城市基础设施建设与管理课件

8.城市基础设施建设与管理

城市基础设施建设与管理是城市政府的一项重要而独立的职能

城市政府的主要作用：为企业生产和居民生活创造一个良好的外部环境。良好的外部环境可分为硬环境、软环境两部分，具体包括设施环境、生态环境、人文环境、制度环境、市场环境等方面。基础设施的建设与管理是现代城市管理最重要的内容。第一节

城市基础设施概述一、城市基础设施的含义城市基础设施，是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的各种工程及其服务的总称。城市基础设施是城市生存和发展的根本条件。随城市不断发展，城市基础设施的内容从简单到复杂，由低级到高级地渐进地发展，范围随之不断扩充。城市基础设施的三种形态：

设施：指城市基础设施自身的物质形态，如供水管道、煤气管道

产品（服务）：借助于城市基础设施而开展的经济活动所生产和提供的产品或服务，如自来水，煤气。

产业：把基础设施实体或产品（服务）作为经营对象的产业和行业，如通讯产业、自来水公司、公共交通企业等。城市公共设施城市基础设施（生产性基础设施）城市事业设施（非生产性基础设施）城市公用事业---自来水、电力、煤气、公共交通、通讯（产业形态）市政工程设施---道路、桥梁、隧道和下水道等（设施形态）公共的教育、文化、卫生和体育等城市基础设施可以分为下列六大系列：能源系统供、排水系统交通系统邮电通信系统环保系统防灾系统二、城市基础设施的特性城市基础设施及其所提供的产品和服务具有地方公共物品和准公共物品（混合物品）特点。

公共物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性，这将导致市场机制失灵。所以，通常情况下，公共物品是由政府提供的，并通过强制性征税来支付其生产成本。城市基础设施及其提供的产品和服务是一种特殊的商品：属于大型设施；属于不动产；使用期限长；为全社会共同使用，不能中断供应或使用；自然垄断性强；产品计量方式独特。城市基础设施具有生产性，决定了对城市基础设施必须有偿使用。城市基础设施具有公益性，决定了它的部门和企业必须把社会效益放在第一位，同时兼顾经济效益城市基础设施具有承载性，决定了它必须与城市的产业规模和人口规模相适应城市基础设施具有垄断性，决定了它必须在市场经济的条件下，保持必要的竞争

城市基础设施具有超前性，决定了在建设的时间和空间上，必须处理好它与生产设施、生活设施的关系城市基础设施具有系统牲，决定了必须保持它的各部门之间的比例关系

三、城市基础设施的分类按照政府对基础设施所有权的控制程度及其客观属性来分，可以分为垄断性城市基础设施和非垄断性城市基础设施两类。按照城市基础设施的建设投资及其经营权的可市场化程度来分，可以分为经营性城市基础设施和非完全经营性城市基础设施两类

四、城市基础设施的作用城市基础设施是城市存在和发展的物质基础城市基础设施是社会生产不可缺少的外部条件城市基础设施是市民生活的基本条件

城市基础设施为生产和生活提供一个减少污染的环境

城市基础设施避免和减轻各种灾害对生产和生活的危害

城市基础设施是城市现代化的前提和重要标志基础设施是城市的竞争手段和竞争力的表现

城市现代化的标准：发达的城市经济、健全完善的基础设施、高尚的城市精神文明、科学化的城市管理。上海市城市建建设和管理““十五”发展展的重点城市建设方面面[1]加快推推进以“三大大战役”为重重点的城市基基础设施建设设。（高速、、轨道、环境境）[2]住宅建建设、旧区改改造城市管理方面面[1]建立健健全综合执法法体系[2]城市管管理信息化第二节城市基础设施施的建设一、城市基础础设施建设面面临的首要问问题1、规划先行行（1）由于城城市基础设施施建设关系到到城市的健康康、持续发展展，具有超前前性、承载性性等特点，加加之涉及面广广、投资量大大，所以，基基础设施建设设的科学规划划十分重要。。（2）这就要要求，城市政政府各相关部部门应当结合合总体规划、、重点地区规规划搞好基础础设施的专项项规划；作好好项目的技术术储备工作，，成熟一项，，发展一项；；结合旧区改改造、住宅建建设等项目进进行综合配套套、协调发展展。基础设施管理理面临的首要要问题是建设设。2、资金来源源----基基础设施建设设面临的首要要问题（1）在很长长一段时间里里，我国城市市基础设施依依靠单一的财财政资金，资资金的匮乏导导致基础设施施的发展跟不不上城市经济济、城市社会会的发展，““短缺”和““拥挤”现象象严重。（2）改革开开放后，城市基础设施施建设的资金金来源由单一一转向多元化化发展。主要要有：城市政府的财财政支出基础设施运营营收入发行股票债券券向社会集资资向国内外银行行贷款上海市为改变变资金短缺问问题，在80年代后期，，提出了转变变观念、立足足改革、走市市场化道路的的思路。具体体措施包括：：[1]利用城城市土地资源源，向土地要要资金；[2]利用外外来资金，敢敢于吸引外资资搞建设；[3]敢于借借贷，实行项项目融资；[4]盘活现现有资产；[5]推行市市政、公用设设施有偿使用用，实行自我我积累；[6]加强资资金使用监管管，向节约要要效益。上海市已投入入运营的3条轨道交通线线,采用了完全不不同的三种投投融资模式:(1)地铁1号线(1995年),全长16.365ｋｍ,工程投资约6.2亿美元;由上海市政府府投资建设(解决国内配套套资金),并采用信贷方方式,融入了部分国国外资金(见表1)。(2)地铁2号线(2000年),全长19.14ｋｍ,工程投资约94亿元;采用了市市区两级级政府共共同投资资体制,并积极利利用国外外优惠贷贷款(约8亿美元外外汇)。资金结结构如表表2。(3)地铁3号线(即明珠线线一期,2000年),全长24.97ｋｍ,工程投资资超过90亿元;首次采用用项目公公司模式式,由上海铁铁路局、、上海久久事公司司等8家投资人人组成一一个项目目公司,走出多元元化投资资之路(表3)。上海市轨轨道交通通建设筹筹资结构构示意图图二、城市市基础设设施总体体投资水水平分析析根据世界界银行的的初步测测算，基础础设设施施存存量量与与经经济济产产出出是是同同步步增增长长的的，而基基础础设设施施存存量量的的增增加加与与资资金金投投入入直直接接关关联联。。因因此此，往往往把把基基础础设设施施投投资资占占GDP和固固定定资资产产投投资资之之间间的的比比例例作作为为衡衡量量基基础础设设施施投投资资水水平平的的标标准准。。一般般发发达达国国家家在在不不包包括括电电力力、、通通信信、、道道路路等等系系统统的的情情况况下下,基础础设设施施(主要要是是市市政政公公用用设设施施)投资资占占GDP的比比例例大大约约为为2%～4%，，占固固定定资资产产投投资资的的比比例例大大约约为为6%～10%。。世界界银银行行在在发发展展中中国国家家的的抽抽样样调调查查表表明明，发展中中国家家基础础设施施投资资占GDP的比例例为2%～8%，，占固定定资产产投资资比例例一般般为20%左右。。联合国国推荐荐发展展中国国家基基础设设施投投资占占GDP适宜的的比例例为3%～5%，，占固定定资产产投资资比例例>10%(世界银银行,1994)。我国从从“一一五””到““五五五”期期间，各阶段段市政政公用用设施施建设设投资资总额额占GDP的0.14%～0.40%，占固定定资产产的0.85%～3.76%。80年代以以来，对基础础设施施的投投入逐逐年增增多，城市基基础设设施投投入占占GDP的百分分比从从1986年的2.72%提高到到1997年的5.53%，占固定定资产产投资资百分分比从从10.31%到16.585%，投资比比例达达到了了联合合国的的推荐荐值。。上海在在1986年以以后对对城市市基础础设施施的投投资力力度明明显大大于““六五五”以以前,而且且逐年年提高高城市市基础础设施施投资资(含含电力力、通通信、、邮电电),占GDP的比例例从1986年年的5.05%提高高到1998年年的14.4%,占占固定定资产产投资资比例例从1986年年的15.12%提提高到到1998年的的27.0%。。从而而迅速速改善善了计计划经经济下下基础础设施施长期期停滞滞的局局面,为城城市的的进一一步发发展提提供了了必要要的条条件。。上海浦浦东新新区1991——1996年基基础设设施投投入达达320亿亿元,占固固定资资产的的30%左左右,1996年固固定资资产投投资总总额占占GDP高达67.3%，为为吸引引外资资、拉拉动经经济增增长起起到了了重要要的作作用,为上上海迅迅速发发展成成为国国际性性都市市奠定定了基基础。。但是，基础设设施投投资水水平并并非越越高越越好。。深圳圳开发发建设设以来来基础础设施施投资资占固固定资资产投投资的的30%以上,收到了了很好好的社社会经经济效效益。。相反反，珠海1990—1995年基础础设施施投资资达350亿元,，占固定定资产产投资资的50%，，许多设施施按50年不变的标准准建设，过度超前，浪费资源，也不适于现状状使用。显然，这一比例是过过高的。城市在不同发发展阶段,开开发目标的不不同也应有不不同的投资比比例,基础设设施投资水平平需要依据具具体情况来确确定。国内有关研研究人员推推荐的比例例为占ＧＤＤＰ的6%～15%,占固定资产产投资20%～30%,这一推荐比比例幅度很很大,不便于取值值,而且也没有有指出针对对不同城市市应该怎样样取值。罗斯托的经经济发展阶阶段理论证证明，在城市发展展的初级阶阶段，政府公共投投资的重点点是提供必必要的自然然垄断性公公共物品(如：道路、运输输、供水电电等)为城市生产产企业创造造前提条件件，为居民生活活提供便利利；在城市发展展进入成熟熟期以后，公共物品的的投资重点点应转向优优效性公共共物品(如教育、文文化、保健健等)。世界银行的的研究表明明，对电力、电电信、公路路设施的投投资在总量量构成的比比例会随收收入增加而而加大，给水、灌溉溉、卫生、、铁路会随随收入的增增加而所占占比例减少少。上海基础设设施投资构构成也表现现了这一趋趋势。三、城市基基础设施投投资的内部部结构分析析以上海浦东东为例，首先是市政政建设的投投入(1990—1993年)，改善区内供供水、城市市道路的供供应条件；接着是通信信、公用事事业和电力力建设(1993—1996年)，满足基本的的生产条件件；到开发基本本成形，电力建设和和公用事业业的投资高高峰过去，则改善对外外交通条件件和城市环环境的投入入为主(1997—1999年)。王路的研究究也表明，城市基础设设施建设在在不同的阶阶段有不同同的侧重点点和需求，而且因国家家不同能源源结构和地地理资源条条件不同而而不同。至至于基础设设施投资在在各系统的的比例关系系，王路参考一一般国家比比例结合我我国情况推推荐如表2。给排水能源道路交通通信系统园林环境系统10~1525~3025~3015~205~10基础设施投投资在各系系统的比例例（%）城市发展要要跨越一些些门槛或在在区域发展展竞争中保保持基础设设施某些方方面的供应应优势，就必须须维维持持一一定定的的战战略略性性基基础础设设施施投投资资比比例例，而且且这这些些设设施施的的建建设设往往往往成成为为政政府府重重要要的的发发展展战战略略。。上海海浦浦东东开开发发实实行行三三个个先先行行战战略略(金融融贸贸易易先先行行、、基基础础设设施施先先行行、、高高新新技技术术产产业业先先行行),基础础设设施施先先行行就就是是有有效效地地改改善善投投资资硬硬环环境境，吸引引外外商商来来浦浦东东投投资资。。浦东东新新区区之之所所以以是是一一个个有有待待发发展展的的区区域域，根本本原原因因在在于于越越江江交交通通不不便便，开发发浦浦东东新新区区，头等等重重要要的的基基础础设设施施不不是是区区内内某某一一部部分分的的““七七通通一一平平””，而是以越越江交通通、通讯讯、能源源等项目目为重点点，把浦西浦浦东连为为一体。。因而，这些重点点的基础础设施项项目可理理解为战战略性的的大型基基础设施施投资。。战略性的的基础设设施投入入比例应应该占多多少比例例，也很难有有一个定定论。很明显在在城市发发展的不不同阶段段、新旧旧区开发发中肯定定是不一一样的。。新开发发区、面面临跨越越重大门门槛、面面临空间间结构的的重大调调整时期期，战略性的的基础设设施投入入比例往往往会高高于稳定定发展时时期。四、基础设施施投资战战略的选选择从基础设设施的供供应和经经济发展展对基础础设施的的需求角角度考虑虑,可以概况况为需求求主导型型战略和和供应主主导型战战略。需求主导导型的发发展不利利于在竞竞争中占占据主动动,特别别是在我我国城市市化上升升时期,城市的的发展往往往取决决于能获获取区外外资源的的多少,因而保保持一定定的供应应优势还还是有必必要的。。供应为主主导的发发展战略略,保持基础础设施全全局性或或某一方方面的供供应优势势,以吸引投投资,在新区开开发中常常被采用用,有成功的的,也有失败败的案例例。浦东基础础设施先先行的战战略是一一个成功功的案例例，在八五五、九九五期期间投投入近近1000亿元进进行基基础设设施建建设，形成了了良好好的投投资环环境，在提升升浦东东在区区域经经济发发展战战略中中的地地位，吸引世世界跨跨国投投资中中起到到了极极大的的作用用。然而，供应为为主导导的战战略如如果远远远脱脱离城城市的的需要要或由由于城城市发发展前前景的的不确确定性性，会对城城市造造成极极大的的财务务风险险。珠海是是一个个典型型的例例子。。90年代初初期以以来，珠海西西部采采取““大港港口、、大工工业、、大发发展””的战战略发发展，城市基基础设设施也也是超超常规规发展展。这这完全全是一一种供供给导导向的的发展展战略略。也就是是说，它是建建立在在“供供给要要素””的基基础上上，即珠海海市西西部地地区具具有优优良的的深水水岸线线和充充足的的土地地资源源，因而有可能能以港口口建设设来促促进重重化工工业发发展。。然而而，这项发发展忽忽略了了需求求方面面的趋趋势，并且是是全球球层面面上的的外部部需求求(重化工工发展展前景景并不不看好好)，因而是是很不不确定定的，特别是是城市市的超超常规规发展展在很很大程程度上上取决决于外外部需需求因因素，一旦外外部因因素往往不利利的方方向发发展，严重脱脱离实实际的的供给给导向向战略略就有有可能能失败败。这这种原原因致致使珠珠海““大发发展战战略””受到到严重重挫折折，规划的的预期期状况况与实实际发发展差差距甚甚大。。珠海的的案例例说明明，除了供供应方方面的的比较较优势势,还需要要考虑虑需求求方面面的发发展趋趋势,没有需需求前前景的的供给给优势势(即使是是比较较优势势)是没有有意义义的。。广州在在基础础设施施供需需主导导中失失败的的例子子也是是有的的。广广州港港是国国内四四大港港口之之一，国内国国际航航线具具有比比较优优势，是华南南的枢枢纽港港，长期以以来货货物吞吞吐以以散装装、煤煤炭、、粮食食为主主，码头吞吞吐能能力不不足。。90年代初初港口口投资资倾向向于散散装和和中小小型码码头，形成过过量供供应，而忽略略了船船型的的发展展和国国际先先进的的货运运系统统————集集装箱箱系统统的建建设，没有在在深水水码头头、航航道、、疏运运道路路上保保持一一定的的优势势。结果大大量的的万吨吨以下下码头头由于于珠江江三角角洲中中小型型码头头的竞竞争而而闲置置；另一方方面，集装箱箱运输输被深深圳所所取代代。（（城市市职能能结构构---重重复建建设））广州港港的案案例说说明，基础设设施供供应的的发展展还要要注重重需求求结构构的变变化,不适合合需求求结构构的供供应是是无效效的。。基础设设施投投资战战略中中的土土地供供应政政策分析在过去去20年的发发展中中，土地的的有偿偿供应应被认认为是是筹措措基础础设施施建设设资金金的重重要渠渠道。。然而而，这种筹筹资的的方式式存在在很大大的风风险。。（经营营城市市）案例珠海市市政府府为了了筹措措西部部地广州州地地铁铁建建设设需需要要大大量量资资金金,单纯纯靠靠政政府府的的投投入入是是不不可可能能的的，货款款又又缺缺少少收收益益保保障障，广州州市市政政府府通通过过沿沿线线物物业业的的联联合合开开发发为为地地铁铁建建设设筹筹集集了了25%资金金，可谓谓成成绩绩斐斐然然。。然然而而，地铁沿线线地块多多采用开开发商独独立经营营的形式式，政府仅获获得土地地的出让让金，无法分享享物业开开发后的的收益。。而且，开发商在在预征后后并不急急于开发发，而是持观观望态度度，一旦地价价升值即即转手牟牟利，如果房地地产市场场不景气气又马上上撤资，造成政府府收益的的严重流流失。这两个案案例可以以说明，在基础设设施投资资战略中中，土地的供供应政策策是非常常重要的的。它既既可能为为基础设设施建设设提供资资金，不恰当的供应应政策又可能能导致整体战战略的失败和和政府收益的的流失。第三节城城市基础设施施的经营与管管理由于公共投资资在基础设施施建设中的主主导地位,也往往由公共共部门经营,以及基础设施施自然垄断性性、效益的间间接性与外部部性,使基础设施建建设和经营缺缺乏投入与收收益之间的直直接关系,公共部门对经经营管理往往往缺乏激励机机制。因此,世界银行1994年报告认为以以往基础设施施投资业绩不不佳的原因在在于体制的问问题，在运营上不存存在竞争，企业没有经营营及财务自主主权以及不合合理的定价制制度等。这种缺乏激励励机制的运营营体制导致浪浪费与低效率率,进而影响响经济发展和和基础设施在在吸引投资上上的努力。尤尤其是大型基基础设施,往往往不是政府府所能独立承承担的,没有有良好的建设设运营管理机机制,不能按按照商业化运运作,就意味味着项目在融融资方面的困困难,以及经经营上难以回回避金融风险险和提高效率率。世界银行在1994年报告中提出出通过增加竞竞争、立法管管制、商业化化经营等方法法来增加市场场提供基础设设施服务，在经营上提出出公司化、定定立合同和合合理的价格制制度等三项措措施。一、城市基础础设施经营与与管理模式分分析所谓城市基础础设施经营与与管理模式就就是在一定体体制条件下城城市基础设施施的经营与管管理形式的框框架。采用何种基础础设施经营与与管理模式同同城市管理体体制设置有着着直接的关系系。随着城市市管理体制的的变化，基础础设施管理模模式也会相应应发生变化。。（一）政府全全包全管模式式实行该模式的的体制基础是是计划经济。。在这个模式式下，由于政政府的财力、、精力有限，，加上基础设设施产品和服服务的生产、、供给都实行行了垄断，因因此基础设施施的资源配置置往往失当，，造成供给严严重不足，营营运效率低下下，只能满足足人们最低的的需求，并且且形成基础设设施建设长期期欠帐的问题题。（二）政府公公共管理模式式该模式的体制制基础是较完完全的市场经经济和社会主主导型城市管管理制度。在在这个模式条条件下，政府府的职能十分分明确，即只只供给和管理理涉及公共利利益的具有非非竞争性和非非排他性的基基础设施产品品和服务，以以保证城市的的平稳运行。。这个模式的特特点是：第一一，政府职能能明确，管理理边界清楚，，政府能集中中精力管该管管的事；第二二，财政支出出范围清楚，，管理经费、、财政补贴经经费每年列入入预算，有保保障；第三，，管理效率较较高，综合成成本相对较低低；第四，管管理以法律和和经济手段为为主，约束力力较强；管理理行为规范；；具有长效性性。（三）政府分分级管理模式式这一般是特大大城市或大城城市采用的模模式，其体制制基础就是城城市的分级分分权管理。这这种管理模式式的采用，一一方面有利于于减轻市级政政府的管理负负担，使其有有更多的时间间和精力来考考虑、规划城城市基础设施施建设与管理理的大事情；；另方面也有有利于调动下下级（区、县县）政府的积积极性，从而而扩大管理的的覆盖面。实行这种管理理模式时必须须处理好下列列问题。其一一，划分好上上下级政府间间的管理职能能、管理范围围，及具体的的事权财权，，以便于管理理衔接和不留留管理空白。。其二，协调调好条块之间间的关系，即即明确凡涉及及城市整体利利益和长远利利益的基础设设施的管理由由条实行；而而具体较贴近近居民日常生生活的基础设设施的管理，，如环卫、绿绿化管理等，，则由块负责责，在块的管管理方面以综综合执法为主主，其三，建建立有效的监监督和协调机机制，减少管管理中的磨擦擦。如果以上上问题处理不不当，那么管管理效果将事事倍功半。（四）政府调调控管理、市市场多元运作作相结合模式式香港特区政府府主要实行这这种模式。该该模式的体制制基础是较完完善的基础设设施管理市场场和较强的政政府调控能力力。它的特点就是是城市基础设设施产品和服服务的供给是是多元的，但但又是在政府府调控范围之之内的。多元供给的形形式包括公办办公营式、公公办商营式、、专利经营式式和私商经营营式。政府调调控管理重点点是政府财力力的投放对象象管理，基础础设施产品和和服务的定价价控制，基础础设施专营权权的拍卖、招招标管理等。。在这种模式下下，政府通过过基础设施管管理市场，以以有限的财力力调动更多社社会资源或资资金用于城市市基础设施的的建设与管理理，但实现这一目标标的基本条件件就是必须制制订好相关的的法律、市场场规则与合同同条款。二、城市市基础设设施经营营与管理理的市场场化我国目前前大部分分城市基基础设施施的建设设与管理理正处在在从欠帐帐型到适适应型，，粗放型型到集约约型，突突击型到到长效型型的转变变过程。。在市场经经济体制制逐步完完善过程程中，城城市基础础设施的的经营与与管理模模式也不不断发生生变化，市场化化程度会会越来越越高。（一）可可以进入入市场的的基础设设施产品品和服务务从形态上上讲，那那些产品品型、服服务型的的基础设设施可以以进入市市场，而而载体型型基础设设施除少少部分（（收费道道路、桥桥梁、隧隧道）以以外，大大部分都都不宜进进入市场场，或者者其本身身不进入入市场，，但基础础设施的的保养、、维修、、维护作作业可进进入市场场。从性性质来讲讲，凡非非竞争性性和非排排他性并并且涉及及广大市市民公共共利益的的基础设设施一般般不宜进进入市场场，也就就是说非非经营性性和纯公公益性的的基础设设施不宜宜入市；；其余的的可视情情况分别别推向市市场。（二）进进入市场场的基本本途径基础设施施特许专专营权招招标出让让；通过股权权置换、、股票上上市等证证券化办办法将部部分基础础设施或或企业公公开出售售；将那些盈盈利率不不高或盈盈利前景景不明朗朗，但投投资巨大大的基础础设施或或企业，，交由民民营企业业或法人人团体租租赁经营营；对亏损严严重的基基础设施施或企业业，鼓励励民间企企业兼并并等等。。三、政府府在基础础设施管管理市场场化后的的职能第一方面面，提出出城市基基础设施施建设与与管理的的目标。。制订发展展规划和和项目计计划，进进行重大大项目的的论证，，决策，，制订相相应的管管理法规规和公共共政策，，从总体体上把握握城市基基础设施施建设与与管理的的大局。。第二方面面，进行行必要的的制度安安排，营营造竞争争有序的的环境。。包括：做做好有效效的城市市财政支支出安排排，保证证基础设设施项目目的启动动，对项项目的资资助，以以及基本本管理费费用的拨拨付，充充分发挥挥财政支支出对基基础设施施建设与与管理的的引导，，协调和和支撑作作用；实实行土地地租赁制制度和基基础设施施建设保保留制度度，为基基础设施施的发展展提供必必要的载载体；根根据《建建筑法》》确立各各类基础础设施项项目建设设、经营营、管理理招投标标制度和和合同制制度，保保证公平平的市场场竞争和和规范交交易行为为；建立立合理的的地方税税收制度度，鼓励励基础设设施及其其企业提提供优质质的服务务；通过过建立偿偿债基金金、基础础设施风风险投资资基金和和发行地地方建设设公债等等形式创创造良好好的融资资环境，，提供更更便捷、、安全的的融资安安排。第三方面面，实行行灵活的的基础设设施产品品和服务务的价格格政策。。其基本形形式为鼓鼓励消费费价（超超额累退退），抑抑制消费费价（超超额累进进）和市市场调节节价。通通过不同同价格的的杠杆作作用促进进资源的的优化配配置和各各种设施施的有效效利用。。同时，，城市政政府要对对基础设设施项目目收费作作出宏观观的安排排，以真真正落实实受益者者分担这这条原则则。第四方面面，对城城市基础础设施的的建设管管理实行行严格的的全过程程监控。。监控的内内容包括括：行政政执法、、会审设设计方案案、监督督招投标标过程、、检查工工程质量量、监控控项目投投入使用用后的日日常营运运、处理理各种投投拆、进进行项目目的管理理考核等等等。就城市基基础设施施的六大大系统而而言，其其投入产产出具有有不同特特点，经经营与管管理方式式也有所所不同：：城市能源源基础设设施系统统的投入入，以自自身直接接的产出出作补偿偿，同时时改善直直接燃煤煤对大气气环境所所造成的的污染。。城市供水水和排水水、污水水处理系系统与能能源系统统迥然不不同的是是供水和和排水系系统的不不可替代代性城市道路、桥桥梁设施，严严格讲应是以以市场投入为为主园林绿地是城城市改善生态态环境的重要要设施环卫设施包括括垃圾、粪便便的收集清运运处理和公共共厕所，从工工作上讲，包包括日常保洁洁服务防灾系统没有有直接的经济济效益，其投投入只能是政政府直接投资资进行设施的的建设和正常常维护四、目前基础础设施管理中中存在的几点点不足足---以上海为例例（一）重建轻轻管的观念还还没有根本转转变目前上海城市市基础设施管管理中，存在在着一种较为为普遍的重建设过程管管理，如投融资管理理、承发包管管理、文明施施工管理，以以及社会稳定定管理等，轻运营和养护护管理的观念。在这种观念指指导下，建设设过程中的管管理资金得到到了项目投资资的保障，而而对基础设施施建成后如何何发挥其最大大功能效益却却关心较少，，没有引起足足够的重视。。（形态设设计----功能开发））项目建成之后后，营运成本本居高不下，，养护经费得得不到保障，，结果是养护护质量低，建建成的基础设设施加速老化化，服务能力力和潜力大打打折扣。这种种情况在市政政道路、城市市绿化、河道道防汛设施等等方面尤为突突出。（二）基础设设施管理的公公共财政体制制还没有确立立基础设施管理理的财政机制制是“吃饭财财政”，人头头经费在管理理成本支出中中占较大比重重。同时财政政策又向向项目建设倾倾斜，即城市工程程建设相对容容易获得资金金支撑。安排排预算时，建设经费直接接落实到具体体项目，并有完整的的核算体系。。与此相比，城城市基础设施施建成后的管理经费预算算要粗放得多多，每年的城市市管理维护费费通常被行政政性地切块划划入各个管理理部门或地区区，而不是落实到到具体项目；另一方面，，当由于某种种特殊原因需需要对城市基基础设施的某某些方面进行行重点整治时时，其经费则则由领导部门门通过特殊渠渠道临时调拨拨。这种把城市基基础设施日常常管理费用隐隐藏在财政大大盘子中的机机制，加上突突击型、运动动型的管理费费用支出方法法，充分说明明基础设施发发展的公共财财政体制还没没有确立。（三）管理系系统缺乏有机机整合，协调调能力不强目前城市基础础设施管理的的系统过于分分散，协调能能力不强。其其结果一是各种大小小会议越开越越多，会议的的时间越开越越长，会议的的层次越开越越高，但能真真正解决问题题的一揽子决决定越来越少少，以至会议议的效率越开开越低。二是城市建设设和改造过程程中，常常是是增加一项设设施的同时，，拆了另外一一项设施，““养护”一项项设施的同时时，“影响””了另外一项项设施。比如如在近几年旧旧区改造和绿绿化建设快速速发展的同时时，公厕设施施遭到了较大大破坏，不少少地方形成了了新的空白点点；又如基础设施的的规划、建建设有时不不配套，建建设周期也也不同步，，造成城市道道路重复开开挖，浪费费了宝贵资资源；再如如城市轨道道交通建成成初期与地地面交通衔衔接不够协协调，交通通系统的综综合服务能能力未能充充分发挥，，等等。（四）管理理先进手段段应用基础础比较薄弱弱城市现代化化基础设施施需要配以以先进的管管理手段，，这样才能能充分发挥挥其功能效效益。而上上海目前不不少方面的的城市基础础设施，其其管理手段段还比较落落后，结果果导致如下下一些状况况：一是电力、、煤气、自自来水的生生产、调度度、输送等等都现代化化了，但用用户端的居居民面对的的仍是老式式的计量表表、不期而而至的抄表表员和大量量的各式帐帐单，管理理效率和服服务水平都都比较低；；二是每年年汛期中中，我们们的防汛汛手段都都是靠大大量的人人力进行行“严防防死守””，缺乏乏足够的的早期预预警系统统、自动动检测设设备和远远程控制制手段；；三是城市管道道系统方面，，不少重要节节点的具体位位置，如各种种关键性的控控制阀门仅仅仅有少数老的的技术人员清清楚，遇到紧紧急情况，非非得找到特定定的知情人员员不可，未能能通过现代化化的技术手段段将这些关键键部位明示化化、程序化；；四是已经建成成的一些信息息化技术手段段还没有能够够充分发挥作作用，不同部部门的系统没没有能够互通通互连，缺乏乏日常的信息息收集和传输输手段，系统统提供的数据据得不到及时时更新，由于于体制原因，，信息共享机机制无法形成成。五、、深化化基基础础设设施施管管理理改改革革的的若若干干设设想想（一一））以以基基础础设设施施的的生生命命周周期期为为依依据据，，科科学学确确定定管管理理资资金金举一一例例说说明明，，国国际际有有关关组组织织对对路路面面老老化化的的研研究究成成果果指指出出，，路路面面老老化化随随着着时时间间的的推推移移而而加加速速，，在在预预期期寿寿命命前前60%（12年）的的时间间里，，道路路质量量下降降40%。在随随后的的15%（3年）的的时间间里，，质量量下降降40%。如果果在第第5年时进进行养养护，，只需需进行行单层层表面面处理理，成成本为为每平平方码码0.45美元；；如果果延误误至第第12年开始始养护护，则则需要要进行行修复复，每每平方方码成成本支支出将将达1.00美元；更有有甚者，如如果延误至至第15年开始养护护，则需要要重建道路路，成本为为每平方码码7.5美元。因此，基础础设施管理理不仅要支支出，而且且要及时地地“支出””。转变政府职职能，逐渐渐把养护性性的工作从从政府职能能中分离出出去的改革革方向无疑疑是正确合合理的。但但是，分离出去的的仅是一种种可以市场场化的作业业行为，要要坚决防止止各级管理理部门以此此为借口推推卸基础设设施的养护护管理责任任。及时、高质质量地养护护各项城市市基础设施施，必须有有相应的管管理投入为为保障。建议以基础础设施的生生命周期为为依据，科科学确定设设施的养护护、维修成成本，并建建立稳定的的资金来源源渠道，以以稳固基础础设施维修修养护的财财政基础。。（二）加快建建立基础设施施建设和管理理的公共财政政体制在每年的财政政预算中要对对城市管理支支出做出明确确的规定，其其支出幅度要要同基础设施施投资形成一一定的比例。。另外，随着城城市GDP和财政收入的的增长，基础础设施管理支支出也应相应应提高，从而而保证管理能能保持一定的的力度。（三）整整合现有有管理系系统，解解决管理理协调能能力不强强的问题题针对目前前基础设设施管理理系统分分散、协协调程序序多、协协调效率率低的现现状，建建议在市市政府机机构合并并的基础础上，按按照各类类基础设设施内在在的属性性进行职职能组合合，将20余个基础础设施子子项分为为若干大大系统，，将过多多的系统统外协调调转变为为系统内内协调，，系统内内的大部部分协调调工作又又可以通通过制度度化的手手段进一一步转变变为工作作规程，，从而大大大提高高基础设设施管理理效率。。建议把城城市基础础设施按按服务特特性分成成“通、、供、保保、防、、用”五五大类系系统，其其主要作作用在于于增强每每一类系系统内部部管理的的协调性性。如长长期以来来城市道道路和城城市交通通分属不不同的部部门，道道路建设设、交通通管理和和交通组组织间存存在一定定的不协协调，把把这三方方面归入入“通””类系统统，并建建立一种种闭合沟沟通机制制，将有有助于管管理者增增强对““系统””的归属属感，降降低协调调成本。。同样把把“电””、“气气”、““水”归归入一个个“供””类系统统，便于于从总体体能源结结构、城城市供应应结构方方面进行行平衡，，以减少少不同公公用品供供给数量量、品种种和价格格方面的的结构矛矛盾。（四）确确立数字字化管理理网络系系统，改改善基础础设施管管理技术术手段对城市基基础设施施进行现现代化管管理，从从技术手手段上看看，数字字化是基基础。在在此基础础上，通通过建立立基础设设施管理理数据库库和管理理平台，，可以大大大提高高管理的的现代化化水平，，提高管管理效率率。在这方面面RS、GPS、GIS技术大有有作为。。我国目目前许多多大城市市建设系系统有关关专业部部门，虽虽已建立立了初步步的GIS系统，但但这些专专业系统统各自独独立，并并未构成成一个互互相沟通通的系统统，也不不能做到到信息共共享。由由于城市市基础设设施功能能交互集集成发挥挥越来越越明显，，各基础础设施间间也需要要有效的的沟通手手段进行行协同工工作。因因此，及及时、有有效、功功能强大大的集成成手段十十分重要要。UGIS，E-government（五）以以制度创创新为手手段，建建立基础础设施规规划、建建设和使使用评估估考核机机制规划、建建设和使使用是基基础设施施发展的的三个环环节，是是一个系系统工程程。基础础设施管管理应当当涵盖系系统发展展的整个个过程，，管理目目标的确确定和管管理效果果的评价价应当以以整个系系统为对对象。但但基础设设施工程程的实施施又必须须分割为为规划、、建设和和使用三三个相对对独立的的阶段，，由不同同的主体体负责实实施。目前的规规划、建建设和使使用是单单流向的的线性流流程，控控制效果果差，要要克服这这种弊端端，必须须建立规规范的后评价机机制，形形成闭合合的环状状流程，通过使使用效果果的实践践检验和和监督机机制，保保证规划划和建设设目标的的实现，，提高规规划、建建设的决决策水平平。在上述项项目后评评价机制制建立的的基础上上。以““通、供供、保、、防、用用”五大大系统为为对象，，建立整整体上的的管理考考核机制制。考核核的内容容包括各各类系统统中各项项基础设设施规划划、建设设，以及及使用过过程中的的营运、、养护及及其服务务能力的的状态评评价、成成本核算算、效益益计量等等。考核可可由上上海市市建设设和管管理委委员会会主持持，由由市政政府各各相关关管理理部门门、社社会中中介评评估机机构、、各类类公众众组织织和市市民共共同参参与。。考核核最终终形成成五大大类的的五份份评估估报告告，该该报告告构成成基础础设施施管理理“政政绩考考核””的重重要组组成部部分。。（政府府绩效效评估估、政政绩考考核体体系））第四节节城城市地地下空空间的的建设设与管管理城市地地下空空间是是城市市规划划区内内地表表以下下的空空间。。城市空空间在在平面面扩展展受限限的条条件下下，向高空空和向向地下下发展展是城城市发发展的的两个个方向向。城市在在向高高空发发展的的同时时,人人们一一刻也也没有有停止止向地地下发发展的的探索索。通常将将地下下空间间竖向向层次次划分分为地地下30ｍｍ以上上浅层层,地地下30——100ｍｍ中层层和地地下100ｍ以以下深深层三三个层层次。。对于不不同层层次的的用途途有的的国家家建议议:浅浅层设设置共共同沟沟敷设设地下下管网网；中中层修修建地地下街街、停停车场场等；；深层层建地地铁等等。这这样划划分可可有效效地利利用地地下空空间资资源。。目前国国际上上多数数国家家地下下空间间开发发层次次仍在在地下下30ｍ以以上浅浅层开开发阶阶段,其用用途多多为综综合性性开发发。一个城城市的的可开开发利利用的的地下下空间间资源源量一一般是是城市市总面面积乘乘以开开发深深度的的百分分之四四十。。目前，鉴于我我国的的经济济技术术实力力和近近期城城市建建设的的需要要,我国地地下空空间开开发利利用应应主要要为地地下30ｍ以上上的浅浅层地地下空空间开开发。。城市地下空间间的资源优势势主要体现在在以下几个方方面:有利于节约土土地有利于改善环环境有利于防震减减灾有利于节约能能源满足特殊产业业工艺要求城市地下空间间规划是现代代化城市发展展的必然要求求城市地下空间间规划是城市市总体规划的的重要组成部部分。共同沟的建设设几十年来，一一会儿埋水管管，一会儿埋埋煤气管，沿沿街满地开挖挖敷设已给城城市居民带来来了太多的困困苦和烦恼。。1994年底底，在上海浦浦东新区初步步建成了国内内第一条规模模较大，距离离较长的共同同沟，为国内内推行共同沟沟的建设开了了先河。张扬路共同沟沟位于浦东新新区，全长11．125公里。共同同沟埋设在张张扬路两侧的的人行道之下下，沟体为钢钢筋混凝土结结构，其横断断面形状为矩矩形，由燃气气室和电力室室两部分组成成。燃气室为为单独一孔室室，内敷设燃燃气管道，电电力室则敷设设8根35万万伏电力电缆缆，18孔通通信电缆和给给水管道。共共同沟还建造造了相当齐全全的安全配套套设施，有排排水系统，通通风系统，照照明系统，通通信广播系统统，闭路电视视监视系统，，火灾检测报报警系统，可可燃气体检测测报警系统，，氧气检测系系统，中央计计算机数据采采集与显示系系统。共同沟控制中中心能掌握沟沟内具体数据据指标，控制制各路系统的的运转。共同沟，也称“地下城城市管道综合合走廊”。共共同沟是经济济发展到一定定阶段时城市市市政配套建建设的一种先先进模式。法法国巴黎早在在1833年年就开始兴建建共同沟。欧欧洲、日本、、美国等发达达地区和国家家的城镇都在在上个世纪逐逐步形成了较较完善的地下下共同沟系统统。建设“共同沟沟”，把城市市管线纳入““共同沟”统统一规划、统统一建设、统统一管理，实实现城市地下下空间的集约约利用，从根根本上解决““拉链路”现现象，避免城城市空间污染染。共同沟是21世纪新型城城市市政基础础设施建设现现代化的重要要标志之一，，它避免了由由于埋设或维维修而导致道道路多次开挖挖的麻烦，由由于管线不接接触土壤和地地下水，因此此避免了酸碱碱物质的腐蚀蚀，延长了使使用寿命，它它还为规划发发展需要预留留了宝贵的空空间。[1]由于共同沟为为各类市政公公益管线设施施创造了一种种“集约化、、综合化、廊廊道化”的铺铺设环境条件件，使道路下下部的地层空空间资源得到到高效利用，，使管线的运运营与管理能能在可靠的监监控条件下安安全高效地进进行。随着城城市的不断发发展，共同沟沟内还可提供供预留发展空空间，保证了了可持续发展展的需要，我我国一些特大大城市将优先先发展共同沟沟。[2]大市政政管网“共同同沟”要与住住宅配套建设设有机结合广州出台《广广州市城市道道路挖掘管理理办法》，该该办法规定：：与修路同步建建公共管线走走廊。根据新新的管理办法法，新建、改改建、扩建城城市道路与管管线敷设应当当同步规划、、同步实施，，并同步建设设公共管线走走廊。挖掘道路计划划要向社会公公示。市政部部门制定的挖挖掘城市道路路年度工作计计划和新建、、改建、扩建建城市道路的的管线敷设年年度计划将向向社会公示。。今后，广州城城市道路挖掘掘将有法可依依，“拉链路路”现象有望望得到改善。。该市的道路路开挖将有年年度工作计划划并进行公示示；新建、改改建、扩建的的城市道路竣竣工通车未满满5年不得开开挖；新建、、改建、扩建建城市道路时时，有关方面面必须同步建建设公共管线线走廊，以避避免城市道路路反复开挖。。

确需需挖掘城市道道路的管线单单位，在每年年12月1日日前将下一年年度的管线敷敷设计划报市政管理部部门，并同时抄送市市规划管理部部门。市政管理部部门则根据各各管线单位的的管线敷设计计划及城市道道路养护、维维修工作安排排，制定挖掘掘城市道路年年度工作计划划，对全市挖挖掘城市道路路计划的实施施进行监督管管理。市政管管理部门制定定新建、改建建和扩建城市市道路的年度度计划，应当当通知有关管管线单位，以以便统筹施工工。目前，在广州州市开展电信信业务的企业业已达7家，，如果任其各各自为政，在在新建、扩建建和改建城市市道路时，各各自建设独立立的管线通道道，仅电信行行业，其挖掘掘数量将大大大增加，这显显然不利于加加强道路挖掘掘管理，同时时也是对有限限的地下空间间资源的极大大浪费。如果果多家管线能能够共用一条条走廊，将在在很大程度上上克服这些弊弊端。目前，，广州市已开开始进行试点点建设公共管管线走廊，实实行资源共享享。上海投资1.4亿元建设设第一条完整整的地下“共共同沟”上海投资1．4亿亿元人民币建设的的第一条完整整的地下管道道“共同沟””，26日在在嘉定安亭新新镇开工。据据上海市住宅宅发展局的专专家说，今后后在这个一期期开发面积为为2．5平方方公里的安亭亭新镇里，主要的水、电电、气、通讯讯等主干管道道都将置于地地下的“共同同沟”内。主要马路上不不再竖起电线线杆，马路也也不会因经常常的管线检修修而像拉链似似的“开了又又合”。这次在安亭新新镇建设的这这条成系统的的共同沟，总总长约6公里里，为“日””字形格局。。主体结构采采用钢筋混凝凝土矩形框架架，断面长、宽都都为2．4米米。根据展示的的模型，供水水、电力、通通讯、广播电电视、消防等等管道和电缆缆，都是以层架形式进入共同沟。。而燃气管道道则置于上方方的专用空间间。共同沟内内有足够的空空间供维修检检测人员走动动和工作。专专家说，在共共同沟内的管管线比传统铺铺设的管线耐耐久性和安全全性都要强。。安亭“共同沟沟”工程将与与新镇居住区区同步建设、、同步竣工。。它的建设将将改变管线增增容、扩容等等对道路的影影响，改善了了整体环境，，并将提高城城镇市政基础础设施建设的的整体水平和和科技含量，，为探索新城城镇市政配套套建设的新形形式积累有益益的经验。供稿：中国地地下工程与地地下空间学会会2003年年1月武汉将投资18亿元实施施“管线入地地”工程近日，家住““江城”武汉汉天梨路附近近的市民欣喜喜地发现，原原先纵横交错错的高压电线线、闭路电视视传输线、电电话线等都悄悄无踪影，两两排漂亮的立立地路灯杆则则神气地排列列在街道两旁旁。这是武汉汉市实施“管管线入地”工工程的一个缩缩影。像其他城市一一样，蜘蛛网网般在城市上上空纵横交错错的各类电缆缆，曾是武汉汉市一道不和和谐的“景观观”。今年以以来，武汉市市政府为了提提高城市品位位，美化市容容市貌，对市市内临江大道道、沿江大道道、天梨路、、关山一路等等重要路段实实施了架空线线网改造。武汉市城管部部门日前透露露，在未来几几年内，武汉汉还将投入18亿元加快快实施“管线线入地”工程程，形成隧道道地缆，并利利用高科技手手段，准确无无误地检测和和检修地下““病缆”，达到空中无蛛蛛网、地下缆缆成行的目标标。其中，2003年将完完成投资3．．3亿元，使使内环线全长长22．1公公里重要路段段上的电力、、电信等架空空线网全部转转入地下，基基本消灭多年年来影响市容容景观的“蜘蜘蛛网”。据市政专家介介绍，架空管线入地地是近年城市市建设一大重重要内容，包包括线网入地地形成隧道地地缆、台式变压器改改为箱式变电电站等。“管管线入地”除除了可以美化化市容、街景景外，还能避避免车辆碰撞撞电杆，减少少狂风暴雨恶恶劣天气等外外界因素的影影响，使供电电更加安全，，减少停电事事故供稿：中国地地下工程与地地下空间学会会更新：2002-12-19北京发生多起起地下管线被被损坏事故市市府高度重重视中新网北京9月13日消消息：最近，，北京市发生生了多起因施施工不当损坏坏地下管线的的事故，直接接影响了该市市机关团体、、企事业单位位和市民的正正常工作生活活。北京市委委、市政府对对此高度重视视，明确要求求有关部门要要切实加强管管理，落实责责任，采取有有力措施，避避免此类事故故发生。据北北京京日日报报报报道道，，北北京京市市政政府府昨昨天天召召开开关关于于地地下下管管线线施施工工安安全全会会议议，，会会议议要要求求各各单单位位要要加加强强地地下下管管线线建建设设安安全全管管理理，，确确保保城城市市水水、、电电、、气气、、热热以以及及广广播播电电视视光光缆缆等等地地下下管管线线的的安安全全。。会会上上，，北北京京市市建建委委通通报报批批评评了了损损坏坏地地下下管管线线的的单单位位，，同同时时提提出出了了加加强强管管理理的的措措施施：：[1]要求求各各管管网网的的产产权权部部门门要要健健全全各各项项安安全全制制度度；；[2]勘勘察察设设计计单单位位应应为为建建设设单单位位提提供供与与建建筑筑项项目目相相关关的的管管网网资资料料；；[3]建建设设单单位位在在建建设设前前，，应应主主动动到到管管网网部部门门详详细细了了解解情情况况，，在在未未接接到到管管网网资资料料前前禁禁止止动动工工建建设设；；[4]在在建建项项目目管管网网资资料料不不完完善善的的，，应应停停工工检检查查并并按按要要求求完完善善有有关关手手续续；；[5]在京京建筑筑单位位若违违反规规定损损坏各各种管管网的的，要要受到到罚款款、停停工整整顿、、降低低资质质等处处罚。。供稿：：中