张春霖：公平何处求

毫无疑问，经过二十多年的改革开放，我们在社会公平方面正在面临十分严峻的挑战。能不能成功地应对这一挑战，很大程度上将决定改革开放会不会中途夭折。一方面，我们不能因为改革开放取得的史无前例的成就而否认存在的问题，另一方面，对问题的性质和根源也必须做认真的、理性的分析，并依此来制订对策。与市场机制为敌悲剧性的错误以私人产权为基础的自由市场经济制度并不是“最好”的制度，而仅仅是一种“最不坏”的制度。它的运行会在社会公平方面带来一系列消极后果。但这种消极后果的严重程度是与公共治理的薄弱程度相关联的，而空想社会主义思想家们忽略了这种关联关系。首先需要澄清的是，当前在社会公平方面存在的问题，是不是由于二十多年的改革开放引入了市场机制和私人产权？表面上看这似乎是很有道理的。引入市场机制自然就会有竞争，而竞争自然就会有赢家和输家。赢家和输家从市场上得到不同的回报，收入差距自然就会拉大。至于私人产权，由于它意味着个人对收入和财富的排他性占有，当然既是市场竞争的基础，也是结果不均等、机会不均等的基础。由此推论，假如不引入市场竞争，当然就不会有赢家和输家；假如没有私人产权，当然也就不会有“你的”和“我的”这样的对财富的排他性占有。如果你的也是我的、我的也是你的，当然也就不会再有收入分配和财富占有方面的差距，人们就不会再为了追逐金钱而从事种种不道德的和罪恶的行为。因此，构建一个公平的理想社会，关键是要彻底消灭市场机制和私人产权。回顾历史，这其实就是自《乌托邦》以来的几百年中空想社会主义思想的基本逻辑。但是，一个消灭了市场机制和私人产权的社会如何运转呢？出路只能是国家干预。首先是国家计划代替市场机制配置资源，其次是把一切财富变成国家所有。所以，按照这样一个逻辑，一切市场机制都是敌人，一切对收入和财富的排他性占有都必须消灭。整个20世纪，人类用了近一百年的时间来实施这个逻辑，不同程度地参与这场试验的国家和民族遍及世界各大洲，其结果是无一例外地令人失望。用斯蒂格利茨的话说，东欧和前苏联的反社会主义行动以及这些国家的政治体系的演变，正是由于“前苏联模式的社会主义经济的失败”。我们自己也用了30年的时间试图按这个模式建设一个理想社会，最后只是在经济社会濒临崩溃的情况下才转向改革开放，一步一回头地逐步引入市场机制和私人产权。改革开放不到30年时间，我们在经济增长和减少贫困两个方面都创造了中国和人类历史上的奇迹，使无数仁人志士一百多年来所梦寐以求的中华民族的伟大复兴第一次变得不再遥不可及。为什么会是这样？为什么空想社会主义思想家们看上去如此合情合理的逻辑在现实中没能带来那个他们期望的理想社会？原因在于，空想社会主义思想家们把社会不公平的根源归罪于市场机制和私人产权，是一个悲剧性的错误。诚然，以私人产权为基础的自由市场经济制度并不是“最好”的制度，而仅仅是一种“最不坏”的制度。它的运行会在社会公平方面带来一系列消极后果。但这种消极后果的严重程度是与公共治理的薄弱程度相关联的，而空想社会主义思想家们忽略了这种关联关系。他们的诊断看上去很有些道理，是因为一个常见的认识误区：鞋穿起来有些挤脚，既可以说是鞋太小了，也可以说是脚太大了。他们开出的药方是削足适履，而他们的祖国则选择了把鞋做得更大些：在坚持市场机制和私人产权的同时致力于改善公共治理，其中除了民主与法治，也包括大幅度增加财政开支提高教育和医疗卫生服务的均等化程度、建立社会安全网等等。回顾西方发达国家过去一个世纪的历史，实际发生的情况是“国家和市场的同步增长”：在市场经济的规模扩大的同时，以财政开支占GDP的比重来衡量，国家的作用也在扩大。而国家财政开支增长的重点领域就是教育、医疗卫生、社会保险和其他社会福利。有的学者对这样的历史发展作出的解释是，国家和市场都起到了一种“赋予个人以力量（empoweringindividual）”的作用，区别在于，国家采取的方式是把权利留给个人和保护他们不受致命风险的冲击，市场则是给予他们选择与机会。显然，在任何社会，发展和繁荣的本源都是被赋予了力量的个人。中国的社会公正问题源于公共治理改革滞后今天我们遇到的社会公平方面的问题，其原因并非是由于我们在引入市场机制、私人产权方面做得太多，而是由于在公共治理的改革方面做得太少。换句话说，不是因为脚太大了，而是因为鞋太小了。根本的问题在于公共治理方面的改革没有取得足够进展，以至于严重滞后于经济改革。经过了二十多年的改革开放，中国今天也出现了严重的社会公平问题，这一点和空想社会主义思想家生活的时代颇多类似。但如果我们认真负责地分析实际情况，就会发现，今天我们遇到的社会公平方面的问题，其原因并非是由于我们在引入市场机制、私人产权方面做得太多，而是由于在公共治理的改革方面做得太少。换句话说，不是因为脚太大了，而是因为鞋太小了。根本的问题在于公共治理方面的改革没有取得足够进展，以至于严重滞后于经济改革。举例来说，“看不起病”、“上不起学”被认为是当前社会公平方面的突出问题，医疗卫生和教育行业的改革也因此被认为是市场化改革失败的重灾区。但是，低收入阶层“看不起病”、“上不起学”真的可以归罪于在医疗卫生和教育行业引入市场机制吗？天上不会掉馅饼，医疗卫生和教育服务都是有成本的，而市场机制和私人产权天生就只能促进效率而不能促进收入分配的均等化。在收入分配不均等的情况下，如果没有政府干预，没有收入再分配，每个人就都必须以自己的收入为自己获得的医疗卫生和教育服务支付成本，其结果，就总会有人发现自己的收入不足以支付这些成本，出现“看不起病”、“上不起学”的现象。尤其是医疗服务，再富裕的人也不敢保证自己什么病都能看得起，更不用说低收入阶层。所以，“看不起病”、“上不起学”的真正根源与其说是市场太多，不如说是政府职能不到位，尤其是政府公共开支政策的不到位。实际的情况是，二十多年来，在医疗卫生和教育的总成本中，政府承担的比例越来越小，消费者个人承担的比例越来越大，加上收入差距拉大，医疗保险体系的发展滞后，政府间财政转移支付制度未能有效缓解不发达地区的财政困难，这些因素综合到一起，造成了低收入阶层无力支付医疗卫生和教育的成本。把这样一个复杂的问题简单地归咎于“市场化”，不仅不符合事实，而且客观上会起到严重的误导作用，因为政府财政政策的职能不到位和市场机制过多是两回事情。服务提供的均等化本来就不是市场机制可以做的事情，而是政府的责任。如果公共财政资源有足够大的比例分配到医疗和教育领域，并且足够程度地向低收入阶层倾斜，引入市场机制就不会导致低收入阶层被排斥在服务之外。现实的情况是，在政府职能不到位的同时，市场机制其实也并没有引入多少，从所有制看，教育和医疗行业至今仍然是公立机构一统天下；从产出方面看，教育和医疗服务的价格都受政府严格管制；从投入方面看，最重要的投入——教师、医生和护士的劳动——基本上还没有进入市场；从市场体系看，形形色色的垄断特权仍然广泛存在，公平竞争远没有形成。实际的情况不是所谓市场化过度，而是政府职能越位、错位和不到位并存，市场机制或者没有发生作用、或者被扭曲。国有企业改革是另一个被认为是“市场化改革”带来严重的社会不公平的领域。在这个领域，有两个不同的问题处在被质疑的中心，一是职工下岗，二是国有资产流失。关于职工下岗问题，其实质是一个这样的选择：如果一个国有企业有500名职工，而为了生产市场上需要的那么多产出只需要300人，对200名富余职工该采取什么对策（当然没有富余职工最好，但事实是富余职工是存在的）？一种对策是“三个人的活五个人干、三个人的饭五个人吃”，“低工资、高就业”，甚至为了职工不下岗而大量发放“安定团结贷款”，为那些已经丧失生命力的企业输血。这种办法的实质是通过收入再分配对这200人进行补贴，补贴的成本或者由那300人承担，或者通过国家财政开支、银行不良贷款由全国人民承担。另一种对策是让这200人离开现有工作岗位，争取在其他企业再就业，同时通过社会保障体系对他们进行补贴。补贴的成本同样要有人承担，承担者同样或者是在岗的职工，或者是全国人民。二者区别何在？区别在于后者比前者更能促进效率提高，减少浪费。一个简单的道理是，靠养企业来养人，永远比单纯养人要付出更高的成本。但在很长时间之内，我们的体制的特点是，养企业可以找到钱，而养人却往往没有钱，由此导致社会保障体系的建设严重滞后。在这种情况下，1990年代中期以前，我们一直采取的是代价昂贵的靠养企业来养人的思路，直到1990年代后期才开始逐步实施下岗分流再就业、同时加强社会保障体系建设的思路。一部分下岗之后未能再就业的职工生活困难，除了经济增长仍然没有能创造出足够多的工作岗位以外，主要的原因是社会保障体系的建设尽管步伐很快但仍然不能满足实际需要。因此，和教育、医疗卫生领域的情况一样，这样的问题与其说是由于把国有企业职工推向了劳动力市场，不如说是由于社会保障体系的发育不够。指望靠维持国有企业来防止职工下岗失业，其实不过是主张继续使用一种低效率的补贴制度而不是转向另一种效率更高一些的补贴制度。国有企业改制过程中出现的国有资产流失问题是一个技术上十分复杂的问题。但就其中简单的道理来说，只要国家向私人出售资产，就总会有资产流失的可能。即使一个私人向另一个私人出售资产，也不能保证只赚不赔。因此，说流失的原因是因为改制引入私人产权、如果不改制就不会流失，等于说做生意赔了钱是因为做生意是个错误。当然，出售国有资产和私人做生意有一个根本的区别，就是出售国有资产的人都是“管家”而不是“东家”。国有资产流失的最主要原因是什么？不是改制和出售本身，而是管家卖东家的资产不负责任、自卖自买甚至吃里扒外、贪污腐败。但是，东家管不了管家、没有有效的办法监督和约束管家，不正是国有制的基本缺陷吗？这和引入私人产权、对国有企业进行改制有什么关系？有人似乎认为，一改制必然会流失，因为是管家在卖东家的资产，而如果不改制，国有企业就可以经营得比私人企业还好，所以只要停止改制就可以防止流失。这种看法如果不是有意误导，至少也是一种思维混乱。不管是出售还是继续经营，东家还是那些东家，管家还是那些管家，机制也还是那些机制。管家们只要没有来自东家的足够的监督和约束，在管企业的过程中同样可以侵吞东家的资产。这样的例子列举起来，同样触目惊心。不管出售还是继续经营，东家管不住管家都是国有制的一个内在缺陷，而这本质上是一个公共治理问题：即全国人民如何有效地通过自己的代理人来管理自己的公共资产。把国有制固有的缺陷也归罪于引入市场机制和私人产权，岂不荒唐？相比之下，把收入分配不均等归罪于引入市场机制和私人产权显得多少更有些道理。毕竟，市场机制的要害在于竞争，而竞争自然会有赢家和输家，因而会拉大收入差距；如果继续吃大锅饭、实现平均主义，收入分配的差距也许不会像今天这样大。但即使这一点，也不尽然。看一看当今世界，实际的情况并不是市场经济越发达的地方收入差距越大。原因何在？一个原因就是公共治理的健全程度不同。关于当前我国收入差距拉大的原因，国内外的经济学家已经做过很多研究。其中，世界银行2002年的报告《中国：推动公平的经济增长》依据1990－1999年期间的官方数据所作的分析表明，这期间收入差距的拉大有三分之一可以归因于城乡之间的收入差距。城乡之间收入差距的原因是什么？众所周知，其中有经济发展过程难以避免的一些因素，有历史、地理的原因，但也有公共治理不健全的原因。其中人所共知的一个，就是在计划经济时代建立起来的户口制度。户口制度本身就是一种法律化、制度化的歧视和机会不均等，一种不良的公共治理机制。户口制度为什么到现在仍然难以完全取消？因为城市的政府不能为进城的农民提供与城市居民同等的公共服务。这样的问题是引入市场机制和私人产权的结果，还是公共治理的问题，其实是很清楚的。很多研究还发现，劳动者受教育年限在很大程度上可以解释他们之间的收入差距，例如，王晓鲁和樊纲最近的研究就发现，“教育机会不均等是导致过大收入差距的一个关键因素”。这从教育的明瑟收益率（受教育者多受一年教育所导致的收入变化率）可以得到佐证。有关的教育经济学研究分析官方数据后发现，我国的教育明瑟收益率1991年为2.95％，2004年已经上升到11.71％。如果硬要归罪于市场机制，当然也是可以的，因为这个指标的上升说明在劳动力市场日益放开的情况下，市场正在对受教育程度比较高的劳动者给予越来越高的报酬。但这其实反映的是另一个问题，历史的遗产（其中包括“文化大革命”对教育的破坏）和当前公共治理的缺陷导致劳动者接受教育的机会严重不均等。不管是什么原因导致了收入差距拉大，如果社会的共识是这样的差距已经太大，也是可以通过收入再分配加以校正的，但这也只能依靠公共政策而不能靠市场机制。因此，虽然收入差距拉大部分是打破大锅饭和平均主义、引入市场竞争的结果，但收入差距之所以“过大”，主要仍然是由于公共治理不能适应实际需要。至于其他引起广泛民愤的社会公平问题例如贪污腐败、以权谋私、歧视民工、通过征地剥夺农民等等，则更是明显地属于公共治理问题而不是因为引入了市场机制和私人产权。同样，环顾世界，实际的情况并不是市场经济越发达的地方贪污腐败越严重、对弱势人群基本权利的保护越薄弱。改革共识没有破裂推动公共治理改革改革的共识现在并没有破裂。这首先是因为，这种共识的根基是中华民族绵延百年的强国梦。诚实、理性的质疑者和他们的批评者都有一个共同的出发点，就是中国的和平崛起。分歧更多的是在于如何改革，而不是要不要改革。所以，总结起来看，当前我们面临的种种严重的社会公平问题，本质上是公共治理方面的改革与经济领域的改革相比严重滞后的结果。是什么原因导致了公共治理方面的改革严重滞后？其中当然有认识方面的原因，例如，对市场机制作用的局限性、对公平的价值，我们的认识都有一个逐步加深的过程；对国有企业改制可能出现的机制漏洞，也不是一开始就能充分估计的。经济学领域一些极右翼思潮也确实在一定程度上对一些人有所影响。此外也有客观的制约因素，例如1990年代中期以前，由于政府财政收入在GDP中的比例持续下降，财力严重不足，对很多从事公共服务的事业单位不得不采取了削减财政投入、“推向市场”的政策。但是起主导作用的因素是实际利益的驱动。就公共开支政策而言，1990年代中期以后政府财力迅速增长却未能及时调整支出结构，导致对基础教育和医疗卫生服务的投入严重不足而且极其不均等，更多就不是“不能”而是“不为”。一个明显的例证是，国家财政对教育的投入到“本世纪末”要占到GDP的4％这样具体的指标，早在20年前就写入了党中央决定，尽管如此重视但至今未能实现；与此同时，一上项目、一搞政绩工程，各级政府却能不惜血本大规模投入财政资金。在国有企业改制方面，资产出售不能自卖自买，必须公开信息、公平竞争，这样的原则是尽人皆知的基本常识，而在实际操作中却用了十几年时间还不能真正落实，除了利益驱动几乎找不到其他原因。这样一些问题的实质是在市场经济体制逐步建立的过程中公共治理方面的改革严重滞后。如果不搞市场经济，当然不会有这些问题；但搞市场经济并不必然带来这些问题。把它们的存在都简单地归罪于引入市场机制和私人产权，利用民众合理的不满和愤怒情绪并以种种不负责任的方式火上浇油，将之引向市场取向的改革，是一种十分危险的倾向。关键的问题不是质疑改革者的主观动机，而是这样的质疑可能带来的结果：它会使我们的注意力从公共治理领域亟待解决的实际问题转移开，丧失改革的时机，而把希望寄托在通过抑制市场机制和私人产权来追求社会公平。这样做无异于是