方法法以以及及技技术术，，引引入入市市场场竞竞争争机机制制，，强强调调顾顾客客导导向向以以及及提提高高服服务务质质量量为为特特征征的的“管管理理主主义义””、、““新新公公共共管管理理””，其其目目标标为为“3E””，走向向政政府府治治理理的的新新模模式式。。当代代西西方方政政府府改改革革的的主主要要内内容容及及措措施施①政政府府职职能能的的优优化化；；②公共共服务务的市市场化化、社社会化化；③分权权；④引入入现代代化管管理技技术；；⑤人力力资源源管理理改革革；⑥机构构的重重组；；传统的的公共共行政政模式式彼得斯斯在《政府治治理的的模式式》一书中中把传传统的的公共共行政政模式式称为为“旧旧时代代的宗宗教””，认认为该该模式式至少少有如如下六六大信信条：：（1）非政政治化化的文文官制制度以以及政政治与与行政政二分分法和和文官官的““中立立能力力”；；（2）层级级和规规则，，即强强调官官僚组组织的的严格格的等等级制制及对对文官官和政政府的的控制制；（3）组织织的永永久性性和稳稳定性性，特特别是是文官官的““终身身受雇雇”的的观念念；（4）以一一种体体制化化的文文官制制度作作为治治理的的法人人团体体（5）外部部管制制，即即文官官应绝绝对服服从政政治家家（政政务官官）的的命命令；；（6）结果果和服服务的的平等等，尤尤其是是人事事管理理强调调在整整个文文官系系统中中有相相似资资历的的雇员员应得得到相相同的的报酬酬。传统的的公共共行政政模式式基本本特征征：（1）政府府组织织及其其结构构根据据韦伯伯的官官僚制制建构构，严严格遵遵循这这一原原则是是政府府运作作的最最佳方方式。。（2）政府府是公公共物物品的的唯一一提供供者。。（3）政治治与行行政分分开，，并且且文官官在政政治上上保持持中立立。（4）行政政是一一种特特殊的的管理理形式式，必必须由由终身身雇佣佣的职职业化化的官官僚来来担任任。首先，，作为为传统统的公公共行行政模模式基基石的的官僚僚体制制（科科层制制）已已被证证明为为是一一种过过时、、僵化化和无无效率率的政政府体体制模模式。。其次，，政府府机构构作为为公共共物品品及服服务的的唯一一提供供者的的垄断断地位位已经经动摇摇，各各种私私人公公司、、独立立机构构和社社会团团体参参与公公共物物品及及服务务的提提供，，不同同的政政府机机构也也为提提供相相同的的公共共物品品及服服务而而展开开竞争争。再次，，政治治与行行政的的分开开在实实践中中是难难以做做到和和不现现实的的。在在当代代，公公共官官僚（（文官官）日日益卷卷入政政策制制定（（政治治事务务）之之中，，文官官的政政治化化趋势势以及及高层层文官官的政政治任任命打打破了了文官官政治治上中中立的的信条条。最后，，传统统的人人事行行政模模式也也发生生重大大变化化，公公务员员（文文官））的永永业（（终身身受雇雇）观观念已已被打打破，，合同同雇佣佣、临临时雇雇佣成成为重重要的的用人人方式式。对传统统的公公共行行政模模式的的评价价“新公公共管管理””运动动经合组组织1995年度的的公共共管理理发展展报告告《转变中中的治治理：：OECD国家的的公共共管理理改革革》声称：：经合合组织织国家家的公公共管管理改改革具具有一一个已已经发发展起起来的的共同同的议议事日日程，，这就就是““管理理主义义”或或“新新公共共管理理”。。它往往往被被人们们描述述为一一场追追求““三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经经济、、效率率和效效益））目标标的管管理改改革运运动。。“新公公共管管理””既成成为当当代西西方政政府改改革的的基本本趋势势，又又是一一种正正在成成长着着的公公共部部门管管理的的新实实践模模式。。“新公公共管管理””（治治理））的的不同同模式式1．“企企业化化政府府”模模式（1）起催催化作作用的的政府府：掌掌舵而而不是是划浆浆；（2）社区区拥有有的政政府：：授权权而不不是服服务；；（3）竞争争性政政府：：把竞竞争机机制注注入到到提供供服务务中去去；（4）有使使命的的政府府：改改变照照章办办事的的组织织；（5）讲究究效果果的政政府：：按效效果而而不是是按投投入拨拨款；；（6）受顾顾客驱驱使的的政府府：满满足顾顾客的的需要要，而而不是是官僚僚政治治需要要；（7）有事事业心心的政政府：：有收收益而而不浪浪费；；（8）有预预见的的政府府：预预防而而不是是治疗疗；（9）分权权的政政府：：从等等级制制到参参与和和协作作；（10）以市市场为为导向向的政政府：：通过过市场场力量量进行行变革革。（1）效率率驱动动模式式（NPMModle1：TheEfficiencyDrive）；（2）小型型化与与分权权模式式（NPMModle2：DownsizingandDecentralization）；（3）追求求卓越越模式式（NPMModel3：InSearchofExcellence）；（4）公共共服务务取向向模式式（NPMModel4：PublicServiceOrientation）。2．费利利耶的的四种种治理理模式式3．彼得得斯的的四种种治理理模式式

市场化政府参与型政府灵活性政府解除规制政府主要的诊断垄断等级制永久性外部规制结构分权扁平型组织虚组织（没有特别建议）管理绩效工资制及其他私人部门管理技术全面质量管理临时人事更大的管理自由政策制定内部市场管理，团队实验企业化政府公共利益低成本咨询，谈判低成本；协调行动主义新公共共管理理模式式的内内在局局限性性理论基基础和和意识识形态态倾向向。市场化化和管管理主主义遭遭到批批判。。各种具具体改改革措措施提提出批批判。。“新公公共服服务”模式成成为新新的替替代模模式。。第三节节转转轨轨时期期我国国的行行政体体制改改革横向改改革——政府机机构改改革——实质：：调整整政府府、市市场与与社会会以及及政府府内部部职能能部门门之间间的关关系纵向改改革——中央与与地方方关系系改革革——地方政政府间间关系系改革革（如如：省省管县县改革革）——实质：：调整整各级级政府府之间间的职职能划划分1982年以精精兵简简政为为主题题，以以提高高政府府工作作效率率、实实行干干部年年轻化化为内内容。。1988年首次次提出出“转转变政政府职职能””，主主要内内容为为简政政放权权,搞活企企业。。1993年强调调转变变职能能、政政企分分开、、理顺顺关系系、精精兵简简政，，以““适应应建设设社会会主义义市场场经济济体制制的需需要””。1998年以政政企分分开为为主题题，重重在进进一步步转变变政府府职能能、优优化政政府组组织结结构。。2003年实施施以政政府职职能应应集中中于经经济调调节、、市场场监