政府在保障性住房建设中的角色定位研究

政府在保障性住房建设中的角色定位研究内容摘要政府角色是使政府人格化，由政府的职责和阶级立场决定，指在一定时期内，为满足国家经济和社会发展的需求，政府所承担的责任和履行的职能。政府是为人民服务的政府，作为公共物品的提供者，必须承担起住房保障的主体责任，因此政府在保障性住房建设中起着不可替代的作用。本文运用文献研究法和规范分析法，提出政府在保障性住房的建设中应该主导者、财政投入者、供应者、监督者的角色，并对政府在保障性住房建设中角色不到位的表现及原因进行分析，认为政府责任缺失是保障性住房发展滞后的主要原因。在此基础上提出了如何使我国政府在保障性住房建设中角色准确定位的几点具体建议，如明确政府在保障性住房建设中的主体地位；将工作重心集中在前期规划与后期住房管理；健全法律法规，依法保证保障性住房建设；拓宽保障性住房建设融资渠道，加大资金投入；加强对保障性住房的监督管理等，以保证我国政府在保障性住房建设中角色的准确定位。关键词：保障性住房；政府角色；公共物品；政府责任目录一、导言 1（一）选题意义和目的 1（二）研究现状 21.关于政府是否应该介入保障性住房建设问题 22.关于政府在保障性住房中角色定位的问题 3（三）研究方法 51.文献研究法 52.规范分析法 5（四）创新点 5二、相关理论概述 6（一）保障性住房概念界定 61.保障性住房的基本含义 62.保障性住房的主要分类 6（二）政府角色定位的相关概念分析 71.政府角色的内涵 72.政府角色定位 8（三）政府在保障性住房建设中角色定位的理论依据 91.新公共服务理论 92.政府干预理论 9三、我国政府在保障性住房建设中应扮演的角色 10（一）保障性住房的主导者 10（二）保障性住房建设的财政投入者 11（三）保障性住房的主要供应者 12（四）保障性住房运转的监督者 13四、我国政府在保障性住房建设中角色不到位的表现 15（一）政府重视程度不够 15（二）保障房类型划分不清 16（三）住房缺乏合理规划、质量偏差 16（四）居民收入审查形同虚设 17五、我国政府在保障性住房建设中角色不到位的原因分析 18（一）政府责任缺失 18（二）政策制度不完善，执行不力 18（三）财政投入力度不够 19（四）监管机制不健全 20六、政府在保障性住房建设中的准确定位的措施分析 20（一）明确政府在保障性住房建设中的主体地位 20（二）将工作重心集中在前期规划与后期住房管理 21（三）健全法律法规，依法保证保障性住房建设 22（四）拓宽保障性住房建设融资渠道，加大资金投入 23（五）加强对保障性住房的监督管理 24结论 26参考文献 28致辞 29建议：论文结构与内容过于繁琐。前两章的内容都没有必要写，大量的篇幅写了一些与主题无关的，两章内容只需概况成政府在保障性住房中的意义一段文字即可，作为文章的帽子；下面三章内容从第三章写起即可；且第四与第五章可以合在一起，写清问题及产生问题的原因；论文观点与引用材料陈旧。学校要求尽量用2014年以后的材料与观点，显然你的文章目前还没有达到这个要求。王虎政府在保障性住房建设中的角色定位研究一、导言（一）选题意义和目的随着我国经济体制改革的不断深入，国民经济持续快速增长，社会物质文化生活极大丰富，人民群众的社会保障水平也有了显著的提高，衣食这两项需求已基本得到保障，但是，面对目前不断上涨的房价，住房问题成为影响老百姓安居乐业的重要问题，有相当数量的中低收入人群对住房望而却步。《世界人权宣言》第二十五条就明确规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”[1]。面对高房价，政府不断出台新政策进行调控，并借鉴国外经验，实行保障性住房建设，减轻老百姓的经济负担，加快建设经济适用房、廉租房等，以解决中低收入家庭的住房困难。近几年我国政府加大对保障性住房的建设力度，但我国的保障性住房建设发展仍很滞后，主要原因就是政府在保障性住房建设中的角色定位不准确，政府职能履行不到位，在政策执行中政府部门都相互扯皮推诿，避免承担责任。所以选择该题目作为笔者的研究课题，来探讨政府在保障性住房建设中角色的准确定位，以及通过转变政府职能，建立和完善我国的保障性住房体系，解决我国中低收入家庭住房困难问题。（二）研究现状1.关于政府是否应该介入保障性住房建设问题现在学术界和社会界都普遍认为政府应该参与保障性住房建设。包宗华认为，住房是一种特殊的商品，既有经济属性又具有社会属性，占居民比重最大的中低收入家庭如果没有政府的帮助，就很难解决住房问题，这一点即是住房的社会性和政策性，因此政府有必要借鉴西方国家的经验介入住房问题，依靠政府来解决中低收入家庭的住房问题[2]。尹卫红认为，由于住宅具有不可移动性、稀缺性和消费的不可替代性等特点，注定了住宅不能完全由市场来配置。在市场配置的同时，必须借助政府的力量来保护中低收入家庭的基本居住需求，实行“双轨并行”。高档住房，完全由市场机制来配置，保障性住房则需要政府支持[3]。第一，保障性住房的责任主体是政府。实保障性住房建设的目的是保障公民的基本居住权，维护社会稳定，是政府提供公共服务的基本内容，理应由政府担负主要责任。再者，住房保障的代价是沉重的，保障性住房是社会保障的重要组成部分，是一项规模庞大的需要投入大量资金的工程项目，只有政府有能力调动全社会的资源去支持。再次，保障性住房建设的是各个环节紧密关联的复杂程序，必须以政府的权威和系统组织能力来实施。这都要求保障性住房建设的责任主体只能是政府，政府应该而且必须介入到保障性住房建设中来。第二，保障性住房建设是政府的“社会责任”，不该把问题简单推到企业身上。保障性住房的建设是为满足中低收入家庭的基本居住要求，保障性住房是一种“准公共物品”，承担社会收入再分配功能，政府应作为直接的投资人并承担主体责任，维护社会稳定，因此由政府主导保障性住房建设责无旁贷。文小蓉在《我国住房保障制度的分析》文中认为，随着市场经济的深入，住房的商品化程度越来越高，在很大程度上造成了住房在社会各个阶层的分配不公，结果有钱人住高档别墅，没钱人只能穷居陋室。所以要有政府的保障，才能行使公平的居住权，解决社会矛盾[4]。第三，为保证保障性住房建设的顺利进行，就必须建立健全的住房保障法律体系。如果把保障性住房建设的相关事项纳入法律法规、把政府在保障性住房建设中承担的主体责任以法律的形式固定下来，把保障性住房建设完全纳入法制的轨道，这将能保证保障性住房建设进程，是保障性住房的作用充分发挥。保障性住房建设是社会保障体系的一部分，要像其他社会保障一样，必须以健全、完备的法律体系为支撑，只有政府才能使保障性住房建设的管理制度化和规范化。2.关于政府在保障性住房中角色定位的问题黄俊峰在《保障性住房制度改革中的政府角色研究中》一文中提到，从政府角色分析，在保障公民居住权中政府将发挥出独有的地位和作用，但是在我国保障性住房制度改革中，政府到底应该扮演何种角色？这些角色作用的效果和程度如何？学术界没有清晰地回答[5]。近年来，我国保障性住房建设进程缓慢发展滞后，主要原因在于政府角色的不到位，因此，深入研究我国政府在保障性住房扮演的角色十分有必要，对于完善我国保障性住房制度，提高保障性住房建设效率，推进整个社会保障性住房建设都具有深远影响。郭士征在《关于住房保障的若干理论问题》一文中提到，在住房保障中政府无疑是最重要的责任主体。政府作为国家的行政机关，提供公共物品与公共服务是其基本职能，因此，保障全体公民有房可住是政府应尽的责任。另外，政府也要处理好政府与市场、非政府组织的关系，但是保障性住房的“参与”方式应该是需要市场化的，例如政府委托购买、开发商开发建设，或者引入产权方式等皆是按照市场的规律从而来获得利润是必须的，所谓有利润更能增强做事的动力。从这方面来说，政府在住房保障中并不一定要承担起全部的责任，支持其在保障性住房建设中相应地承担起一定责任，所以，建设保障性住房，应以政府为主导，鼓励市场与社会共同参与到这项事业中来。基于此，政府在住房保障中要做到权责明确、各负其责、执行有力、措施得当、切实落实各项政策措施[6]。王平在《住房制度改革与政府职能》中提出，住房制度改革以来，部分居民的居住条件得到了很大程度的改善，但是，由于政府职能发挥不到位，致使商品房价格过高、上涨过快，保障性住房的保障功能也不够明显，制约了住房制度的改革[7]。政府履行保障性住房建设职能，完善保障性住房制度，切实做好住房保障工作的同时，也要做好对房地产市场的调控工作，不应该干预过度，积极引导市场社会力量共同参与。综上所述，简单的概括下他们的观点：政府必须对社会中低收入群体的住房保障承担主体责任；我国保障性住房发展存在许多问题，需要建立完善的保障性住房体系。（三）研究方法1.文献研究法目前，对政府在保障性住房建设中角色正确定位的问题理论界己取得了一定的研究成果。文中对该问题进行了大量的信息搜集、分析许多文献资料，在对现有成果继承的基础上进行发展创新，提出解决问题的建议。2.规范分析法根据研究的需要，要把一定的价值判断作为出发点和落脚点，研究事物的应然与实然状态是什么样，对选择有关条件下事物发展的结果做出“正确与错误、好与坏”的判断。（四）创新点本课题的创新点是探讨政府在保障性住房建设中的角色定位问题，尤其是研究保障性住房建设在具体实施过程中的政府定位问题，通过深入分析，对政府在保障性住房建设中角色准确定位提出可行性建议。二、相关理论概述（一）保障性住房概念界定1.保障性住房的基本含义社会保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹、提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房[8]。2.保障性住房的主要分类（1）经济适用房经济适用房是指具有社会保障性质的一种政策性商品住宅，由于减免了工程报建中的部分费用，其成本稍低于普通的商品住房，兼具经济性和适用性的特点。它的保障性主要体现在国家的优惠政策上，通过国家统一制定计划、政府划拨土地免收土地出让金、城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金实行税收优惠政策，同时政府对经济适用房的建设标准、住房申请人群给予限定，对经批准的行政性收费实行减半征收、出售价格按保微小利润的原则，使一些有一定支付能力的低收入住房困难家庭购得住房。这类低收入家庭有一定的支付能力，购房人拥有有限产权[9]。需要指出的是两限房也属于经济适用房的范围，通过限定地价和户型从而达到降低房价的目的，也是一种优惠性政策。（2）廉租房廉租房是为解决困难家庭的居住问题，属于政府或机构拥有，以低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房不具有产权，是一种非产权的保障性住房。廉租房只出租不出售，出租给城镇居民中的最低收入人群。在房价持续上涨、经济适用房走入困境、百姓居住难的背景下，廉租房逐渐成为社会关注的热点，可以说成为了低收入家庭住房的“救命稻草”。据调查所得，廉租房户型设定是以一居室、两居室为主，建筑面积原则上按一居室套型建筑面积38平方米，两居室套型建筑面积50平方米，三居室套型建筑面积54平方米。三个项目中的三居都不高于55平方米，名副其实的“迷你”小户型。（3）政策性租赁房政策性租赁房是指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，与此同时，政府对承租的困难家庭支付相应标准的租房补贴。其目的是解决不具备廉租房申请资格而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。这是对于经济适用房和廉租房的重要补充，使经济适用房以出租的方式替代购买，可以说是将经济适用房的本来面目改变，变成“扩大版的廉租房”。（二）政府角色定位的相关概念分析1.政府角色的内涵角色概念最先引用在社会学范畴，以比喻的手法形象的说明不同的人在相似的情境下所呈现出相似行为，也就是说在社会生活中扮演相应的角色，以获得社会的认同。通过对政府行政管理活动的研究与思考发现，政府作为国家的行政机关，是公权力的执行者与服务者，对于住房保障的问题，政府在其中扮演着关键的角色。政府角色主要指在一定时期内，为满足国家经济和社会发展的需求，政府所承担的责任和履行的职能，使政府人格化，是政府作用的体现，也与政府的性质、权力、义务等紧密相关，涉及政府的权利范围、执行权力的方式等。政府理应在保障性住房建设的过程中起到主导作用，但目前的运作当中存在“角色缺位”、角色摇摆不定”等现象，想要高效地解决保障性住房的问题，对政府“角色”的研究就很关键。由此看来，住宅权作为公民的一项基本权利，政府作为公民权利的守卫者，有责任扮演好保障低收入困难家庭住房问题的角色，使公民住有所居。2.政府角色定位政府角色定位一般是指政府在社会生活中应当承担的角色和功能[10]。笔者理解为是政府在经济发展，人类社会文明进步当中应当承担的角色和功能。我国政府的角色定位普遍视自己为管理者而非治理者，把权力视为己有，习惯以国家的统治者自居，这导致政府在行政过程中，缺乏与百姓的沟通反馈，与人民群众的隔阂加深，政府与百姓的关系渐行渐远。胡锦涛总书记于十六届三中全会提出的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的三个为民思想为改革开放全面建设社会主义新时期执政党及政府角色的定位做出了良好的阐述。政府应该是有限政府，不能是大包大揽的全能政府；是服务型政府，以满足公众的需求为行为导向：是法治政府，使社会生活在法律的框架下有序运行。（三）政府在保障性住房建设中角色定位的理论依据1.新公共服务理论新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论[11]。新公共服务理论指出，公共管理者在他们管理公共组织和执行公共政策时应该主要承担为公民提供服务和向公民释放权力的职责，他们的工作重点既不是使政府应该成为掌舵者，也不应该成为划桨者，而是要建立一批拥有完善的回应力的公共组织。新公共服务理论既阐释了我国政府在保障性住房建设中政府责任缺失的原因及存在的问题，同时也为我国今后如何更好的开展保障性住房建设工作，即政府在保障性住房建设问题中如何处理好政府和公民、政府领导者与公民、政府与市场、政府与非政府组织之间的关系提供了相应的理论基础。2.政府干预理论政府干预理论是由美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨提出来的，主要分为两个部分：市场失灵理论和政府的经济职能理论[12]。与西方其他经济学家的想法一样，经济学家斯蒂格利茨认为政府干预的主要作用表现在弥补市场失败上。因而，为研究政府干预理论就不得不研究市场失败理论。从经济的角度，市场的作用并不是万能的，有其自身的缺陷，需要政府这只看的见得手进行调控。从公平角度，政府作为公共权力的执行者和公共服务的提供者，在关系到百姓的基本生存权利问题上，必须由政府出面提供住房，为中低收入群体提供基本的生活保障。另一方面，政府具有促进经济有序发展，维护市场稳定的经济职能，针对目前我国房地产市场泡沫严重，房价居高不下的情况，需要政府运用宏观调控通过经济、行政等手段来使我国的房地产市场恢复正常。政府干预是政府对经济采取宏观调控的一种必要手段，通过直接干预房价，向相当一部分没有能力购买商品房的中低收入住房困难家庭提供保障性住房，这既体现政府对公民权利的重视，也是我国建设和谐社会、实现共同富裕的应有之计。三、我国政府在保障性住房建设中应扮演的角色（一）保障性住房的主导者保障房建设的责任主体应该是政府而不应是开发商，设想如果把住房的建设只交由市场，那么会导致相当一部分中低收入家庭不能获得住房，政府在建设保障性住房中必须自始至终坚持发挥政府的主导力量。保障性住房是一种“准公共物品”，承担社会收入再分配功能，政府应作为直接的投资人并承担主体责任，因此由政府主导投资责无旁贷。因此，保障房建设更应是政府的“社会责任”，而不能把问题推到企业身上[13]。但是保障性住房的“参与”方式应该是需要市场化的，例如政府委托购买、开发商开发建设，或者引入产权方式等皆是按照市场的规律从而来获得利润是必须的，正所谓有利润更能增强做事的动力。从这方面来说，建设保障性住房，应以政府为主导，鼓励市场与社会共同参与到这项事业中来。在建设保障性住房中，政府的角色不应也不能缺位，必须作为主导力量，勇于承担责任，敢于担当，在此前提下，保障性住房的计划制定、政策落实、监督反馈、利益协调等各个环节也就自然的相互配合，紧密联系，该项工作也就能顺利的开展了。关于这一问题，笔者的建议是政策制定者采用多渠道收集民意，听取民声，让老百姓的意见充分地上传，也是保障性住房建设稳定、有序进行的根本保证。（二）保障性住房建设的财政投入者政府在保障性住房建设中是最重要的责任主体，这就要求政府在保障性住房建设中必须承担起资金投入的责任。保障性住房建设的资金来源主要是中央财政支出，土地出让收入不超过10%，它实际上是国民收入在住房领域再分配的一种方式，通过建设保障性住房，维护社会公平。因为保障性住房为的是公共利益，为的是解决部分中低收入者的住房问题，那么政府就有责任为其支付[14]。因此，在建设保障性住房工作中，政府理应成为主要的投资者。确实，在保障性住房的具体建设过程中，要依靠市场主体即房地产开发公司来建设。但是，从利益的角度看，政府与房地产开发公司，二者的关系只是委托与被委托的关系。根据调查所得，2013年国家规划预计建成1300万套保障性住房，大约需要投入资金15万亿，政府大约需投资7000亿，剩下的通过保险、基金等社会集资渠道。从以上数据可以看出政府是保障性住房建设的财政投入者。另一方面，政府应采取多种措施扶持保障性住房建设资金成本的投入责任。政府是保障性住房的主要供应者，那么政府有很多种供应保障性住房的方式，政府通过政策制定，在税收、贷款利息等方面给予政策鼓励，从而保障性住房建设也可以通过企业来投资建设。因为保障性住房自身的特点，企业，般不愿意投资建设，但是如果政府可以通过相关政策，比如采取扶持、鼓励的政策，可以在税收、贷款利息等方面对参与保障性住房建设的企业给予定的政策优惠和财政扶持。在具体的资金筹措上也可能是多种渠道、多种模式的。总之，保障性住房是基于公共利益，是为解决相当一部分低收入家庭的住房困难问题，那么政府就有责任有义务为其投入。同时，借鉴国外保障性住房建设的先进经验也证明这一点，例如日本政府的投资就占到保障性住房建设成本的75%。政府作为公共产品的提供者，理应成为保障性住房建设的财政投入者。（三）保障性住房的主要供应者在经历了住房的商品化改革之后，使一部分先富起来的人群享受了高质量的住房，但同时由于依赖市场过度，对低收入人群的住房保障的忽视，从而加剧了大部分中低收入家庭的住房困难。2007年，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，使保障性住房体系重新确立起来。2010年，国务院为遏制商品房涨价态势，又出台了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，以城市低收入家庭为主要保障对象，不断完善保障性住房相关制度，进一步加大保障性住房建设力度，要大规模增加公租房、经济适用房住房供应，明显改善中低收入家庭住房条件。政府作为保障性住房的主要供应者，要从思想层面宏观把控，明确指导思想，政府应积极承担保障性住房供应的责任，这也是建设社会主义和谐社会的题中之意。在保障性住房方面政府必须以主导者角色，成为保障性住房市场的供应者，为低收入家庭提供保障性住房，同时，保障性住房的供给渠道也是多种多样的，从税收、利息方面给予政策优惠，来影响干预保障性住房市场的供给情况和价格区间。地方政府基于地方利益，政绩考核等指标考虑，把执政精力集中放在了商品房的发展上来，对于保障性住房的职能的履行力度显然不够。据相关调查显示，我国高收入人群所占比重很小，中低收入者要占到总户数的80%以上，而经济适用房建设投资只占总投资的8%左右，覆盖范围过小，有些地方政府甚至取消了经济适用房，远远不能满足经济发展水面和低收入家庭的住房需求。但需要注意的是，政府履行职能也是有限的，并不是万能的，仅依靠政府不能解决保障性住房问题。因此，笔者认为，在保障性住房建设中，政府承担保障性住房房源的主要供应者，对于供应给哪些人群、供应数量等具体问题，政府都应有明确的规定，同时还要采取多种鼓励政策，扶持和引导市场、社会力量共同参与到保障性住房建设中来。依据“政府主导、共同参与”的原则，充分调动社会各种力量，筹集社会资金融入到保障性住房建设的事业中来，开展多方融资渠道，极力解决保障性住房建设资金筹集问题，从而增加保障房房源的供应量。（四）保障性住房运转的监督者加强对保障性住房的监督，是为了使保障性住房市场健康发展，保证保障性住房建设政策顺利贯彻落实。由于我国对于家庭财产和个人财产没有完善的记录，缺乏全国统一联网的相关资料，而且在保障性住房的申购和轮候过程中监督不足，因此，在确定和审核保障对象时就经常会遇到“监督难”的问题[15]。有些地方政府对于如何履行政府职能的认识比较单一浅薄，片面的追求GDP增长速度，没有认识到公共服务职能的重要性，忽视保障性住房的发展，导致保障性住房的资金投入不足，发展严重滞后于商品房市场。在保障性住房建设过程中，往往中央政府的政策是好的，到了地方政府手中就很难贯彻执行下去，因为地方政府既是保障性住房的执行者又是其监督者，那么监督的缺位，在执行过程中很容易滋生腐败，有钱人反而拥有多套经济适用房的现象频频发生也就不奇怪了。政府在保障性住房的运转过程中应该摆正监督者的角色定位，做到客观公正。政府在履行职能时要严格依据《廉租住房保障办法》和《经济适用住房管理办法》的规定，对骗取保障性住房的行为给予严厉惩处，按照国家的统一要求以及地方的实际经济发展水平，确定保障对象标准以及保障性住房的大小标准以及保障资金的投入标准等。针对上述情况，政府要严格做好保障性住房运作的监督工作。中央政府和地方政府要各尽本能，扮演好自身角色，切实保障低收入家庭的住房利益。政府是行政主体，因此政府落实和监管政策的实施是在其应尽的责任。如果政策执行不到位，再好的政策也只是一场空，甚至会导致保障性住房政策的走向，严重偏离预计目标。从长远看，这会使党和人民的血肉联系疏远，给国家和人民都带来重大损失，所以，政府在保障性住房建设过程中的监督管理是否贯彻到实处，具有重要作用。建立保障性住房体系的最终目标是保障公民的住宅权，保障性住房政策的执行是是该过程中至关重要的一环，这就要求政府要切实履行好监督者职能，勇于承担责任，使保障性住房的建设成果真正惠及到那些需要住房的低收入群体。四、我国政府在保障性住房建设中角色不到位的表现虽然我国近些年推出了许多住房保障政策，比如《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》等，大大促进了保障性住房的建设，也切实保障了一部分中低收入家庭的住房问题。但是在保障性住房建设过程中，还存在着许多问题，归纳起来主要有以下几个方面：（一）政府重视程度不够住房是一种兼具商品与公共产品双重属性的特殊商品，市场是追求利润的主体，经历过市场化改革的住房成为市场追逐利润的对象，低收入群体不具备购买高价格商品房的能力，那么保障性住房的供应必须是政府的责任，而理应为满足公民基本的居住需求提供服务的政府，对保障性住房建设重视程度不够，政府资金投入远远不足，没有有效履行政府公共管理的职能，放弃了自己应尽的责任，导致保障性住房市场供应量严重不足，相当数量的低收入老百姓“居者有其家”的愿望终其一生也难实现。（二）保障房类型划分不清目前，我国保障性住房类型主要包括经济适用房、廉租房和政策性租赁，有部分地方政府为了增加财政收入，把廉租房也公开向社会出售搜集资金，模糊了廉租房本来面目.各类型保障房之间的衔接关系不能很好的覆盖不同收入家庭的住房需求，造成城镇住房保障对象欠清晰，过度保障和保障不足并存，出现了“租不到、买不起”或“买不到也买不起”的夹心层家庭[16]。而且，围绕经济适用房的丑闻在媒体屡屡可见，有的地方政府违反制度规定擅自把经济适用房的用途变更，有的地方政府不为经济适用房做抵押贷款，从而使很大一部分符合条件的家庭不能购买住房，造成大量经济适用房弃购的现象发生，经济适用房的作用也随之打了折扣。并且各类型保障性住房之间衔接的有空白处，保障房类型划分不清，覆盖面狭窄，造成住房保障对象界限区分不清，保障房供应不足和过度保障的现象并存。（三）住房缺乏合理规划、质量偏差政府对保障性住房政策的贯彻实施缺少具体的操作细则，地方政府总是根据地方自身利益，而不是真正的急百姓所急，思百姓所需，制定不合理的保障性住房政策，规划设计也缺乏合理性，我的家乡伊金霍洛旗是一个居于五线的县级小城市，在保障性住房的建设过程中就缺乏一个保障目标明确的长远的规划，保障性住房的具体保障细则、办法很多都是为了解决某个突发的具体的问题，缺乏前瞻性和稳定性，造成办法规则的执行效果大打折扣。这种情况在全国很多地方都存在，也使目前的保障性住房政策的实施缺乏连贯性，无法形成统一体系。所以，各地政府应该因地制宜实事求是的根据自身情况制定保障性住房政策，充分考虑眼前利益与长远目标的关系，设计出科学合理的保障性住房规划。住房保障的明确与具体的目标，进而依据此目标制定相应的阶段性规划。此外，在保障性住房建设过程中，检查发现住房质量远低于质量标准，住房质量偏差的现象频发，极大损害了中低收入家庭的住房保障。（四）居民收入审查形同虚设按我国保障性住房相关政策规定，保障性住房只能出租或出售给中低收入的没有能力购买高价市场商品房的住房困难家庭。但在具体的保障性住房申请过程中，这一规定往往已变味失去了保障性住房的意义。尽管很多地方政府出台保障性住房建设实施办法，简化审核程序以方便老百姓申请保障性租房，外来务工人员、农民工等都有资格申请，但政府始终未能建立起一个全国性的公民财产收入信息系统，也就导致各级地方政府履行审查职能效率非常低下，使保障性住房的保障作用难以真正发挥。尽管保障性住房的建设起到了一定作用，使一部分低收入家庭解决了住房问题，但有相当一部分保障性住房被高收入人群或已有住房的家庭租用或购买的现象频繁曝光于媒体大众，究其原因，政府无疑是最应该被问责的，形同虚设的居民收入审查制度，程序的公开透明性缺乏，都是造成该现象的原因所在。五、我国政府在保障性住房建设中角色不到位的原因分析（一）政府责任缺失经历了住房的商品化改革，住房成为一种特殊的商品，同时具备商品属性与公共物品的属性的双重特性。从住房的双重属性的角度以及社会经济高度发展，社会贫富差距拉大，相当一部分低收入群体没有能力购买高价格的商品房，具有公共产品属性的保障性住房应该由政府来提供。基于该背景下，国务院于1998年颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，保障性住房制度开始重新建立起来。为了切实贯彻落实保障性住房制度，政府采取了一系列措施，比如保障性住房建设用地管理、廉租房专项补助资金管理办法、个人收入统计制度、公积金制度等，但是，在保障性住房建设进程中仍存在很多问题，例如保障性住房房源供给存在较大缺口，缺少具体的配套措施，准入与退出机制不完善。主要原因在于政府片面追求经济发展速度，把房地产行业作为国民经济的支柱产业，却忽视了社会上中低收入群体的最基本的居住权，政府在保障性住房这个方面没能有效的履行自己的经济职能，政府责任缺失，导致我国保障性住房发展的滞后。（二）政策制度不完善，执行不力目前，我国虽出台了一系列保障性住房的制度办法，但至今还没有一部专门关于保障性住房建设的法律法规。政策的制定通常是为了解决一个时期的具体问题，缺少稳定性。如果没有法律法规予以规范，尽管有政策的制定，但在执行的过程中难免摇摆不定，促使保障性住房建设工作缺乏稳定性，保障性住房政策就很难做到真正的贯彻落实。同时，政策本身的制定有问题，与目标偏离，供应经济适用房的目的是为了满足那些没有能力购买市场商品房的人群，但很多地方政府却将经济适用房看做是一种薄利商品房，政策与目标偏离，定位不清晰。政府在保障性住房的建设中扮演的角色及承担的责任意义重大，每个环节都需要认真处理，并且要配套相应的监管机制，在政策执行过程中，做到及时反馈，及时修正。（三）财政投入力度不够住房问题被称为是我国新时期建设发展的一座大山，保障性住房的建设是民生工程的重要问题，政府也一直很重视在对保障性住房建设的财政支持，这是建设和谐社会必不可少的一部分，但同时保障性住房建设也是收益微小、投资巨大的大工程。我国保障性住房建设发展滞后，供给不足，在很大程度上是因为缺乏资金的支持，政府作为公共物品的提供者，在保障性住房建设的资金投入力度不够，严重影响了保障性住房的建设进程。目前我国保障性住房建设的资金来源主要是中央财政支出，土地出让收入和住房公积金。近几年地方政府财政收入下降，土地出让所获收益不具有可持续性等问题造成地方财力缺乏。一方面政府要搞城市基础设施建设，以及承担教育医疗等支出，因此地方政府不愿意将土地划拨来进行保障性住房建设；另一方面由于土地出让所获收益不可持续性的特点，“土地财政”为地方政府所创收入降低，造成地方财政收入减少，从而对保障性住房建设的资金投入力度严重不足，保障性住房建设指标往往不能按计划完成，成为各个地方政府的约定俗成。（四）监管机制不健全缺乏协调的住房保障组织机构。目前，没有建立与保障性住房建设相配套的监督机构，与保障性住房建设相对应的机构只有住房保障部，是住房和城乡建设部的下级单位，大多数地方政府也没有为保障性住房建设设立相应住房保障部门进行监管。同时，由于我国保障性住房建设由国务院多部门分别负责，政府部门权力职责界限模糊，使职能相互交叉，缺乏有效的沟通协调，部门之间互相扯皮，竞相争功的现象频发。由于缺乏统一的管理机构和完善的监督机制，中央政府和地方政府不能很好的协调，使我国的保障性住房建设政策在执行过程中贯彻落实不到位，保障性住房建设的成绩大打折扣。此外，保障性住房资格审查制度的不完善以及个人收入不透明造成的权力寻租空间，都不能保证保障性住房供给真正需要住房的低收入住房困难家庭。六、政府在保障性住房建设中的准确定位的措施分析（一）明确政府在保障性住房建设中的主体地位纵观古今历史，即使在经济高度繁荣的社会中，也存在着没有房住的中低收入群体。政府作为公共物品的提供者，必须承担起住房保障的主体责任。居住权是公民的一项基本权利，保障公民的基本居住权是政府履行自身职能的基本要求。保障性住房建设是政府的“社会责任”，不该把问题简单推到企业身上，如果把住房的建设只交由市场，那么会导致相当一部分中低收入家庭不能获得住房，政府在建设保障性住房中必须自始至终坚持发挥政府的主导力量。保障性住房建设是社会保障体系的基本组成部分，其效果直接关乎到社会主义和谐社会建设，是构建小康社会的重要内容，也是检验政府公共服务职能履行效果的检测石。在建设保障性住房中，以政府为主导，，运用经济、行政、法律等手段，大力扶持引导保障性住房建设，坚持以人为本理念，勇于承担起保障性住房建设的主体责任，使保障性住房政策的作用真正发挥到实处。正如伟大的温总理所言，让每个人更有尊严、更加幸福的生活。（二）将工作重心集中在前期规划与后期住房管理如果缺乏明确的稳定的保障性住房建设规划，保障性住房建设政策的效果就会大打折扣。目前，地方政府制定的保障性住房的具体办法很多都是为了解决某个具体的问题，缺乏前瞻性和稳定性，就会造成政策执行不力，政府不能很好的履行住房保障职能。保障性住房建设在执行的过程中，政府与房地产开发商有许多冲突，比如职能和利益关系相互交叉的问题，所以，在保障性住房市场机制欠发达的环境下，政府作为提供公共服务的国家行政机关，应在各个方面发挥提供公共服务的主导者的作用，例如从保障性住房建设土地供应、整体规划、房地产建设资质、住房补贴发放情况、申请资格审核等多个环节。与此同时，政府作为保障性住房建设的监督者，工作中还应确保福利不会流失。后期的住房管理和前期的规划引导都很重要，都应该是政府的工作重心。目前，我国在保障性住房建设后期管理中存在很多问题，保障性住房后续动态管理机制不健全，缺乏相关的政策法规。一是制定相关管理办法，解决保障性住房后期管理问题，使前期规划与后期管理形成统一的系统，建立惩处机制，着力解决保障性住房建设中的不法行为。二是建立物业管理制度，主要是针对保障性住房的物业管理，最好是采取政府主导，社会、市场共同参与的方式。三是建立全国统一的信息系统，促进信息共享，推动建立在多部门的信息共享机制，进而促进居民收入审查制度的完善，使居民收入公开透明，为保障性住房建设工程良好的运行。（三）健全法律法规，依法保证保障性住房建设通过学习外国住房保障建设成功经验可知，我国迫切需要用法律法规规范保障性住房建设，切实保障中低收入家庭的住房利益。目前，我国虽出台了一系列保障性住房的制度办法，但至今还没有一部专门关于保障性住房建设的法律。法律制度的健全与完善是一项政策能否有效落实的根本保证。近年来，有相当多的保障性住房被高收入人群或已有住房的家庭租用或购买的现象频繁曝光于媒体大众，保障房质量不达标，保障房供应不足和过度保障的现象并存等问题，其主要原因就是由于法律法规的不健全。目前仅有国务院以及相关部委的一些行政法规和部门规章，亟需出台一部真正意义上的《住宅保障法》，对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色[17]。如果把保障性住房建设的相关事项纳入法律法规、把政府在保障性住房建设中承担的主体责任以法律的形式固定下来，把保障性住房建设完全纳入法制的轨道，这将能保证保障性住房建设进程，是保障性住房的作用充分发挥。首先，需要制定《住宅法》，它应该是一部纲领性法律，用以调整住房关系，明确政府在保障性住房建设过程中的主体责任，明确公民的居住权等。其次，需要制定《住房保障法》，这是针对保障性住房的专门性法律，其宗旨是满足公民的基本居住需要，对于保障对象标准和范围、保障性住房的类型、质量标准、资金投入渠道、监督机制都应明确。最后，需要完善配套的法律法规，政府是保障性住房建设的主导力量，但政府的干预是有限的，并不是介入的越多越好，尤其是行政手段的过度使用，很容易在履行住房保障职能时导致职能越位，所以各地政府应根据地方实际情况，因地制宜，高效的进行保障性住房建设。（四）拓宽保障性住房建设融资渠道，加大资金投入保障性住房是社会保障的重要组成部分，是一项规模庞大的需要投入大量资金的工程项目。目前，我国保障性住房建设发展滞后，供给不足，在很大程度上是因为缺乏资金的支持，政府作为公共物品的提供者，在保障性住房建设的资金投入力度不够，严重影响了保障性住房的建设进程。近几年地方政府财政收入下降，土地出让所获收益不具有可持续性等问题造成地方财力缺乏，对保障性住房建设的资金投入也相应的减少。在保障性住房建设中，政府的财政支持占据主要作用，尽管中央和地方在保障性住房建设中的财政收支比例不同，但是由于中央政府和地方政府事权和财权的不匹配，也使地方政府在履行保障性住房建设中力不从心，因此要合理划分中央政府和地方政府的财政收支比例，并给与地方政府补贴，使财权与事权相匹配，减轻地方政府的财政压力，从而增强地方政府建设保障性住房的能力。在保障性住房建设中，以政府投入为主的同时，也要拓宽融资渠道，鼓励社会力量的参与。在保障性住房建设中，充分发挥政府金融手段作用，一方面制定金融和财政政策，回笼社会闲置资金来投资保障性住房建设；另一方面，政府制定税收政策，通过影响税收直接或间接地为保障性住房提供资金支持。总之，在保障性住房建设中，政府必须要承担资金投入的主要责任，并积极鼓励社会力量共同参与保障性住房建设的事业中来。（五）加强对保障性住房的监督管理如前所述，我国保障性住房的监管机制有很多不完善的表现，政府为更好的履行住房保障的职能，必须要完善保障性住房建设的管理机构设置。首先，设立一个针对保障性住房建设的独立的专门机构，由政府直属管理，统一建设与运作，主要的职能有：保障性住房的前期规划与后续管理、开发建设、土地供应等多个环节，解决政府部门权力职责界限模糊，缺乏有效的沟通协调，部门之间互相扯皮，竞相争功的问题，对政府尤其是地方政府自利性的行为给予限制约束，提高政府的公共服务能力，提升行政管理效率，将我国保障性住房的建设实现制度化与规范化。其次，加强保障性住房的退出和准入机制的管理，应加大在保障性住房管理过程中的各个环节管理，对工程质量、进度进行全方位的追踪管理，严格租售管理，对保障性住房申请对象实行严格的审查，加大审查监督力度，对于保障性住房骗租、骗购行为给予严厉惩处。政府作为保障性住房建设的资金投入主体，要加大对政府资金投入的职能履行情况进行有力监督。此外，需对政府行政人员进行监督管理，对在保障性住房建设过程中的腐败寻租行为给予严厉打击。监管人员作为监管活