边防刑事法律制度课件

第八章思考题1.简述“边防刑事法律制度”的概念2.妨害国（边）境管理罪的特征是什么？3.何谓“三类六种案件”刑事案件?4.“组织他人偷越国（边）境罪”与“运送他人偷越国（边）境罪”的区别何在？5.简述走私、贩卖、运输毒品罪的概念及其犯罪构成。第八章边防刑事法律制度第一节我国的刑事法律制度一、我国刑法典的基本内容刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律；抑或是规定哪些行为是犯罪并应当负刑事责任，给予犯罪人何种刑事处罚的法律。广义刑法是指一切规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律规范的总和，包括刑法典、单行刑法以及非刑事法律中的刑事责任条款。狭义刑法是指刑法典。犯罪四要件1．犯罪客体。指我国刑法所保护的而为犯罪所侵害的社会主义社会关系。如刑法第133条规定的交通肇事罪，侵害的是交通运输方面的公共安全。2．犯罪的客观方面。是指刑法所规定的、构成犯罪在客观上必须具备的危害社会的行为和由这种行为所引起的危害社会的结果。3．犯罪主体。它是指实施了犯罪行为，依法应当承担刑事责任的人。4．犯罪的主观要件。它是指犯罪主体对自己实施的危害社会行为及其结果所持的心理态度。犯罪构成四要件与法律条文规定的犯罪构成要件不完全符合，很多法律条文没有明确规定犯罪客体要件，需要深入分析犯罪对象的社会关系，才能确定该罪的犯罪客体。由于人们是从刑法条文规定进行分析确定犯罪客体，时常出现分歧意见，使分析刑法条文规定的某种犯罪案件的犯罪构成要件疑难化、复杂化。犯罪构成三要件犯罪主体、犯罪行为、犯罪结果的犯罪构成三要件之间是一个有机的整体，他们之间的内在联系表现为：什么人，实施了什么行为，造成了什么结果，法律规定构成什么罪的递进逻辑关系。例如，我国刑法第

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条规定的“丢失枪支不报罪”，该条文规定：“依法配备公务用枪的人员，丢失枪支不及时报告，造成严重后果的。”按照条文规定分析丢失枪支不报罪的构成要件，应该是：犯罪主体，是依法配备公务用枪的人员；犯罪行为，是丢失枪支不及时报告的行为；犯罪结果，是造成严重后果。“三要件”分析丢失枪支不报罪”的构成要件是：犯罪主体、犯罪行为、犯罪结果。刑法分则条文规定的其他犯罪构成要件，也基本如此。相比较，犯罪构成四要件就显得疑难、复杂，适用时还可能发生意见分歧。犯罪构成三要件的特殊意义从保护人权的角度上讲，“三要件”更为科学、严谨，避免了思想犯的产生。两种犯罪构成理论实体内容基本一致，形式上有差别：“三要件”是层层递进，“四要件”是并列关系。

主要差别在于“三要件”预留了期待可能性的空间。

第二节“三类六种案件”

一、“三类六种案件”的含义根据1998年10月公安部刑事案件管辖分工规定，组织他人偷越国（边）境案件、运送他人偷越国（边）境案件、偷越国（边）境案件、破坏界碑界桩案件、走私、贩卖、运输毒品案件和走私制毒物品案件等“三类六种案件”，为公安边防部门管辖和侦办的刑事案件。其中组织他人偷越国（边）境案件、运送他人偷越国（边）境案件、偷越国（边）境案件和破坏界碑界桩案件，同属于刑法第六章“妨害社会管理秩序罪”第三节“妨害国（边）境管理罪”罪类。走私、贩卖、运输毒品案件案件和走私制毒案件则同属于刑法第六章第七节“走私、贩卖、运输、制造毒品罪”罪类。三、边防刑事法律责任的认定与追究1．边防刑事法律责任的认定刑事责任是指行为人因其犯罪行为所必须承受的，由司法机关代表国家来强制责任人承担的法律责任。2．边防刑事法律责任的追究刑事责任是一种惩罚性责任，是所有法律责任中最严厉的一种。对边防刑事法律责任的追究以刑法典的规定来进行定罪量刑，对责任主体进行惩罚。惩罚是刑事法律责任的主要内容，包括限制、剥夺责任人的自由、财产、政治权利甚至生命。第三节妨害国(边)境管理犯罪

若干问题研究妨害国(边)境管理犯罪，是指违反国家关于国(边)境管理的法规，破坏国(边)境管理秩序和出入境管理秩序，依照《刑法》规定应受刑罚处罚的行为。我国刑事立法中规定妨害国(边)境管理犯罪，始于1979年《刑法》典，共有三个条款涉及了妨害(国)边境管理的罪名，分别是第175条规定的破坏国家边境界碑、界桩罪；第176条规定的偷越国(边)境罪；第177条规定的组织、运送他人偷越国(边)境罪。国外刑法将妨害国（边)境管理犯罪一般称之为非法移民罪。讨论问题之一：行为人以骗得的合法出境证件，在国家指定的口岸出入境的行为，是否构成偷越国(边)境罪？案

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析案情：女青年王某很漂亮，是个出国迷，成天向往到美国去过天堂生活，但是她不懂外语，也无专业知识，又无海外关系。为了达到出国目的，她请高手伪造了一张美国嫡亲舅舅要求她继承财产的假证明，从而骗取了合法出国护照并顺利出国，此事后被揭穿。问：王犯的是偷越国边境罪吗？何谓“偷越”?所谓“偷越”，我国刑法理论界一般存在以下两种理解：第一种观点认为，偷越是指未经办理有关出国、出境证件和手续偷越国(边)境的行为。第二种观点认为，偷越是指不具备合法出入国(边)境条件而非法出入国(边)境的行为(既包括不在出入境口岸、边防站等规定的地点出入国(边)境，也包括使用伪造的出入境证件在规定的地点出入国(边)境)。

第二种观点对“偷越”行为的认定没有异议，但行为人以骗得的合法出境证件，在国家指定的边防口岸、关卡出入境的行为，是否构成偷越国(边)境?对此，司法实践与理论界存有两种不同看法。一种看法认为：“在使用骗取的合法证件出境的情况下，由于证件是合法的，其出境行为并非违反出入境管理的行为，当然也就不存在偷越国(边)境的问题”。第二种看法认为：“无论行为人最终采用了什么方法，只要其违反国家对于国(边)境管理的相关法规，实施了非法出入境的行为，其实质均是偷越国(边)境”。持第二种看法的具体理由：第一，最高人民法院曾就“顾国均等人组织他人偷越国境案例”确指出:行为人隐瞒真实意图，骗取真实合法的出境证件出境的行为,侵犯了国家的国(边)境管理秩序，是一种偷越国(边)境的行为；第二，《中华人民共和国公民出入境管理法实施细则》第25条规定，编造虚假情况，提供假证明，骗取真实合法的出境证件的，均是违反我国对出入境正常管理秩序的行为，那么，对这些行为予以定罪应当是符合法意的。从形式上看，上述看法具有一定的法律依据，但是，从科学性的角度出发，仍然值得商榷。其次，使用骗取的合法证件在国家指定的口岸入出境，其行为本身并不具有非法性。根据我国刑法规定，偷越国(边)境，是指违反国(边)境管理法规，出入国(边)境的行为。而根据《中华人民共和国公民入境出境管理法》第40条和第41条的规定，中国公民只要持合法、有效证件从国家开放的或者指定的口岸出境、入境，均为合法越境行为。显而易见，偷越国(边)境行为的构成，其强调的是越境行为本身是否违法，而非获得越境证件的手段是否违法。结论：骗取出境证件的行为，所侵犯的客体是国家对出境证件的管理制度，该制度是我国国(边)境管理制度的重要组成部分，行为人以骗得的合法出境证件，在国家指定的口岸出入境，必然会侵犯国家对出境证件的管理制度，最终必然危及到国家对国(边)境的正常管理秩序。但是，并不能因此认为此行为就是偷越国(边)境的行为。讨论问题之二：未在“首要分子”的指挥下，实施拉拢、引诱、介绍他人偷越国(边)境的行为，是否构成组织他人偷越国(边)境罪？案

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析案由：蛇头李某（女）原来与人合伙从事组织他人偷渡活动，后来她嫌人多分赃油水不大，于是便单独干起这一勾当，直至锒铛入狱。她的辩护律师齐某，人称“包打赢”，虽然收费很高，但是辩护胜率也很高，他认为法院一审判决李犯有组织他人偷越国（边）境罪定罪有误，应改判为偷越国（边）境罪，并建议被告上诉当地中级法院。问：齐律师的上诉建议有法律依据吗？分析：根据最高人民法院2002年1月30日发布的《关于审理组织、运送他人偷越国(边)境等刑事案件适用法律若干问题的解释第l条规定，组织他人偷越国(边)境罪中的“组织”行为，是指领导、策划、指挥他人偷越国(边)境或者在首要分子的指挥下，实施拉拢、引诱、介绍他人偷越国(边)境等的行为。第一种观点认为：组织他人偷越国(边)境罪属于任意共同犯罪，既可由二人或二人以上共同犯罪的形式实施，也可单独一人实施，且对此类行为以组织他人偷越国(边)境罪论处，亦符合2002年《司法解释》本意及罪刑相适应原则，故虽然不在“首要分子”的指挥下，此种行为也应认定为组织他人偷越国(边)境罪。第二种观点认为，实施组织他人偷越国边境犯罪活动大多数是犯罪集团，因此《解释》针对的是犯罪分子在犯罪集团中不同作用，分了两个层次作了阐述。个别行为人实施了策划、指挥、拉拢、引诱、介绍他人偷越国(边)境行为的，没有证据表明系在“首要分子”的指挥下实施上述行为的情况下，对行为人不应以组织他人偷越国(边)境罪论处。对其只能按照案件的具体情况，以偷越国(边)共同犯罪论处。分析：对于未在“首要分子”的指挥下，实施拉拢、引诱、介绍他人偷越国(边)境的行为，是否构成组织他人偷越国(边)境罪的问题，应该根据具体情况分别认定处理，而不应该笼统地将该问题绝对化。首先，刑法和2002年的《司法解释》并没有明确限定组织他人偷越国(边)境罪中的组织行为必须是以犯罪集团的形式实施。因此并不排除一人单独实施组织他人偷越国(边)境罪。既是一人所为，就不存在“首要分子”，而是意味着犯罪活动的所有环节(包括策划、指挥、拉拢、引诱)全部由一人实施，犯罪成员不存在主次之分，每一个犯罪环节都是其组织犯罪活动的一部分，所以，对于这种情况下的“拉拢、引诱、介绍他人偷越国(边)境的行为”，也必然构成组织他人偷越国(边)境罪。其次，该个人行为不能被定为组织他人偷越国(边)境罪的共犯。《刑法》第25条规定，构成共同犯罪必须具备以下条件：第一，共同犯罪的主体系两个以上具有刑事责任能力的人；第二，在客观方面，共同犯罪的成立以二个以上的人实施了共同犯罪行为为要件。所谓共同犯罪行为，有两层含义，首先，是指各行为人的行为都指向同一犯罪，即共同犯罪人所实施的犯罪在构成要件上是相同的。其次，是指行为人之间的行为是相互联系、相互配合的，这些行为共同形成一个有机的犯罪活动整体。第三，在主观上，共同犯罪的成立必须是两人以上具有共同犯罪故意。组织他人偷越国(边)境的犯罪集团以外的其他人，为了个人目的，在犯罪集团成员不知晓的情况下，更未在“首要分子”的指挥下，为犯罪集团实施了“拉拢、引诱、介绍他人偷越国(边)境的行为”，尽管在客观上与犯罪集团实施了相同的行为，为犯罪集团的犯罪活动起到了协助和配合的作用，但是，他们的行为与犯罪集团的行为不同，缺乏共同的犯罪故意，因此不能构成组织他人偷越国(边)境罪的共犯。如果被拉拢、引诱、介绍的人构成偷越国(边)境罪，可以根据具体情况将其认定为偷越国(边)境罪的共犯。

讨论问题之三：

合法出境迂回偷渡行为应如何定性？合法出境迂回偷渡，是指行为人为实现偷渡他国的目的，选择一些比较容易获得签证的国家作为中转站，先办理前往这些国家的旅游、商务考察签证，持合法的护照、签证出境后，再从中转国前往目的国。这是近年来出现的一种新型的偷越国(边)境的方式，且成功率较高。案例分析贵州某农村青年教师江某，不甘贫困，打算去非洲淘金，他先以旅游名义到泰国，辗转来到非洲某国后被遣返回国。法院审判委员会在审理此案时，出现了三种不同意见。第一种观点认为，江的行为构成骗取出境证件罪。理由是，虽然被组织人员从我国出境的手续合法，但目的是非法的，在国内办理签证过程中具有弄虚作假情节，应定为骗取出境证件罪。第二种观点认为，江的行为构成组织他人偷越国(边)境罪。理由是，从行为结果看，合法出境迂回偷渡对我国国(边)境管理秩序具有现实危害，应予打击；而且合法出境与境外偷渡，二者具有承接关系，是同一组织行为的不同阶段。第一阶段的合法出境行为具有以合法形式掩盖非法目的的特点，是为下一阶段偷渡行为做准备的，从属于整体的组织行为。”第一种观点认为：江的行为不构成犯罪。理由是，妨害国(边)境管理犯罪，侵犯的客体是我国国(边)境管理的正常秩序，而此种情况的行为人出境行为是合法的，其违法行为发生在境外，侵犯的是外国出入境管理秩序，对其不能认定为偷越国(边)境。分析：首先，该行为侵犯的是中转国的国(边)境管理秩序。组织他人偷越国(边)境罪，侵犯的客体是我国对出入国(边)境的正常管理秩序。行为人合法出境迂回偷渡，其违法行为发生在境外，即其行为侵犯的是中转国的国(边)境管理秩序。因此，该行为缺乏成立组织他人偷越国(边)境罪的客体要件。另外，合法出境迂回偷渡并不必然由犯罪集团实施，个人也可以单独实施该行为，即行为人个人获得证件合法出境后再迂回偷渡第三国，如果是此种情况，何以存在组织行为?其次，该行为并不具备骗取出境证件罪的客观条件。我国《刑法》第319条规定，骗取出境证件罪，在客观方面表现为弄虚作假，采取欺骗手段，以劳务输出、经贸往来或其他名义，使出入境管理的有关国家工作人员发生错误认识，从而为其发放出境证件的行为。而合法出境迂回偷渡的行为人在中国申领护照或签证时并不一定采取欺骗手段，虚构事实，所提供资料可能完全真实，且到达中转国虽说不是行为人的最终目的，但同样也是行为人所追求的，这是其实现最终目的的跳板，行为人所隐瞒的只是到中转国后非法偷渡的目的。所以，将其认定为骗取出境证件罪未免有些牵强。再次，应假定贯彻罪刑法定原则。该原则要求犯罪和刑罚都由法律明文规定，定罪量刑都必须以刑法条文为依据。尽管“从行为结果看，合法出境迂回偷渡行为对我国国(边)境管理秩序具有现实危害，会损害正常出境的中国公民的利益和国家形象，但我国刑法典中找不出一条适合“合法出境迂回偷渡行为的条款。所以，对合法出境迂回偷渡的行为进行处罚，必须通过完善立法来实现。在法律没有对此明文规定之前，不应该将该行为认定为犯罪。我国“出境”和“出国”的词义区别出国指申请前去其他国家。公安机关办理的因私出境证件有《中华人民共和国因私普通护照》。持照人在护照有效期满前6个月之内，可到户口所在地公安机关出入境管理部门办理延期手续，前往国家在颁发签证时要求护照有效期超过6个月的，也可提前办理延期手续。出境专指前往港、澳、台，定居、探亲、旅游、商务、就学、应聘就业。我国公安机关办理的因私出境证件有：《前往港澳通行证》、《往来港澳通行证》、《大陆居民往来台湾通行证》、《中华人民共和国入出境通行证》。

第四节出入境边防检查法律制度一、出入境边防检查(一)出入境边防检查的概念出入境边防检查是国家设置在对外开放口岸的边防检查机关依法对出入境的中外人员、交通运输工具及其携带、载运的行李物品、货物实施检查、监督的行政管理活动。

(二)出入境边防检查机关的法律地位出入境边防检查机关代表国家在对外开放口岸对出入境人员和交通运输工具实施出入境检查，在出入境法律制度中，对是否允许抵达口岸的人员和交通运输工具出入境有最终的决定权。出入境边防检查工作属于公安行政范畴，是国家行政管理工作的组成部分；它还通过阻止出入境、查控、打击违反国家出入境管理和边防管理法律法规的违法犯罪活动，保卫国家和人民的安全与利益。

二、出入境边防检查制度

(一)对出入境人员的边防检查对出入境人员的边防检查，主要是查验他们的出入境手续。完整的出入境手续应当包括合法、有效的证件，合法有效的签证，合理、正当的目的和允许范围内的出入境口岸。(二)对出入境交通运输工具的边防检查1．出入境交通运输工具检查的地点2．出入境交通运输工具检查的程序(1)报告和申报(2)边防检查站检验总申报单、员工名单、旅客名单项目、数目及人员对照无误后为其办理出入境手续。3．出入境交通运输工具检查的方式现采用单独检查或代理检查的方式实施。

(三)对出入境交通工具的监护、管理1.监护：是边防检查机关依据出入境法律制度，为维护国家主权，保护口岸及交通运输工具的安全而对出入境交通运输工具所采取的监管、保护措施。2.管理：指承担对交通运输工具本身的管理，对违反口岸管理行为的处理，对上下交通运输工具和人员的管理，包括对申请上下人员的资格审查、证件签发、证件查验及对其违法违规行为的处理。

(四)行李物品和货物的检查

边防检查站根据维护国家安全和社会秩序的需要，可以对出境、入境人员携带的行李物品和交通运输工具载运的货物进行重点检查。重点检查的目的主要是查禁违禁物品，维护出入境秩序和国家利益。

三、出入境法制建设中的不足

(一)理论研究不足，制度建设缺乏学术积淀出入境法制理论研究的学术花园仍然没有多少生气。出入境法制建设理论储备的不足，导致诸多方面滞后于国家法制建设的进程。“立法必须有成熟的理论做依据”。‘无成熟的理论就无成熟的立法。理论研究的缺失，必然造成立法的滞后。(二)法律形式杂乱无章法规形式散而杂。出入境法律规范表现形式多种多样，有全国人大通过的法律，有国务院通过的行政法规，有公安部、外交部、教育部、海关总署、商务部等国务院部委通过的部门规章，还有大量所谓隐性法规，同时，几乎每一个具体的事项都有相应的法律文件。法规形式散而杂的主要原因，是因为“两法”就出入境制度的规定比较原则，立法时间比较早(1985年)，在没有对“两法”进行修改的情况下，只好通过出台一些单行的规范性文件解决法律依据不足的问题；另一个原因就是我国在出入境领域事权划分过细，每个部门根据自己的事权制定规范，就造成了现在这种散乱的局面，同时也带来其他一些问题。（三）出入境法律规范与相关法规相互冲突抵触如《出入境边防检查条例》对救济措施的规定，与《行政复议法》存在严重抵触：前者只对行政处罚行为规定可以提起复议，而后者规定可以对任何侵犯其合法权益的具体行政行为提起复议；前者规定行政复议的期限是15天，而后者规定行政复议的期限是60天；前者规定行政复议是向边防检查站所在地的县级公安机关申请，可是二者无任何业务联系和行政隶属关系。在强制措施的规定方面与《立法法》也存在一些冲突，《立法法》规定，国务院无权设定限制人身自由强制措施，《出入境边防检查条例》却规定了限制相对人活动范围的强制措施。(四)在理念方面重管理，轻保障《中华人民共和国公民出境入境管理法》共20条，除第15条是就相对人的救济权利所做的规定之外，其他条款基本上都是规定的管理机关的职责、权力和相对人的义务。《中华人民共和国外国人入境出境管理法》除了第4条规定内容属于相对人的权利以外，其他各条款也皆为管理机关的职责、权力和相对人的义务。(五)权力行使不合理出入境管理实际上是一种涉外事务，属于中央事权，由中央政府统一行使是国际上通行的做法。由于历史的原因，我国的出入境管理体制一直实行地方分权制。如护照的受理、审批，口岸签证的审发，外国人居留、旅行的管理，均由地方行使。一些地方自行制定出入境管理方面的地方性法规、规章等；一些地方政府认为出入境审批属地方管理，强行要求出入境管理部门进驻地方政府行政审批中心，破坏了出入境涉外保密系统，影响了国家安全；国务院主管部门把本该由中央承担的外国人遣送经费让地方财政负担，也造成了对“三非”(即非法入境、非法居留、非法务工)外国人打击不力。”(六)管理机构杂乱1998年出入境边防检查部分体制改革后，北京、上海等9个边检总站归属公安部出入境管理局管辖，属于地方公安机关，全国其它边检站均归属省级公安边防总队管辖，属于公安现役部队。相同的边防检查工作，人员却属于不同序列，给管理增加了难度。又如出入境管理机构的设置，省级有的设出入境管理局，有的设出入境管理处；地市级有的设出入境管理处，有的设出入境管理科；县级有的设出入境管理科，有的设出入境管理股；有的一套班子两块牌子，与政保、刑侦、治安或警卫合并，也有的没有专门机构，仅设专职民警负责相关工作，这就不可避免地造成了基层管理职能的混乱，相互推诿的情况时有发生。(七)出入境证件种类极其繁多我国现行法律规定了以下多种出入境证件：(1)护照，包括外交护照、公务护照、普通护照、香港特别行政区护照、澳门特别行政区护照。(2)旅行证。(3)出入境通行证。(4)海员证。(5)出入港澳地区的证件，包括前往港澳通行证、往来港澳通行证、港澳同胞回乡证。(6)出入台湾地区的证件，包括大陆居民往来台湾通行证、台湾居民来往大陆通行证。(7)边民出入境证件。(8)外国人出入境证。由于我国存在着大陆、港澳台等不同地区，出入境证件繁多也情有可原，但是过多的证件必然会使管理和理解混乱。(八)出入境管理程序复杂出入境管理法对公民的出入境管理、外国人的日常管理等方面的程序规定比较复杂。如公民申请护照，有些地方还由省一级公安机关审批发。在处置涉外事件上，往往由党委、政府领导，外事、民政部门协助，各级公安机关共同进行处理，很小的事情弄得极其复杂，当事人需要跑多个部门、盖多个公章，办事效率极为低下。又如外国人住宿管理按时登记制度，使被管理的外国人忙于奔波，实际上也难以完全做到。一部分外国人由于对中国的证件办理机关和地点较为陌生，为了省事而不去办理相关证件和手续，造成了大量外国人以此为借口在口岸地区从事偷渡活动，或造成签证过期非法滞留等现象。(九)执法监督效率低下目前，大多数出入境边防检查机关实行的是单打一的监督工作模式，督察、法制等内部监督部门以及检察院、法院等外部监督力量各行其是，没有很好的横向联系。例如督察部门强调的是在执法现场进行的跟踪督察，强调监督的现场性、事中性。而法制部门主要是通过对执法质量进行考评而达到监督的目的，强调的是监督的事后性、系统性。由此带来的是警务督察人员在督察过程中，遇到涉及法律疑难问题的定性时，往往耗费大量时间，而影响现场督察强调快捷的工作效率。四、加强我国出入境管理法制化的建议(一)关于出入境管理立法方面的建议1．统一立法现行的出入境管理“两法”从颁布到现在已经22年，《中华人民共和国出境入境边防检查条例》颁布也有13年。今天，国际形势已发生了深刻的变化，我国政治、经济和对外关系也发生了重大变化，现行的出入境管理法律在许多方面己不能适应形势和任务的需要。因此，应当加快立法进程，尽快制定一部系统的出入境管理法。新的出入境管理法必须着眼于统一的法，秉承“趋同管理”的理念，把对外国人与对中国人的管理统一起来，在制定其他法律法规时就对外国人管理的问题一并作出规定。新的出入境法的名称可以有多种选择，主要的是三种：《中华人民共和国出境入境管理法》、《中华人民共和国出入境法》、《中华人民共和国移民法》。第一个名称是一个更能体现管理本位和以管理为中心的法，第二个名称更具开放性，更容易协调管理与权利保障的关系。第三个名称以“移民”为调整对象，虽然许多国家都把相关的法律名为移民法，但这一名称可能并不适合我国国情《中华人民共和国出入境法》的名称可能是一个相对理想的选择。2．转变立法思想新的出入境管理法耍以维护行政相对人的合法权益为立足点，明确行政主体和行政相对人的权利和义务，增加透明度，完善行政程序，明确公民参与和救济的渠道，防止行政权的滥用。立法要贴近基层执法需求，充分听取基层在出入境管理方面的意见和建议，增加可操作性。同时，程序设计应当合理、简洁，以公正、公开、效率为基本原则，在公正的基础上保证执法效率，不能因为强调程序而使操作复杂化。3．弥补疏漏(1)完善出入境救济制度“行政救济是当事人对于违法和不当的行政行为，向行政机关请求矫正的一种救济手段，是行政监督的一种方式。行政救济和诉讼救济是当事人对抗违法的行政行为常用的两种手段。”要明确听证程序在公安出入境管理过程中适用的具体范围、条件程序等，进一步完善出入境管理的行政复议和行政诉讼制度，制定科学规范的程序，以保障出入境主体的合法权益。要以法律的形式确定出入境管理机关各级和各部门的行政复议范围、职责和内容，尤其是对于出入境边防检查站，要以法律的形式明确“公安部一公安部边防局一边防总队—边检站”的四级领导体制，这样，对边检行政复议机关的确定才有明确的法律依据。(2)控制行政主体自由裁量权在立法中应尽可能减小自由裁量权的幅度，同时在事实性质认定及情节轻重的判断上，进行必要的量化分析，划分若干个档次，从而避免罚种和数额适用的幅度过大。控制行政主体的自由裁量权，还要在执法环节做出努力，通过法律业务培训有效加强执法者的专业素养，提高执法者的道德素养，使其具有严格依法办事、公正执法的道德品质。(二)关于出入境管理执法方面的建议1．明确管理权限国家应当在全面深化行政管理体制改革的过程中，把出入境行政体制改革纳入其中。在出入境管理中，要特别强调出入境管理事务的中央事权属性，明确中央享有的权力和应承担的义务，以使中央和地方的职责权限分工更加明晰。从国外情况看，无论是单一制国家还是联邦制国家，出入境管理权力大都是由中央政府直接行使。因此，新的出入境管理法应改变历史形成的地方分权制，确立出入境管理部门由中央(主管部门)垂直领导的集权制，以保证中央事权不被地方分享，防止“多头领导”，简化办事程序，精简办事机构。2．统一管理机构为改变目前出入境管理机构混乱的状况，建议取消出入境管理划分为因公因私的模式，将外交(外事)系统分管的因公出入境管理业务，与公安系统分管的因私出入境管理业务合并，成立独立于公安与外交(外事)机构之外的出入境管理局(名称也可为移民管理局)，该局由国务院直接领导，在全国各地设立相对应的分局，并将边防检查系统划入该局，并实行垂直领导，使出入境管理成为一个独立的系统，按照法律规定统一行使出入境管理权。3．减少证件种类要减少证件发放种类，对性质类似、办事机关相同的证件进行合并。在现行体制不变的情况下，可以将证件分为以下几类进行审批和发放。一是对于外国人出入境，可发放外国人出入境证；二是对于我国公民因公出入境，由外交部相关部门统一发放公务护照，对因私出入境的我国公民，由公安部发放因私护照；三是对于出入港、澳、台居民和出入港、澳、台的大陆居民，发放往来特区通行证；四是对边境地区作业边民和海员发放出入边境地区工作证。如此，可以大大减少证件种类，方便出入境人员，提高了出入境管理的效率。4．简化办事程序在出入境审批制度改革中，首先要逐步建立一套公正、公平、合理、经济的行政审批程序，充分体现行政程序的自身价值，减少审批环节、防止“多级审批”。要本着高效的原则，科学制定一个项目审批程序图，对审批内容单一、程序简单的事项，有关部门实行限时办理。为提高办事效率，对涉及多部门的审批事项，建立主办部门责任制，采取一个部门主办，有关部门协办的方式进行审批。报批者只向主办部门申报，由主办部门协调其他有关部门。也可采取联合审批或“一条龙”审批方式，对审批频率比较高、直接向面群众的事项，实行集中办事制。对重大问题，成立审批协调小组，进行研究分析，减少审批环节，简化审批手续，归并办理，或由审批改为核准、备案。对有利于保障国家安全和利益、有利于国家宏观调控和管理的必要审批条件和必要审批程序，要以法律的形式确定下来，以提高出入境管理工作的效能。要制订详细的操作规程，其中包括审批内在、对象、条件、程序、时限、依据、责任处室和相关的收费及批准文号。每项审批必须严格遵守审批时限，若报送材料齐备，审批部门在规定的时间内未予答复，应视为同意，并追究审批部门和审批人员的责任。对不予批准的，必须说明理由。5．加强出入境管理执法监督．首先，在出入境管理行政执法工作的监督过程中，应当打破督察、法制、政工等内部监督部门和检察院、法院等外部监督部门跨越部门的界限，各种监督主体要立足本职，在充分发挥自身优势的前提下，团结协作，优势互补，建立一个以专职监督为主，其他部门、社会力量为辅，互相配合，齐抓共管的大监督格局，对出入境管理部门的行政执法工作进行全方位、全过程的监测、督促、查纠，确保依法行政目标的实现。。其次，在出入境管理系统中，要建立健全职责明确，内部监督和外部监督、自律和他律有机结合的行政审批监督体系，努力消除行政失职、行政不作为和利用审批权力寻租现象，防止权力异化、促进规范行政，维护行政相对人的合法权益。在加强出入境管理机关法制部门的专职功能，指导业务部门依法行政前提下，需要合理重组现有监督力量，构建出入境管理行政执法的内部监督部门。将