浅析跨界环境损害引起的国家责任

PAGEPAGE5浅析跨界环境损害引起的国家责任摘要：跨界国家环境损害事故给一国周边邻国及其相关区域甚至世界范围内的环境都会带来严重的危害，因而建立跨国环境损害的国家责任制度有其十分重要的现实性。传统的国家责任理论，对于此类特殊的国际环境损害事故无论是在覆盖面上，还是在可行性上都存在不可避免的缺陷。因此，本文在对传统跨界环境损害引起的国家责任进行了全面剖析后，提出了对该制度的一些完善意见。关键词：跨界污染；国际责任；传统；完善一、跨界环境损害的内涵和外延1996年国际法委员会(InternationalLawCommission)ILC)第48届会议专题工作组向联合国大会提交的《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》对跨界损害的定义为：“‘跨界损害’是指在起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其他地方造成的损害，不论有关各国是否有共同的边界”。见联大第51届会议补编第10号(A/51/10)5国际法委员会第48届会议工作报告6第211页：5关于国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案6第3条b款。根据这个定义，可以看出国际法委员会定义下的跨界损害包括两方面的内容：1、在一国领土范围内，对他国造成的损害；2、在一国控制下的区域内，对他国造成的损害。见联大第51届会议补编第10号(A/51/10)5国际法委员会第48届会议工作报告6第211页：5关于国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案6第3条b款。但这个定义并不完善，在国际法上，人类所能影响到的区域大致可分为两部分：一为国家领域，即国家主权支配下的领土和国家主权权利管辖下的大陆架、专属经济区等；二是”国际公域”，即国家领域外的其它区域，包括公海、国际海底区域、外空及南极地区等。英国等国曾经提出对南极的主权要求,但1959年5南极条约6冻结了各国对南极的领土要求,因此从某种意义上讲南极是国家管辖外的地区。根据区域的划分，“国际”英国等国曾经提出对南极的主权要求,但1959年5南极条约6冻结了各国对南极的领土要求,因此从某种意义上讲南极是国家管辖外的地区。“国际公域”是国际环境法领域的一个新概念。顾名思义，“国际公域”是全人类共有的财富，是指“国家管辖范围以外的地区，他们通常是无人居住和人口稀少的地区。在那里，相对而言很少有私人和家财产。”林灿玲：《国际环境法》，北京，人民出版社2004年版。林灿玲：《国际环境法》，北京，人民出版社2004年版。存在的问题可以概括为以下三个方面：其一、很难用常规方法来精确计算对国际公域造成损害的程度，也难以明确那些对国际公域的环境损害将导致对人类和财产的损害及其程度。其二、求偿主体难以确定。鉴于国际公域不属于任何一国主权或管辖之下，谁有权代表全人类要求赔偿难以确定。其三、如何处置赔偿金也是一个问题。戚道孟：《国际环境法》，北京，中国方正出版社2004年版。戚道孟：《国际环境法》，北京，中国方正出版社2004年版。笔者认为，《南极矿产资源管理活动公约》的规定为我们解决这一问题提供了有益的建议，那就是专业性的国际组织在维护国际公域环境方面应当发挥更为重要的作用。这些国际组织应充分发挥其专业性、国际性的特点，对在国际公域地区造成的环境损害的程度进行科学的监控，必要时可以以该组织的名义提起求偿，将获得的赔偿金建立专项基金，用于对该国际公域环境的恢复、治理、保护和改善。当然，根本解决这一问题还有赖时日，需要相关国际法律法规的建立和完善。二、传统意义上的跨界环境损害引起的国家责任国际法上的国家责任，也称国家的国际责任，是指国家违反其国际义务而应承担的责任。程晓霞，余民才：《国际法》，北京，中国人民大学出版社2008年版，第288页。传统的国际责任理论强调：国家责任的成立必须同时具备主观和客观要件。主客观要件作为国家责任产生的两个必备基本条件而不可或缺。王铁崖：《国际法》，北京，法律出版社1995年版，第139页。从主观要件看，国家对对私人从事跨界环境损害行为应承担转承责任。一是国家承担着以属地管辖权为基础的一种义务。国家负有尽相当的注意防止外国和外国人的权利因其境内个人或法人的行为而受到损害的义务。如果国家在损害行为发生之前，没有给予应有的注意，在损害发生后，又没有采取有效措施予以制止，即可归因于国家。二是私人行为在一国地域管辖和属人管辖范围之内，那些导致跨界环境损害的活动往往都是在国家批准、许可的情况下进行的，国家通过颁发许可证、批准证书等方式认可了这些私人或法人商业行为的合法性。国家对其跨界环境损害行为负责完全符合法理的正义公平原则要求。从客观要件看，可归因于国家的行为还必须违背了该国的国际义务，此项国际义务，无论是基于国际条约，还是习惯国际法，其法律后果都一样，均引起该国的国家责任。自特雷尔冶炼厂仲裁案以来，很多国际”软法程晓霞，余民才：《国际法》，北京，中国人民大学出版社2008年版，第288页。王铁崖：《国际法》，北京，法律出版社1995年版，第139页。三、跨界环境环境损害传统国家责任的弊端跨界环境损害能够成立国家责任属于应然法的范畴，而跨界环境损害国家责任实施的弊端则属于实然法的范畴。在跨境环境损害责任适用领域中，国家责任虽然发挥了其不可替代的作用，但是在大多数情况下，国家不是消极回避，就是明确拒绝适国家责任制度，主要表现在：1．国家责任制度所建立的法律基础不够牢固。郑雪芬：《跨境环境损害责任法律问题研究》，上海，华东政法学院国际法学院硕士学位郑雪芬：《跨境环境损害责任法律问题研究》，上海，华东政法学院国际法学院硕士学位论文，2005。2．国家责任制度的内容缺乏确定性。《斯德哥尔摩宣言》中原则22规定：”各国应进行合作，以进一步发展有关他们管辖或控制之内的活动对他们管辖以外的环境造成的污染和其它环境损害的受害者承担责任和赔偿问题的国际法。”但是各国总是尽力避免将这个原则确定化。一些国际条约也承认这个原则，但没有责任条款，或仅是非常模糊的规定，常用的措词是“缔约方要合作承担义务”，“采取适当的措施确保条约义务的履行”等。3．追究跨界环境损害国家责任在实践中存在的困难主要表现在：（1）责任国难以确定，特别是在某个环境损害后果是由几个不同的国家共同造成的情况下，要确定到底是由哪个国家或哪几个国家负责显得非常困难。（2）因果关系证明存在困难，具体包括：第一，损害区域往往难以确定；第二，损害的时间范围可能很长；第三，在某些情况下，对环境产生不利影响往往是多个污染源作用的结果，那么把损害归咎于其中一个污染源而不是其他的污染源显然是不容易的。刘惠荣，董跃：《国际环境法》，北京，中国法制出版社2006年版，第324页。刘惠荣，董跃：《国际环境法》，北京，中国法制出版社2006年版，第324页。4．以国家责任为基础提出的国际诉求，常采取国际公法的各种方式来解决争端。然而通过这种方式来承担环境责任有各种弊端，特别是在通过强制措施解决的情况下，弊端尤为明显，如给相关国家间的关系带来负面影响，国际诉讼历时长、程序复杂、费用较多，那力：《国际环境损害责任的两个重大变化》，《法商研究》2006年第6期，第105、106页。那力：《国际环境损害责任的两个重大变化》，《法商研究》2006年第6期，第105、106页。四、跨国环境损害国家责任制度的补充与完善(一)尽快构建跨国损害国家责任的法律规范体系依靠法律力量解决跨国环境损害的国家责任问题，前提条件是实现有法可依。面对现今国际法中有关国家环境损害责任的法律文本普遍缺失以及有效管辖和执行力不足的问题，最主要也是最棘手的工作，就是建立起一套完整的有关跨国环境损害国家责任的国际法规范体系。对于该法律文本体系的构建，首要面对的是跨国环境损害国家责任理论的统一问题。在现阶段，由于主权原则的根深蒂固以及各个不同经济发展程度和政治制度的国家和国家联合体的利益冲突，关于国家严格责任的观念还没有得到普遍的认可。理论的不统一，将直接导致立法工作因没有原则性的指导而陷于停顿。法律最理想的状态是达到公众意志与立法技术的完美结合，国际法也不例外。或许国家严格责任的确立可以在很大程度上达到国际环境法想要达到的基本目的，但是因为得不到普遍认同，势必会在执行中出现问题。所以，面对跨国环境损害责任认同感的偏差，一定不可以采用强制的方式加以解决。在国际环境保护意识不断提高的今天，通过国际协商的方式解决法律理念的分歧是唯一可行的方式。(二)建立完善的环境预警机制和环境影响评价机制作为环境法领域的重要制度规范，环境污染预防机制和环境影响评价机制在对环境污染事故的早期预防、早期评估和早期监控方面有着重要的作用和意义。环境污染和生态破坏已经成为了影响全球经济和社会发展的重大问题。其损害后果的严重性使得人们普遍认识到早期防范、监控的重要意义。环境污染预防机制是指国家在环境损害发生之前就应当采取适当的措施或者作出努力，以防止、减少源于其领土或者管辖范围内的一切损害环境的行为以及在跨界污染发生后，国家采取有力的措施控制污染范围，防止事态更进一步恶化。环境影响评价的含义是，政府职能部门对任何可能造成环境损害后果的项目和政策，在具体执行前，采取分析、预测和评价的方式，得出该项目或者政策的环境危害性，进而得出可行性的机制。同时，该制度还要求对可能的环境损害提供必要的建议和帮助，避免损害的发生。具体到跨国损害国家责任领域，国家担负的责任不仅仅局限于事后环境损失的弥补和对被害国的赔偿甚或某些领域的刑事责任。还同样重要的是国家需要在风险控制上承担积极的义务。黄晓莉：《论国际损害责任黄晓莉：《论国际损害责任———国际法律责任的新发展》，《法制与社会》2008年第4期。(三)明确污染来源国的附随义务《里约热内卢宣言》第十八条规定“各国应将任何自然灾难或者任何其他可能对别国的环境造成突然不利影响的紧急情况立即通知这些国家。”该原则被认为是确立了一条污染加害国的附随义务，即紧急通知义务。在民事合同领域，附随义务是合同义务的扩张，指的是合同当事人按照约定全面履行给付义务的同时，必须履行通知、减损、协助、保密等与合同目的的实现有关的义务。在国家环境损害责任事故中，加害国除面临给付赔偿、补救损失的义务之外，也必须要承担与之密切相关的附随义务，主要包括：通知、协助、信息交换以及提供帮助等。在2005年发生的中俄松花江污染事故中，中方积极履行了污染国所应当承担的各项义务，其中就包括以上列举的附随义务。比如中方第一时间发出了污染通报，向俄方提供了紧急防污设备和污染的详细数据信息等。附随义务是主给付义务实现的必要条件，在跨国环境损害事故中，只有加害国积极履行全部义务，才能够保证污染事故的危害得到最大程度的控制。(四)建立风险分担机制在国际环境保护的实践中，利用风险分担方式来分担污染损害带来的责任较早的就得到了利用。由于国际环境损害中的某些事故的后果往往比较严重，而国家责任在短期内又无法得到有效的实现。因此怎样能够在最大范围内满足受损方利益要求并确保损害引起方不至于因责任过大而无力