政府失灵理论与政府绩效提升

政府失灵理论与政府绩效提升作者：张银政+关注作者简介：原文出处：《现代财经（天津财经学院学报）》1999年第03期第11-15页内容提要：我国正处在经济体制转轨进程中，政府失灵也因制度变迁所凸现的某些特殊性而有其独特的表征及效应。本文旨在探究政府失灵的一般理论，考证中国的基本实情，以便有效矫治政府失灵、提升政府绩效。期刊名称：《社会主义经济理论与实践》复印期号：1999年06期关键词：市场失灵/政府失灵/矫治字号：大中小经济发展的实践和经济理论的演进都充分表明，市场作为资源配置的基础手段和经济运行的基本载体，有其天然的和内在的功能缺陷，即“市场失灵”问题，这就为政府干预提供了基本依据。但政府干预也绝非万能，或因其行为能力及客观因素制约而难能实现预期目标；或即便实现了预期目标，但效率低下成本高昂；或政府虽实现了预期目标，却引致了某种负效应；或政府对某些领域的问题无能为力，即存在“政府失灵”问题。我国正处在体制转轨进程中，政府失灵往往因制度变迁所凸现的某些特殊性而具有一些独特的表征及效应。一尽管政府干预能一定程度地矫治市场失灵、促进公平和提高效率，但政府具有的某种不可自救的功能缺陷，使政府干预时常失灵。1.政府行为目标常常偏离公共目标，使政府干预的公正性并非必然政府作为公共利益的化身，本应公正无私地矫治市场失灵，以优化资源配置和促进社会福利最大化。但是，现实生活中的政府，无论是政府官员，还是政府机构都有各自的行为目标，致使政府干预的公正性与超脱性并非必然。政府官员也是经济人，有其自身的利益追求，而政府机构的利益则是其成员、尤其是政府官员个人利益的内在化。那么，政府官员的个人利益是如何内在化为政府机构的利益的呢？正如其他经济主体一样，政府为指导、规制和评估机构的运行和机构人员的行为，也需要设立明确的规则和标准，但因为缺乏如市场组织那样来自消费者行为、市场份额和盈亏底线等直接的市场运行指示器，政府机构便会发展一些脱离公共职能的规则和标准、用以谋求内部私利而非公共利益，如追求公共权力和公共声誉、追求非货币化收入最大化、追求选票最大化、追求预算最大化、追求政府规模最大化等。这可以经由三个假设加以解释：其一，当某个特定的政府机构刚刚成立时，便会产生一种委托人不明确的代理人，而信息不对称的客观存在，将使委托人可能被代理人操纵，进而实施引致代理人利益最大化的政策；其二，某些特殊利益集团，包括政府机构及其内部成员，出于自身利益，或设立于已有利的行政职位，或增加使其收入得以提高的机会；其三，稀缺的信息也能转换成具有重大影响力的权能，借此获取财富或权力，影响乃至支配市场的运行。改革以来，我国政府机构不断膨胀，除了政府实际可支配资源量的不断增长和体制转轨进程中双重机构并存的原因外，政府机构的内部效应是其主要诱因。政府权力派生的大量非货币化利益，使政府人员具有强烈的自利动机，而忽视或无视公共目标。与此同时，政府人员的责权利不对称，使其面临一条有利于自己的收益——成本曲线，较之所承担的成本和风险逐步提高的其他从业者而言，其行政行为的个人成本几乎为零，其行政决策和行政行为的风险转嫁予社会公众承荷，从而使政府部门有着强烈的持久的吸引力。再者，转轨时期，政府干预会形成巨额经济租金，成为权钱交易的基础，使寻租者积极谋求进入政府机关、保有既得职位或寻求升迁，引致政府规模日益膨胀。2.政府机构的运行往往效率低下政府干预的有效性是以政府机构富有效率为前提的，但是现实生活中的政府机构往往是高成本、低效率的，表现总不尽如人意，这种低效率是内生的，政府效率提高存在内在障碍。首先，政府活动具有公共性，通过提供公共品以矫治市场失灵，其维系政府活动的收入如税收具有非价格来源，而其产出主要靠公共支出，很难计较其成本，是以缺乏降低成本、提高效率的利益激励；其次，政府活动具有垄断性，兼之政府产出之生产技术的不确定性及其确定和度量的困难性，使政府产出缺乏“基准线”和终止机制，导致政府产出的过量供给和需求，并使政府缺乏对效率追求的内在动力和外部压力；再次，诸多的政府机构权责划分、协调配合、利益整合均影响着政府调控体系的运转效率。政府具有一种天然的和内在的扩张趋势，以谋求行为空间的最大化，并与公共日益增长的社会需求相契合，导致政府干预职能的强化及机构和人员的增长，由此造成预算规模膨胀和财政赤字攀升，成为政府干预的昂贵成本。政府机构的扩张，不仅使用以维系政府运转的开支增加，从而提高了政府运行成本，而且庞大的官僚机构互相掣肘，使政府效能低下。此外，政府决策的“民主程序”使决策的时间成本过高，加之决策过程无非是各利益集团的交易过程，其结果也无非是其利益折衷，因此，政府决策的政治程序本身也制约着政府机构效率的提高。可见，政府机构往往由于缺乏竞争，或缺乏降低成本动力，或监督信息不完备等原因而效率低下，因此，必须着力提高政府机构效率。改革以来，我国政府规模迅速膨胀，引致政府运行成本过高。据统计资料显示，1979—1994年间我国政府运行的显性成本占财政支出的比重几乎都在10%以上，多数年份以超过15%的速度递增，远高于同期GDP的增长率。此外，尚有难以准确统计但数额庞大的隐性成本。不仅如此，由于政府规模超出了合理限度，政府干预对经济增长的贡献不明显，其收益呈递减趋势，表明政府规模的扩张并未带来规模经济效果。政府运行成本过高使财政支出大幅增加，政府干预绩效低下又使财政收入增长缓慢，其结果是不但财政不堪重负，而且社会总供求缺口加剧，宏观经济环境恶化。3.信息不完全及公共政策的局限性政府制定并实施正确的公共政策，规制经济运行，以实现既定的政策目标，必须以充分可靠的信息为依据。然而，由于信息是在大多数分散的个体行为者间发生和传递，以及现代经济社会活动的复杂性和多变性，政府要全面掌握和准确分析所有信息非常困难，而且成本高昂，公共决策多是在信息不完全的状态下进行的。由并不完全、也不准确的信息制定的公共决策，也就很难达到预期效果。而且，正确的公共决策还需要决策者具备较完备的决策素养，但现实中的决策者并不都具备应有的决策素质和能力，这势必影响政府决策的效率和效果。市场经济国家的实践表明，政府通过公共政策手段干预经济运行的积极作用是相当有限的，因为不同政策手段之间时常互相矛盾或相互抵消，难以取得明显效果。如运用需求管理手段刺激总需求会忽视总供给，而刺激资本投资的供给政策不但不能从根本上消除滞胀，而且会扩大贫富差距。进一步的研究表明，当私人经济主体具有理性预期时，政府干预不仅难以取得显著效果，而且最终是失效的。此外，在某些领域，政府是无能为力的，如国家间的经济贸易纠纷，当政府间无法达成谅解时，只能求助于国际组织；再如核利用中的环境污染问题，也超出了一国政府可控的范围，对周边国家产生影响，外部性问题由此而国际化。4.政府行为派生的外部性政府干预的主要目的和作用是矫治市场失灵，但政府的不当干预经常会产生某种难以预料的副作用和负效应，即由政府行为派生的外部性；而与政府产出相关的供求因素也将进一步增加产生派生外部性的可能性。在拥有足够的知识和时间来考虑潜在的副作用前，政府干预的强大政治和公众压力就可能产生对干预行动的巨大而紧迫的需求；由于派生外部性一般于干预行为发生很久之后才间接出现，决策者的短视和高贴现率常使其忽视潜在的负效应；由于政府产出的数量和质量难以界定，人们潜心研究这些潜在副作用的动力和方法也受到限制；由于派生外部性自身特点决定了公共政策的后果可能远离目标，因而难以对其进行预测和控制。政府行为派生外部性的一个突出表现是政府推行的各种公共管制和福利政策。如政府强制实施的最低工资政策，其结果是导致了失业率的上升；而在免费医疗政策、免费教育政策等问题中也都有类似情形；各国政府的政策实践也证明了这种派生外部性的客观存在。政府行为派生外部性的再一突出表现是寻租现象的普遍存在。寻租因政府干预成为可能，又必然因这种干预的过度且缺乏规范和监督而成为现实。寻租活动的大量存在：（1）造成资源的市场配置机制扭曲，阻碍要素和商品的合理流动；（2）空耗社会资源，使本可以用于生产经营的要素浪费在于社会无益的活动中，并使市场活动主体失却提高经济效率的动力刺激；（3）产生寻租、护租、避租的连锁反应，增大了经济活动中的交易费用。可见，政府干预往往切断了市场上稀缺资源自然趋向最优配置的过程，从而使资源配置劣化。同时，政府的经济行为也给社会生产增加了非生产性的额外成本。转轨进程中的中国，寻租和腐败活动屡禁不止、日益恶化。目前，已由要素性寻租发展到更为严重的制度性寻租。转轨时期法律、道德和社会舆论约束软化，中国式的纵向权力制衡约束往往遭遇严重的信息不对称、不完备及很大程度上由内部性导致的利益共同体（集体寻租）等复杂因素的影响，致使信息成本、监督与处理成本极高，反腐败的主动性低，由此使权力寻租的成本趋于最小化、收益趋于最大化、示范效应趋于扩大化。政府行为派生外部的另一突出表现是政府在力图消除市场分配不公时引致了新的分配不公。市场活动可能或通常会产生分配不公，而政府活动或为克服市场分配不公或为补偿市场活动的不充分性，但都可能性引致新的分配不公，一方面表现在收入和财富的再分配上，可能使部分人不当地无偿占有了他人的劳动成果；另一方面表现在政府权力和特权的行使上，因为权力的行使可能根据法律和管理规程，也可能根据担忧和同情等，这就为滥用权力、以权谋私提供了机会。回顾我国的渐进式改革历程，虽然已取得了卓越的成效，但由于它在某种意义上是以权钱交易为中心的“以毒攻毒”过程。因此，寻租和腐败可谓是制度变迁的成本和代价，是改革目标得以实现的制度付费。可见，转轨进程中，造成收入分配不公的主要原因是非市场性的，是由特权和权钱交易引致的，而政府的不当干预又加剧了特权的趋利性和分配的不公平，抑制了平等竞争，进而导致了较大的效率损失。因此，对从公有、尤其是从国有资本中裂变而成的、增殖最快、能量最大、支配力量强、影响经济社会发展最深刻的权力资本，必须坚决抑制乃至铲除，否则，权力经济的泛滥不但不会增加社会财富，反而会导致经济衰退、政治腐化、文化颓废和道德沦丧。二政府失灵是客观存在的，难以彻底根除，唯有从导致政府失灵的根源着手，采取有力的措施，才能在矫治市场失灵的同时，防止和减少政府失灵，寻求市场与政府的有效组合，以求效率的提升和公平的促进。1.理顺政府和市场的关系，规范政府行为，完善市场机制市场失灵可以依靠政府加以矫治，但政府不可能有效地矫治所有市场缺陷或功能失灵，很多情况下，市场机制不能解决的问题，政府也不一定能解决，即便能解决也未必更有效。因此，政府和市场的选择，不但要看到政府能够运用政治权威来改善和放大市场的作用，更要认识到市场力量在改善和促进政府功能上的重要作用。事实上，政府和市场作为经济协调的两种方式是相辅相成的，许多场合更需要两者的相互补充、相互配合，而不能把政府和市场的功能固定化和程式化，要根据经济社会的发展和客观经济环境的演变，不断调适两者的关系，以实现政府和市场的有效整合。政府着力于提高公共品的供给效能、强化社会公共保障、保护产权、促进和维护公平竞争、创造宽松的宏观经济环境；同时，政府还应该承担起“发展中的政府职能”，如保护“弱竞争型行业”的发展、支持高科技产业的进步和实施贸易保护等。总之，政府干预要尽可能发挥市场机制的作用；政府调控要尽可能规范运作，以保证政府干预的公正合理性。政府应加快市场化改革步伐，促进市场机制的基础性资源配置作用的发挥。为此，要配合政府职能的转换，将政府职能的行使纳入法制化轨道；要通过建立现代企业制度，造就真正的市场经济主体；要通过深化金融体制改革，有效防范和化解金融风险；要通过市场规范的制定和完善，尽快建立统一、开放、竞争、有序的市场体系。2.提升政府机构效率（1）重塑和再造政府职能，优化政府规模，降低政府运行成本。实施国有资产结构的战略性调整，使国有经济着力于公共品的有效供给，以提高政府的参与效率；合理调整政府机构及其成员的成本——收益曲线，使其责权利相对称，以保持劳动力社会配置的合理动态均衡，避免政府规模的不当扩张与膨胀；（2）公共部门引入竞争机制，提高管理效能。建立促使公共部门权力分散化的机制，以减少政府垄断，增加竞争，提高效率；公共管理私有化，其形式可以是私人参与（如电信行业）、合同出租、市场融资、公私合作、特许经营或社区自治等；强化政府的计划和监督职能，以做到“有所为有所不为”；强化地方政府间的竞争，以提高地方公共品的供给效能。（3）强化政府的收入与支出约束，以便遏制政府预算的过度膨胀，防止政府机构的过度扩张及由此引致的效率低下。（4）建立