城乡规划实施与制度创新课件

城乡规划实施与制度创新

边经卫城市规划博士教授级高级规划师博士生导师厦门大学华侨大学兼职教授2015年5月厦门大学城乡规划实施与制度创新

2报告提要一、什么是城乡规划管理二、规划管理与实施关系三、城乡规划的实施制度四、城乡规划的依法行政五、城乡规划的基础保障六、城乡规划的制度创新

2报告提要一、什么是城乡规划管理3一、什么是城乡规划管理■

城乡规划的定义城乡规划是对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合布局、具体安排和实施管理。城乡规划法：第一条为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。城乡规划：包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

3一、什么是城乡规划管理4■

城市规划的术语要素

城市规划有一个明确的空间范围，通常称为城市规划区城市规划是一项技术，是实现城市社会、经济诸目标的手段城市规划的关注对象是作为物质实体的城市和城市空间城市功能在空间上的排他性，任何一个的城市规划都包含政策性因素和社会价值判断在以市场经济为主导的现代社会中，城市规划实质上是一种为达成社会共识目标和协调利益集团彼此之间矛盾的一种手段4■城市规划的术语要素5■规划管理的特点

多学科综合性作为城市规划的对象，城市本身是一个非常复杂的“巨系统”。城市规划必须面对多样的城市活动，并力图按照各种城市活动本身的规律，在空间上为各种活动作出较为合理妥善的安排并协调好各种活动之间的矛盾。研究、解决问题的综合性如：对某个项目的建设用地作出评价时，涉及测量、气象、水文、工程地质、水文地质等领域中的知识以及农田保护等国家土地利用政策；研究确定某个城市的发展规模与发展战略时，不可避免地涉及到人口发展、社会经济发展预测等有关社会、经济领域中的问题和技术手段；各项基础设施的规划设计又包含大量相关工程技术的内容；而城市风貌、城市景观、旧城保护等又与美学、艺术、历史等学科密切相关。政策性、法规性城市规划的各个层面中均体现不同的政策性因素，大到国家的基本政策（如保护耕地的政策），小到技术政策（各类用地的面积比、配套指标），甚至对于城市规划中的某些问题的某些倾向，如：大广场、宽马路的规划建设也会通过政府颁布的技术性政策方针加以纠正。5■规划管理的特点6

长期性、经常性城市规划的长期性与经常性特征是一个矛盾统一的关系，并反映在城市规划与城市发展建设的全过程中。长期性反映在规划目标期限的周期上；经常性反映城市规划与城市现实的互动，更多是体现在日常的较小规模的城市建设活动与规划管理之中，规划管理部门对城市变化状况的监测与反馈，又成为对城市规划作出合理修订的必要依据。实践性、地方性编制城市规划的根本目的是就是要以此指导城市建设与发展。“三分规划、七分管理“，通俗的表达了城市规划以实践为目的的本质。城市规划除执行国家的统一政策、法规、标准外，城市规划应能更多的反映地方政府的意志，使城市规划与当地城市自然条件、经济社会发展相适应。6长期性、经常性7■城乡规划的制定、实施与修改城乡规划法：“第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”

7■城乡规划的制定、实施与修改城乡规划法：“第四条制定和8（1）、城乡规划的制定

应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展；应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全；应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。城乡规划法：“第二十六条城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。

组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”8（1）、城乡规划的制定9（2）、城乡规划的实施

城乡规划法：“第二十八条地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。”

“第二十九条城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。”

城乡规划一经确定就成为现代社会的行为准则和政府依法行政的依据之一；

城乡规划实施与计划、国土、建设、市政园林、环保、海洋、文化、旅游、水利、交通等部门许多方面的工作都有着密切的联系，需得到各部门的支持与配合；

城市规划实施管理的法定行政程序为：“一书二证”

——规划选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；乡村规划实施管理的法定行政程序为：“一证”——乡村建设规划许可证。9（2）、城乡规划的实施10建设项目选址意见书制度

指在城市规划区内进行建设时，必须向城市规划行政主管部门提出选址申请，由其依据城市规划核发建设项目选址意见书。当建设单位和个人报批建设项目的可行性研究报告书时，必须附有城市规划行政主管部门的建设项目选址意见书。建设用地规划许可证制度

在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，在确认其符合城市规划后，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门办理建设用地手续。建设工程规划许可证制度

在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由其根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人只有在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。10建设项目选址意见书制度11（3）城市规划的修改

城乡规划法：第四十六条省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

11（3）城市规划的修改

12二、城乡规划与实施的关系实施规划必须处理好以下四个关系城乡规划是城乡建设和管理的依据，也是城乡政府宏观调控的重要手段。城乡政府的主要职责是把城乡规划好、建设好、管理好。综

观城乡规划的历史实践，城乡政府领导在实施规划中，必须正确处理好四个关系:1、“龙头”和“绣球”的关系；2、“实力”和“魄力”的

关系；3、“票子”和“位子”的关系；4、“赛手”和“赛程”的关系。

12二、城乡规划与实施的关系实施规划必须处理好以下四个关系131、“龙头”和“绣球”的关系城市规划是城市建设的“龙头”，这是众所周知的。而“绣球”又是谁呢？认为“绣球”应是城市政府的主要领导。因为城市政府的主要领导是城市总体规划的直接组织者、领导者；是城市规划重大问题的决策者；是建设用地和建设工程的审批者；是城市规划实施

的监督者。所以，一个城市的规划执行得如何，往往取决于这个城市主要领导的规划意识、法制观念、政策水平和民主作风。我们所看到的民间舞龙灯“龙头”总是跟着“绣球”跑。实施城市规划，“龙头”与“绣球”的关系，往往具有两面性。如果城市政府主要领导规划意识、法制意识很强，在城市建设决策时，能自觉地听取专家谏言，

尊重规划部门意见，模范带头执行规划，“绣球”引导“龙头”始终沿着精心描绘的宏伟规划蓝图的轨道跑，这个城市的建设就一定井然有序，城市规划的实施就有保证。如果“绣球”离开规划的轨道随意乱跑，以长官意志左右规划，城市的建设，就会出现以“乱”为特征的无政府状态。131、“龙头”和“绣球”的关系14正确处理“龙头”和“绣球”的关系，首先，规划要具有科学性、前瞻性、整体性和协调性；其次，规划编制和实施要建立公示制和群众参与制，使规划实施有坚实的群众基础；再次，城市领导要增强规划意识、法制意识和民主意识。当然规划也是动态和发展的，若领导有完善规划的好意见，可以按程序报批，切不可擅自更改；第四，规划职能部门不能看领导脸色办事，要敢于发表意见，敢于反映情况，敢于坚持原则，善于引导领导决策；第五，要建立健全正确执行规划的监督机制。通过人大法律监督、协政民主监督、上级监督、群众监督、舆论监督等，营造良好的正确处理“龙头”和“绣球”关系的社会氛围。14正确处理“龙头”和“绣球”的关系，首先，规划要具有科学性152、“实力”和“魄力”的关系

一幅宏伟的城市规划蓝图，要成为展现在市民面前的现实，需要巨大的投入。经济实力始终是实施城市规划、搞好城市建设的物质基础。尤其是当今城市规划建设规模之大、耗资之巨、涉及面之广，已远非生产力低下时期所能企及。因此，城市建设的发展要与经济的承受能力相适应，既不能盲目贪大求洋，超出经济实力来搞建设，又不能慎小保守、怕花钱，缩小城市建设规模，放慢城市建设速度，从而影响城市经济的发展，要保持合理建设规模和发展速度，把城市建设作为促进当地经济发展的新增长点。152、“实力”和“魄力”的关系16正确处理“实力”和“魄力”的关系，特别要防止既无实力又要蛮干，甚至强迫命令的做法。也要防止在城市建设中这里啃一口，那里建一点，克服规划建设“羊拉屎”现象。实施规划，搞好建设的一

条基本经验，就是要集中兵力打歼灭仗，建一个成一个，开发一片，

成功一片，让群众得到实惠。这样的“实力”和“魄力”的结合，就会振奋市民精神，提高政府威望，增强群众的自信心和自豪感，群众也会自觉地理解、参与和支持政府规划建设。当然，城市规划的实施难免会有一场“阵痛”，但“阵痛”过后一个“胖娃娃”出生，市民都会感到可爱。16正确处理“实力”和“魄力”的关系，特别要防止既无实力又要173、“票子”和“位子”的关系

城市规划是对城市各种功能、各项建设和空间利用作出全面的综合的战略部署。这种布局着眼于城市的整体利益和长远目标。城市规划实施总是有一个时间跨度，经济发展也总会有一个过程，“没有票子，留好位子”是规划实施的一项重要原则。城市规划确定的城市功能分区、路网骨架、风貌街区、园林绿地、文物古迹和重要公共建筑及市政设施等布点，都一定要遵循规划对号入座。没有票子，一定要留好位子，决不能搞“置换反应”。由于我们底子薄、资金短缺，在深化改革，扩大开放，引进外资发展经济、建设城市方面，违反规划，迁就外商选址的倾向值得注意。在这方面，我们取得的经验是很丰富的，但得到的教训也是很深刻的，甚至付出高昂的学费。173、“票子”和“位子”的关系18有一个城市为引进一个项目，一味迁就外商的选择，市领导竟然同意在城市规划的主干道上长出一个“大肿瘤”，而短短的五年后就开始实施这条主干道，其线路走向不得不扭曲变形，浪费不少投资。不能不说这是人为造成的历史的遗憾。城市总体规划的实施，作为城市政府的领导者来说，一定要有“没有票子，留好位子”

的强烈的规划意识。如果一时没有票子让了位子，一旦有了票子就再也找不回好的位子了，这种“近视眼”急功的做法，给城市留下的就不是历史文化遗产，而是历史遗憾，甚至还给城市造成长期难以挽回的损失。有了票子，更要选好位子。对建设项目来说，选址不当或选址错误是最大的浪费。从选址开始，就要多方案优化比选，就要倾听专家的意见，就要公示让群众参与，人民城市人民建，人民有权提意见，切不可长官意志。在这方面，已经有深刻的经验教训。而建设项目的民主决策、科学决策是把好事办好的前题和基础。当然，城市建设不可能没有遗憾，但对建设大型城市公共事业项目来说，我们都应该优化选址、精心设计、精心施工，给子孙后代多留历史文化遗产，尽可能不留或少留遗憾。18有一个城市为引进一个项目，一味迁就外商的选择，市领导竟然194、“赛手”和“赛程”的关系

城市总体规划的年限一般为20年，近期规划五年。一个科学的城市总体规划的全面实施一般也要经历四届政府的努力，甚至更长的时间才能实现。每届政府都应该摆正自己的位置，找准切入点，把本届政府只能看成是运动场上400米接力赛的百米赛手，在你的任期内，首先是根据城市总体规划的要求，从需要和可能出发，认真制定切实可行的阶段性五年近期城市建设规划。其次是在本届五年的百米赛内，

集中人力、物力、财力，精心组织，精心实施，奋力冲刺，努力完成既定的城市建设目标。一定要把自己当做百米一棒的好赛手，跑出优异成绩交给下一棒。下届政府再根据建设规划，并努力把新规划实施好。这样一棒接一棒，一届接一届地接力赛跑下去，我们的未来就不是梦，一个科学的城市总体规划的宏伟蓝图，就一定会变成现代化城市的现实。194、“赛手”和“赛程”的关系20正确处理“赛手”和“赛程”关系，值得注意的是：每届政府经济发展都要有一个过程，规划实施也总是循序渐进。每届政府切不可脚上正在跑第一棒，思想就开小差，想着怎么去跑第二棒，要去做下届政府所要做的事（不是指基础设施的适度超前），如果那样就会顾此失彼。同时，每届政府既没有那样的实力，也不可能有那样的耐力，欲速则不达，舍近求远，必然适得其反。20正确处理“赛手”和“赛程”关系，值得注意的是：每届政府经21三、城市规划的实施制度

1、实施主体当前中国城市规划实施主体由三部分组成政府公民法人和社会团体21三、城市规划的实施制度

1、实施主体22政府作用——主导地位1）根据社会经济发展计划和城市规划，制定其他相关规划和计划：根据总体规划制定近期规划、分区规划和详细规划以及各专项规划，根据发展计划制定其他各种计划。2）通过财政拨款及信贷等筹资手段，直接投资于某些城市规划所确定的建设项目，如道路交通设施、供排水设施等市政公用工程设施。3）根据城市规划的目标，制定有关政策，如产业政策来引导城市的发展。22政府作用——主导地位23公民、法人和社会团体作用——从属与参与

1）主动对城市规划确定的公益性、公共性项目进行投资，关心并监督城市规划的实施。2）出于自身利益的投资、职业活动，只要遵守规划的规定，服从管理，3）客观上也有助于规划目标的实现，也可视为规划的实施。23公民、法人和社会团体作用——从属与参与242、实施机制1）行政机制城市人民政府及其城市规划行政主管部门依据宪法、法律和法规的授权，运用权威性的行政手段，采取命令、指示、规定、计划、标准、通知、许可等行政方式来实施城市规划。2）财政机制以社会和国家为主体，凭借政治、行政权力而进行的一种强制性分配；是关于利益分配和资源配置的行政权力和行为。242、实施机制1）行政机制253）法律机制通过行政法律、法规的制定来为城市规划行政行为授权和提供实体性、程序性依据，从而为调节社会利益关系，维护经济、社会、环境的健全发展提供法定依据。4）经济机制对行政机制、财政机制及法律机制的补充，是以市场为导向的平等民事主体之间的行为。5）社会机制公民、法人和社会团体参与城市规划的制定和实施、服从城市规划、监督城市规划的实施的制度安排和作用力量。253）法律机制263、实施管理按照法定程序编制和批准的城市规划，依据国家和各级政府颁布的城市规划管理有关法规和具体规定，采用法制的、社会的、经济的、行政的、科学的管理方法，对城市的各项用地和当前建设活动进行统筹安排，引导和调控城市的各项建设事业有计划、有秩序地协调发展，保证城市规划得以实施。“城乡规划法”对城市规划实施管理的工作范畴、内容、方法和程序做了明确的规定。由建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证构成的“一书两证”制度是我国城市规划实施管理的核心内容。263、实施管理按照法定程序编制和批准的城市规划，依据国家和27城乡规划依法行政制度是指依法对城乡规划进行编制、审批、实施、监督的行政管理制度。《城乡规划法》明确规定了城乡规划编制的法律制度、城乡规划审批的法律制度和城乡规划实施管理的法律制度。（1）城乡规划编制制度

《城乡规划法》明确了城乡规划体系的基本框架，规定城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，并对应于各级政府管理事权。建设部会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划；省、自治区人民政府负责组织省域城镇体系规划的编制；城市和镇人民政府负责组织编制城市总体规划；城市或县人民政府所在地镇的控制性详细规划；城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划；乡规划由乡人民政府组织编制；村庄规划应以行政村为单位，由所在地的镇或乡人民政府组织编制。

4、依法行政的制度27城乡规划依法行政制度是指依法对城乡规划进行编制、审批、实28（2）城乡规划审批制度1）城镇体系规划审批制度建设部会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，报国务院审批，省域城镇体系规划由国务院审批。2）城市总体规划审批制度城市总体规划采取分级审批，并明确了规划的报批程序。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。县人民政府所在地镇的总体规划(包括县域村镇体系规划和县城区规划)由县人民政府报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府报上一级人民政府审批。28（2）城乡规划审批制度293）详细规划审批制度《城乡规划法》规定，城市或县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由城市或县人民政府的城乡规划主管部门组织编制，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和城市人民政府备案。其他镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。各类修建性详细规划由城市、县人民政府城乡规划主管部门依法负责审定。4）乡规划审批制度乡规划应当由乡人民政府先经本级人民代表大会审议，然后将审议意见和根据审议意见的修改情况与规划成果一并报送县级人民政府审批。5）村庄规划审批制度村庄规划，必须要经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，方可由所在地的镇或乡人民政府报县级人民政府审批。293）详细规划审批制度30（3）城乡规划实施制度

1）城市、镇“一书两证”和“乡村建设规划许可证”制度；

2）城乡规划监督检查制度；

3）竣工验收制度；

4）民主监督制度。30（3）城乡规划实施制度31（4）城乡规划行政执法城乡规划行政执法是具体的行政行为，即城乡规划行政主管部门在规划管理权限范围内，按照法定规划管理程序，对建设用地和建设工程进行管理和监督，包括核实“一书两证”、行政监督检查、行政处罚、行政处分、强制执行等方面。

1）核实“一书两证”和“乡村建设规划许可证”；

2）行政监督检查；

3）行政处罚；

4）行政处分；

5）行政强制执行。31（4）城乡规划行政执法32市场对资源配置起决定性作用，城乡规划作为公共政策首先要保护公众利益与公平，而不是操作具体项目；城乡规划决策对经济发展能造成很大的影响，各级领导都认识到，城乡规划失误造成的经济损失难以估量；经济成份多样化，城乡规划涉及到公共管理与私有权利的关系，城乡规划的实施无权损害私有权利；生活方式多样化，人们不再接受单一规划标准的安排，要求自由选择居住的地点、环境、档次等；城乡规划行政行为对商业经营利益影响大，寻租者对城乡规划行政部门和人员的攻关前所未有。城乡规划管理？必须依法行政

四、城乡规划的依法行政32市场对资源配置起决定性作用，城乡规划作为公共政策首先要保331、依法行政的特点城乡规划依法行政具有系统性、综合性、长期性、现实性、地方性和公众参与性等特点。它的对象是整个城乡，是要通过依法行政把城乡规划目标与城乡建设紧密结合起来，保证城乡规划实施。（1）系统性现代城市是一个多功能、高度聚集的有机综合体，是一个高度复杂的动态巨系统。这就决定了城乡规划的编制、审批、实施是一个系统工程。城乡规划依法行政系统性不仅表现为其对象的系统性，而且表现为管理工作的系统性和城乡规划法规体系的系统性。城乡规划依法行政必须具有系统的观念，以系统工程的方法来进行。（一）依法行政特点与环境331、依法行政的特点（一）依法行政特点与环境34（2）综合性城乡规划要协调处理城乡发展远期、中期与近期、需要与可能、生产与生活、局部与全局、地上与地下、平时与战时、经济效益与社会效益、环境效益以及物质文明建设与精神文明建设之间的各种关系，综合考虑、统筹安排各项建设活动；城乡规划是一个综合服务的部门，要搞好城乡的居住、工业、道路交通、商业、医疗、文化、卫生、体育、基础设施、园林绿化等各项设施的建设，离不开城乡规划的统筹安排和实施管理。城乡规划依法行政工作不仅涉及政府决策方面，而且涉及到各个部门、单位和个人切身利益，既要在可能条件下满足建设单位、个人的要求，又要与相悖于城乡规划的行为作斗争，既要作思想工作，又要依法办事。34（2）综合性35（3）长期性城乡发展建设不是一朝一夕就能实现的，城乡规划依法行政是一项长期性、经常性、不间断的工作，是一个长期坚持不懈，不断深化和完善的过程。昔日的城市是今日城市的基础，今日的城市成为将来城市的基础。（4）现实性城乡规划是一项实践性很强的工作，它要对城乡的各项建设实践进行综合指导，使城乡规划通过依法行政变为现实。城乡规划的指导思想就是面向未来，立足现实、统筹兼顾、综合部署。35（3）长期性36（5）地方性由于各个城市的地理位置、自然环境条件、历史沿革、经济社会发展情况和城市特色不同，因此，城乡规划具有很强的地方性，城乡规划依法行政的地方性特征十分明显。这就要求不能简单地用一个标准、一种模式来对不同类型和规模的城乡进行规划管理，必须因地制宜，针对自己城市的具体情况进行规划和实施管理。（6）公众参与性城乡规划不仅是城市政府意志的体现，也是全体市民意志的体现。城乡规划的制定和实施，必须依靠市民的支持和帮助，这有利于在城乡规划工作中体现公众利益。专家参与、群众监督，是保证城乡规划顺利实施的基础。

36（5）地方性372、依法行政的环境城乡规划依法行政必须要有一定的环境，建立在一定共同认识的基础之上。只有决策者和公众形成共识，才能保证城乡规划依法行政工作顺利进行。依法行政思想环境涉及到决策者和公众的城市意识、规划意识、法制意识和行政意识。（1）城市意识城市有别于乡村，城市化进程意味着城市环境、城市形象、城市的生活和工作条件与乡村不同。城市社会、经济、科学技术条件的巨大发展，使城市建设与管理比乡村复杂得多，要把城市规划好、建设好、管理好，首先要有一定的城市意识，尤其是城市管理者和市民，更应具备现代城市意识。（2）规划意识世界各国无论那种体制，城乡规划都成为一项重要的政府职能。尤其在市场经济条件下，城乡建设不按城乡规划来进行是不可想象的。城乡规划是城乡各项建设和管理的“龙头”，这已经是我国城乡发展实践经验的总结。372、依法行政的环境38（3）法制意识我国有着悠久的历史文明和灿烂的文化，早在四千多年前便开始运用法律手段来治理国家。在漫长的封建社会，一方面封建法制日臻完备；另一方面，法自君出，以言代法、以权代法的人治现象越来越突出。1984年元月5日颁布《城市规划条例》，1989年月12月26日颁布《城市规划法》，2008年1月1日起施行《城乡规划法》，标志着我国依法进行城乡规划、建设和管理进入了一个新的历史时期，揭开了我国城乡规划、建设和管理立法的新篇章。（4）行政意识城乡规划是城市人民政府意志的体现，城乡规划行政主管部门是城市人民政府的行政职能部门，城乡规划的组织编制、审批、实施管理、监督检查是一项战略性、政策性、综合性很强的行政工作。城乡规划行政主管部门依法编制城乡规划，并按照批准的城乡规划对各项建设项目选址、建设用地、建设工程进行规划管理，对城乡规划的实施进行监督检查，以及对违法（章）用地和违法（章）建设行使行政处罚权等，都属于依法行政的范畴。38（3）法制意识391、依法行政的依据城乡规划依法行政的依据，主要有计划依据、规划依据、法制依据和经济技术依据等，这四个方面的依据也是进行城乡规划编制、审批、实施管理和监督检查的依据。（1）计划依据

1）城市经济和社会发展中长期计划；

2）城市经济和社会发展五年计划；

3）城市建设年度计划；

4）建设项目设计任务书或可行性研究报告；

5）批准的计划投资文件；

6）技术改造项目计划批准文件；

7）城市建设综合开发计划批准文件。（二）依法行政依据与行为391、依法行政的依据（二）依法行政依据与行为40（2）规划依据规划依据包括国土规划、区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、详细规划等，具体有：1）城市发展战略研究成果；2）城镇体系规划文件与图纸（全国、省域、市域、县域城镇体系规划）；3）经批准的城市总体规划文件与图纸；4）专项规划文件与图纸；5）近期建设规划文件与图纸；6）控制性详细规划文件与图纸；7）修建性详细规划文件与图纸或模型；8）经城乡规划行政主管部门提出的规划设计条件、审批同意的用地红线图、总平面布置图、市政道路设计图、建筑设计图和工程管线设计图等；9）城乡规划行政主管部门发出的规划设计变更通知文件。（3）法制依据法制依据包括城乡规划主干法、城乡规划专项法和相关法，由国家法律、法规、行政规章和地方法规、行政规章和技术标准所组成。具体有：1）《中华人民共和国城乡规划法》及其相关法律文件；2）国务院颁布的《城乡规划法实施条例》；3）建设部、国家发改委联合发布的《建设项目、选址规划管理办法》；4）建设部发布的《城市规划编制办法》以及其他部门规章和批准性管理文件；40（2）规划依据415）各省、自治区、直辖市颁布的《城乡规划法实施办法》；6）地方各级人大和政府在自己的权限范围内根据国家法定文件所制定的适合于本地条件的地方法规、地方规章和其他批准性管理文件；7）城乡规划行政主管部门制定的行政制度和工作程序；8）城乡规划行政主管部门核发的各种建设活动许可证，包括选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（简称：“一书二证”）和临时用地许可证、临时建设许可证以及其他方面的许可证件；9）城乡规划行政主管部门对违法（章）用地和违法（章）建设的处理决定。（4）经济技术依据经济技术依据包括国家有关科学技术政策、城乡建设政策、专业技术经济规范、相关技术经济规范等，具体有：1）《中国城市建设技术政策》（即国家科委蓝皮书）；2）国家在城乡规划建设方面的经济技术定额指标和经济技术规范；3）根据国家的经济技术要求编制的地区性经济技术要求文件；4）城乡规划行政主管部门提出的经济技术要求。415）各省、自治区、直辖市颁布的《城乡规划法实施办法》；42依法行政是指国家行政机关遵循依法的原则行使行政权的行为，即行政机关依法对国家社会事物进行管理的行为。城乡规划行政主管部门依法对城乡规划的编制与审批、实施和监督检查行使行政权，综合指导和安排城乡各项建设用地和建设工程活动，并对全过程实施监督检查的行为，称之谓城乡规划依法行政。城乡规划行政主管部门依法进行城乡规划方面的行政立法、行政执法和行政司法的行为则为城乡规划依法行政行为。依法行政行为具体表现为依法实施制定法规政策、决策执行公务、处理事务、协调关系、组织、管理以及监督检查和进行行政处罚等形式。依法行政根据法律、法规、行政条例的规定组织实施城乡规划，是具有法律效力、产生法律后果的行为。2、依法行政的行为42依法行政是指国家行政机关遵循依法的原则行使行政权的行为，43（三）行政许可的规则1、行政许可的概念

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。2、行政许可的特征

A.行政许可是依申请的行政行为。

B.行政许可是管理行为。

C.行政许可是外部行为。

D.行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。43（三）行政许可的规则443、行政许可的功能

A.控制危险

B.资源配置

C.证明或者提供某种信誉、信息4、行政许可的原则

A.合法原则

B.公开、公平、公正的原则

C.便民原则

D.救济原则

E.信赖保护原则

F.监督原则443、行政许可的功能455、行政许可的类型

A.普通许可是指行政机关准予符合法定条件的公民、法人或者其他组织从事特定活动的行为。

B.特许主要适用于有限自由度开发利用；直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。

C.认可一般要通过考试方式并根据考试结果决定是否认可；资格、资质证的认可等。455、行政许可的类型46

D.核准行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定。主要应用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。

E.登记是指行政机关确立行政相对人的特定主体资格的行为。6、行政许可的程序

A.申请与受理

B.审查

C.决定46D.核准47城乡规划依法行政制度是指依法对城乡规划进行编制、审批、实施、监督的行政管理制度。《城乡规划法》明确规定了城乡规划编制的法律制度、城乡规划审批的法律制度和城乡规划实施管理的法律制度。1、城乡规划编制制度

《城乡规划法》明确了城乡规划体系的基本框架，规定城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，并对应于各级政府管理事权。建设部会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划；省、自治区人民政府负责组织省域城镇体系规划的编制；城市和镇人民政府负责组织编制城市总体规划；城市或县人民政府所在地镇的控制性详细规划；城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划；乡规划由乡人民政府组织编制；村庄规划应以行政村为单位，由所在地的镇或乡人民政府组织编制。

（四）依法行政的制度47城乡规划依法行政制度是指依法对城乡规划进行编制、审批、实482、城乡规划审批制度（1）城镇体系规划审批制度建设部会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，报国务院审批，省域城镇体系规划由国务院审批。（2）城市总体规划审批制度城市总体规划采取分级审批，并明确了规划的报批程序。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。县人民政府所在地镇的总体规划(包括县域村镇体系规划和县城区规划)由县人民政府报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府报上一级人民政府审批。482、城乡规划审批制度49（3）详细规划审批制度《城乡规划法》规定，城市或县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由城市或县人民政府的城乡规划主管部门组织编制，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和城市人民政府备案。其他镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。各类修建性详细规划由城市、县人民政府城乡规划主管部门依法负责审定。（4）乡规划审批制度乡规划应当由乡人民政府先经本级人民代表大会审议，然后将审议意见和根据审议意见的修改情况与规划成果一并报送县级人民政府审批。（5）村庄规划审批制度村庄规划，必须要经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，方可由所在地的镇或乡人民政府报县级人民政府审批。49（3）详细规划审批制度503、城乡规划实施制度

（1）城市、镇“一书两证”和“乡村建设规划许可证”制度；（2）城乡规划监督检查制度；（3）竣工验收制度；（4）民主监督制度。503、城乡规划实施制度514、城乡规划行政执法城乡规划行政执法是具体的行政行为，即城乡规划行政主管部门在规划管理权限范围内，按照法定规划管理程序，对建设用地和建设工程进行管理和监督，包括核发“一书两证”、行政监督检查、行政处罚、行政处分、强制执行等方面。（1）城镇规划管理核发“一书两证”和乡村规划管理核发“乡村建设规划许可证”；（2）行政监督检查；（3）行政处罚；（4）行政处分；（5）行政强制执行。514、城乡规划行政执法52五、城乡规划的基础保障城乡规划的基础保障包括法制建设、信息平台和规划展示等基础性、技术性工作，及人材队伍建设等，是城市规划实现管理现代化、科学化的重要手段和支撑。近些年来，厦门规划管理工作，在不断加强法制建设的同时，以提高规划管理效能为核心，强化规划基础保障体系，不断改革规划管理方法，特别是在规划信息化建设、规划展示、规划管理及审批改革创新等方面进行了积极的探索，为全面有效实施城乡规划提供了基础保障。52五、城乡规划的基础保障53（一）法制建设1、法规的制定与修订1994年全国人大授予厦门市立法权，1995年即制订了第一部《厦门市城市规划条例》，并于2002年进行了第一次修订。2005年，为了进一步严肃城市规划管理，提出了成立城市规划委员会和制定法定图则的规划要求，因此在很短的时间内又进行了第二次《厦门市城市规划条例》的修订。2013年为了进一步加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，保护历史文化和生态资源，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》等有关法律、法规，将《厦门市城市规划条例》更名为《厦门市城乡规划条例》进行立法，并于2013年7月1日起施行。53（一）法制建设1、法规的制定与修订542013年法规以总结与提升规划行政管理经验、健全与完善规划法制建设为前提，始终坚持强调切实可行、注重开拓创新、突出地方特色和维护法制统一的立法宗旨。并突出了以下6个方面的主要内容：（1）明确规划管理适用范围和编制原则规划管理适用范围既是本法规的生效区域，也是城乡规划管理工作的效力空间。目前我市的规划区范围扩大至全市版图，控制性详细规划也已经覆盖到全市所有区域。有鉴于此，本次立法将规划管理范围由原法规的“城市规划区”扩大到本市行政区域，将我市所有城镇、乡村均纳入到规划管理范围，从而更有利于协调城乡空间布局，统筹城乡发展，促进我市城乡经济社会全面协调可持续发展。其次，条例基于当前我市发展实际，提出了制定和实施城乡规划的指导原则，即依据国民经济和社会发展规划，以建设现代化国际性港口旅游城市为目标，推进岛内外一体化，满足厦漳泉大都市区同城化发展要求，适应海峡西岸经济区发展战略需要，这一规定立足我市今后的城市发展定位，与国务院关于厦门市综合配套改革方案的目标要求相衔接。542013年法规以总结与提升规划行政管理经验、健全与完善规55（2）完善规划行政管理体制行政管理体制的科学设定对于发挥行政管理效能、提升规划管理科学化具有重大影响。强化集约管理、注重统筹布局、减化管理程序是建立现代规划管理体制的必由之路。我市现行的规划管理体制形成于2003年，利用当时同安等四个区的区划调整之机设立规划分局，形成了规划编制、实施和监督全部由市规划局一体化管理的体制。本次立法进一步明确了市规划主管部门的职责及其派出机构的法律定位和相应职责，对这一行政改革成果加以确认和提升，有利于提高岛内与岛外、城市与农村的规划管理效能，进一步推动我市城乡规划的有效实施。

55（2）完善规划行政管理体制56（3）健全城乡规划体系和层次类别城乡规划是实施规划管理的重要载体和方式。我市的规划编制工作以规划法和省规划法实施办法为主要依据，结合我市行政区划设置的实际，具体划分为城市规划和村庄规划，其中城市规划分为总体规划和详细规划。其次，为实现城乡规划的精细化管理，增强规划内容的针对性，强化重要地区地段的建设品质，条例对省规划法实施办法关于城市设计的规定进行细化，明确了城市设计的要求和相应内容；条例还增设了特定区域规划的规定，要求对生态环境、自然资源、历史文化以及经济社会发展具有重大意义的区域编制特定区域规划，并将其内容纳入控制性详细规划。56（3）健全城乡规划体系和层次类别57（4）突出特色风貌保护城市特色风貌反映了一个城市的景观与形态，表现了城市的气质与性格，体现了城市的文化传承和精神内涵。作为风景园林城市、联合国人居奖城市和三连冠文明城市，我市的建设管理始终得到各界的支持与肯定，然而在科学处理自然保护与社会发展、现代建设与文化传承、质量效益与美好幸福的关系上，还与人民群众的期望有一定差距。在法规制定中，针对近年来全市建设尤其是本岛建设容量过大等突出问题，列专章对我市特色风貌进行严格保护。条例强调了“科学保护、整体保护、严格保护”的原则，明确了“环境风貌”、“历史文化风貌”等保护内容，制定了严格控制开发、合理控制体量的建设要求，突出了对鼓浪屿、万石山、沿海道路的特殊保护，力求通过本次规划条例的制定，为我市特色风貌的保护、恢复和永续传承提供有力的法制保障。57（4）突出特色风貌保护58（5）强化规划实施与监督规划的实施是城市建设管理的主要过程，是落实规划内容、实施依法行政、保护公共利益和个人合法权益的重要环节。条例以两章的篇幅、近三十个条款作了较为全面的规定。一是强化实施原则。规定了全市及岛内外规划实施的具体要求，并依法授权规划主管部门可依据国家规范和本地实际制定规划管理技术规定，报市人民政府批准。二是细化建设工程规划许可程序。区分工程性质、明确办事流程、缩短许可时限，凸显城乡规划管理的公共政策属性和行政许可审批要求，促进规划管理工作的规范化。58（5）强化规划实施与监督59三是加强部分规划实施环节的公众参与度和科学性。建立规划信息公开平台，规定工程设计方案景观艺术公开评审制和方案征集制，公布设计方案总平面图、方案效果图，实现广大市民与方案设计机构、规划审批机关间的有机互动和监督。四是完善规划行政管理监督机制。实行规划行政审批与技术审查分离，推进规划管理政策研究和系统信息化建设，建立电子报建平台，进一步提高规划行政管理工作效能。五是强化部门协作与联动。市区政府建立工程建设领域信息共享、工作配合、监管联动和查处违法信息抄告反馈制度，执法部门及时将设计、施工、监理违法责任人员通报建设行政部门处理，实现对规划违法活动及查处行为的综合监管。59三是加强部分规划实施环节的公众参与度和科学性。建立规划信602、规划管理制度规范（1）规划行政管理一是突出重点，围绕发展中的重点、难点问题制定和完善制度。比如，针对如何提高机关的效能建设，出台了首问负责制、否定报备制、一次性告知制、限时办结制、同岗代替制、联合办公制、行政执法错案追究制和效能考评制等八项制度，形成一套完整的项目管理体系和流程，建立了既相互协调又相互制约提高机关效能建设的管理模式。二是提升质量，如何制定和完善制度，是推进制度建设的关键环节，直接关系制度建设的质量。在这方面，厦门市规划局主要做了二项工作：1）明确制度的建立机制。①围绕落实国家法律法规和上级各项规章制度提出制度建设规划；②围绕政府运行中出现的问题和群众反映强烈的问题提出制度建设要求；③坚持制度的可操作性，解决好制度用来管什么、谁来执行监督、违反制度怎么办等问题，坚持制度闭合性，尽量不留制度空白，形成层次分明、职责清晰的制度体系。602、规划管理制度规范（1）规划行政管理612）强化效果，着力解决如何贯彻和执行制度的问题。“有制度不执行，比没有制度危害还要大。”着眼于提高制度执行力，厦门市规划局采取了多种措施：

①在规范行政行为上下功夫。严格规范行政许可自由裁量权，形成了行政许可自由裁量公开、自由裁量说明理由、自由裁量审核、自由裁量集体讨论决定和过错责任追究等系列制度。

②在强化公开监督上下功夫。建立了信息化管理规则、规划信息公开指南、信息主动公开程序和信息公开目录等管理制度，实现规划管理在“阳光”下运作，直觉接受群众监督。

③在强化考评问责上下功夫。推进规划综合绩效管理，注重群众和专家评估相结合，逐步建立规划的社会评价奖惩机制，以规划工作绩效反映制度建设效果，对因制度执行不力而贻误工作或造成重大损失的部门及工作人员，按规定严肃追究相应责任。612）强化效果，着力解决如何贯彻和执行制度的问题。“有制度62（2）规划的业务管理规划管理实际上是行政与业务的结合。在行政许可事项的办理中，特别是一书二证的办理过程中，建设项目审批人员需要审查规划设计方案。审批人员要审查方案本身是否符合法律、法规和技术标准呢？或者不需要分析研究方案，只对设计人员汇总的各项指标进行审核就可以了呢？换言之，行政审批人员对技术方案的审核是只作合法性审查，还是进行全面的技术审查？如果只是合法性审查，方案中存在的欺骗如何发现？如果作全面的技术审查，审判人员的素质能否胜任？62（2）规划的业务管理631）行政审批与技术审查分离。2011年，规划局探索了行政审批与技术审查分离的规划改革思路，将建设工程设计方案和建筑工程规划许可证的行政审批和技术审查进行分离，由专业的规划技术审查和指标复核服务单位（厦门市规划信息中心）对建设项目的设计成果在设计阶段先行进行技术审查和指标复核，包括技术指标核算、日照分析及三维建模报告等，并出具建设项目技术审查意见书，作为规划行政许可审批的参考意见。通过行政审批与技术审查分离，提高了城乡规划管理的效率与质量。2）设立建筑设计方案景观艺术公开评审制度。建筑设计方案景观艺术评审主要针对空间形态和建筑外观进行审查，其内容包括项目与环境的协调关系、建筑空间布局、建筑风格、建筑立面（含建筑造型、高度、体量、色彩、细部等）方面提出控制要求。规划局根据建筑工程设计方案景观艺术公开评审意见及技术审查意见书核发建筑工程设计方案审查意见。公开评审制度的建立，体现了建筑设计方案审查的透明、公开、公平和公正。631）行政审批与技术审查分离。2011年，规划局探索了行政643）加强规划管理政策研究。转型期城市建设与管理的内涵已远远超出简单的物质规划设计方案，规划管理公共政策作用越来越凸显，通过加强规划管理相关政策内容研究，处理物质规划设计不能处理好的社会和经济问题；通过出台规划指引、审批流程、管理办法等政策，规范规划管理审批制度和工作流程。4）建立电子报建审查平台。包括报建材料的数字化报建，即建设单位或设计单位申请人可通过网络或窗口将报审查项目的电子资料进行提交，打破传统纸质报批模式；建设工程规划许可证（施工图）技术审查的网上报批，达到“快捷、便民、高效”的效果；实行规划指标电子核算，提高规划审批的科学性、准确性；推行规划技术审查“菜单化”审查管理系统，将建设项目技术审查内容、审批流程、审查要点进行系统规范梳理，形成规划技术审查办理“菜单”，提高规划管理工作效率。643）加强规划管理政策研究。转型期城市建设与管理的内涵已远653、规划管理技术规范《厦门市城乡规划条例》第二十二条第三款要求：“市城乡规划主管部门应当依据国家有关规范，结合厦门市实际，制定城乡规划管理技术规定，报市人民政府批准。”厦门市规划局历来十分重视对规划管理技术规定的制定，大约每隔5年（上一版是2005年制定）就要对规划管理技术规定进行一次全面的修改，最新一版的《厦门市城市规划管理技术规定》（2010年版）已由市人民政府批复，并于2010年11月1日起实施。规划管理技术规定是实现对城市规划设计标准化、规范化和法制化的管理要求，其适用于厦门规划区范围内各项新建、改建、扩建的建设工程及一切与城市规划、设计和管理有关的活动。规划管理技术规定根据规划管理业务要求一般分为：城市规划编制管理、用地管理、建筑管理、市政工程管理、城市防灾管理和建设工程竣工规划条件核实等6部分主要内容。技术规定中既有原则性要求、引导性要求，也有具体的规划技术指标与标准，是规划管理的技术规范，是强制性的执行文件。653、规划管理技术规范66（二）信息化建设厦门规划局一直致力于办公自动化、互联网等信息化技术在城市规划管理中的研究和应用，不断提高规划管理信息化水平。逐步形成了以城市地理信息系统和规划系统政务网为信息化管理平台，实现了建设项目电子报建、方案技术查验和网上审批信息化管理网络。规划管理信息化系统建设从“技术导向”走向“应用导向”；从“静态信息系统”走向了“动态信息系统”。目前，已经形成了覆盖各区和派出机构的规划信息共享平台，及规划管理决策平台。66（二）信息化建设厦门规划局一直致力于办公自动化、互联网等671、规划电子报建系统近年来，随着厦门市城市建设规模不断扩大与建设步伐的加速，城市规划管理工作日益繁重，涉及数据量越来越大，加上政府对城市规划现代化、规划政务公开的要求越来越高，现有的管理方法已经不能适应新形势的发展和变化的要求。因此，客观要求建立电子化的项目报建与电子化的辅助审批信息管理系统。建设项目的报建工作是实施城市总体规划及各类规划，进行建设项目行政审批的重要环节。随着政府信息公开力度的增大，对规划管理工作的规范性、严密性、高效性要求的提高，在规划管理工作中遇到的问题也越来越复杂，建设单位上报的图纸与文字存在不一致，项目办结后注记不及时，信息不能第一时间共享等等，因此，为了充分利用设计部门的电子成果，实现规划管理与设计的对接，必须建立一套规划设计单位和规划管理部门之间共同的技术标准，实行建设项目电子报建。671、规划电子报建系统682、规划成果管理系统城市建设的发展产生了大量不同时期、不同专业、不同层次的规划编制成果，为规划审批提供依据，但未经整合的大量成果使用非常困难。为加强规划成果在规划审批中的实施，规划局运用信息化技术支撑平台，建立了规划成果管理信息系统。全面整合了各层面规划成果，实现无缝衔接。制定了相关的制度保障及技术规范和动态维护更新机制，及时、准确的掌握最新规划成果。为规划行政管理和规划编制工作提供更加准确、全面的信息支持。

682、规划成果管理系统693、规划建筑三维仿真系统

现阶段，我国城市正处于急剧发展的时期，城市规划建设已摆在十分显著的位置。城市规划与建设工程的审批工作是一项法规严密、专业性强、既有审批时限又有权限规定、纵横联系复杂的集体性工作，审批过程纵横交错，资料传递环节繁多，要求审批过程的高度协调和统一。目前规划局的业务审批系统虽已实现对城市规划业务的信息化审批管理，但是这仍是二维的审批模式，难以在应用中再现三维的实体，无法满足城市的三维空间特征要求，规划方案无法及时有效、直观、形象地与周边现势相对比，使得规划方案产生了一定的滞后性和局限性。因此，现阶段急需在规划局建立一个聚集各种数据信息包括卫星影像、城市三维现状、规划、建设、人口、单位、经济、交通社会保障等综合数据资源并能够快速分析和输出的三维仿真系统。4、规划市政管线三维仿真系统

693、规划建筑三维仿真系统70六、规划管理的制度创新（一）创新规划编制方法，构建“两个平台”（二）创新规划更新机制，实时修改与维护（三）创新规划实施管理，行政与技术分离（四）创新规划审批制度，为项目开工提速（五）创新公众参与机制，打造“阳光”规划70六、规划管理的制度创新71近些年来，厦门市规划局注重了规划管理的创新。在城市规划管理中，坚持以人为本的发展理念，以群众参与为核心、以项目活动为载体、以分类统筹为手段，着力共谋共建共管共享，统筹推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设，在创新规划编制方法、规划更新机制、规划管理实施体制和规划公众参与方式等方面进行了积极富有成效的探索。71近些年来，厦门市规划局注重了规划管理的创新。在城市规划管72（一）创新规划编制方法，构建“两个平台”

以创新规划编制方法为载体，构建“空间布局规划”与“规划管理政策”管理双平台。1.统筹规划编制项目，实行规划编制立项管理制度推行规划编制项目立项制度，要求凡是要落实到城市空间的规划编制项目，必须纳入城乡规划主管部门立项程序，用立项形式下达规划编制任务，规定内部审批程序，精简提炼编制任务要求。重点审核立项依据、立项经费额度以及计费标准、项目编制主要内容等，使得全市规划编制委托程序基本规范化、制度化、高效化。72（一）创新规划编制方法，构建“两个平台”

以创新规划编732.改革传统规划编制方式，建构“空间布局规划”平台一是在现行的法定规划编制体系外编制非法定性的务实规划。二是对控制性详细规划（以下简称控规）的编制方法进行创新，有效把握控规的刚性与弹性。三是实行空间布局规划“一张图机制”，构建“空间布局规划一张图”管理平台。

732.改革传统规划编制方式，建构“空间布局规划”平台743.强化规划管理政策研究，创建“规划管理政策”平台一是通过“空间规划技术——公共政策深化及出台”的政策设计及实施路径，将规划内容转换为公共政策，制定规划实施保障政策。如公共停车场、历史风貌建筑保护、集体土地私有住宅建设、环岛路景观控制等相关政策。将规划技术要求上升到地方法规条例，或纳入其他部门的法规，强化其实施效力。二是适应市场经济体制下具体行政行为中管理对象多样化的特点，根据不同的情况，区分管理对象大与小、简单与复杂，兼顾便民和效率的原则，通过分类出台规划指引、审批流程、管理办法等政策，规范规划管理审批制度和工作流程。对应“空间布局规划一张图”管理平台，形成“规划管理政策”平台。743.强化规划管理政策研究，创建“规划管理政策”平台75（二）创新规划更新机制，实时修改与维护1.建立总规年度检讨机制，实现对城市总体战略层面的常效反思与反馈2.创新控规分类修改方法，实现对城市片区微观层面的实时更新3.设立责任规划师制度，实现对规划管理技术动态更新与维护75（二）创新规划更新机制，实时修改与维护1.建立总规年度76（三）创新规划实施管理，行政与技术分离将建设工程设计方案和建筑工程规划许可证的行政审批和技术审查进行分离，由专业的规划技术审查和指标复核服务单位对建设项目的设计成果在设计阶段先行进行技术审查（三维景观建模报告、日照分析、交通影响分析等）和指标复核，并出具建设项目技术审查意见书，作为规划行政许可审批的参考意见。通过行政审批与技术审查分离，适应城乡规划管理转型的需要，使规划管理人员从“微观”的繁琐管理中释放出来，减少规划管理寻租空间，提高城乡规划管理的效率与质量。建立电子报建审查平台，建设单位或设计单位申请人可通过网络或窗口将报审查项目的电子资料进行提交，打破传统纸质报批模式；实行规划指标电子核算，提高规划审批的科学性、准确性；推行规划技术审查“菜单化”审查管理系统，将建设项目技术审查内容、审批流程、审查要点进行系统规范梳理，形成规划技术审查办理“菜单”，进一步提高规划管理工作效率。76（三）创新规划实施管理，行政与技术分离将建设工程设计方案77（四）创新规划审批制度，为项目开工提速1.“提前许可”制度项目业主拿到土地后，在规划窗口即时领取《建设用地规划许可证》的同时，一并准予基坑支护，土方开挖先行动工建设，无需等到整个项目方案设计完成走完各部门的审批流程方可动工。企业在进行上述工程开工建设期间，可同步进行方案设计和施工图设计，并抓紧办理后续相关项目的基建审批手续，压缩建设项目周期，比以往的建设项目开工时间至少可提前半年以上。2.“模拟审批”制度“模拟审批”是指建设项目由于前置条件不完备或相关资料不齐而导致不能及时办理正式批复件时，规划部门提前对项目进行审核，出具模拟审批意见，直至该建设项目补齐材料后，即将模拟审批转化为正式审批的一种审批模式，提前进入审批程序，提前开展审批工作，解决制约审批提速瓶颈。

3.“直通车”服务直通车服务由局领导带队，走进企业，走进园区，走进社区，与企业、群众零距离接触，第一时间了解企业办事过程中的实际困难，及时提供技术支撑，为企业排忧解难。77（四）创新规划审批制度，为项目开工提速1.“提前许可”78（五）创新公众参与机制，打造“阳光”规划

1.建立方案征集制度，开放规划市场2.建立公众参与制度，充分保障公众的知情权和参与渠道3.保证规划政务公开，打造阳光规划服务78（五）创新公众参与机制，打造“阳光”规划

1.建立79结语国务院不断削减行政审批事项，目的在于约束权力，减少行政干预，防止权力滥用，保证权力在法律框架内运行，即“法无授权不可为”。约束权力的过程也是保障权利、赋权于民的过程，削减行政审批事项让公民和市场主体更自由，有利于激发市场活力和民众的创造力，即“法无禁止即可为”。改革是大方向，谁都不能逆潮流而动，尤其是政府部门和官员，不可抱着对权力恋恋不舍，更不能在法律之外自我赋权，进行权力扩张。因此，城乡规划的改革与制度创新，是规划管理工作的着力点，“以权力的减法，换取市场的乘法”。79结语国务院不断削减行政审批事项，目的在于约束权力，减演讲完毕，谢谢观看！演讲完毕，谢谢观看！城乡规划实施与制度创新

边经卫城市规划博士教授级高级规划师博士生导师厦门大学华侨大学兼职教授2015年5月厦门大学城乡规划实施与制度创新

82报告提要一、什么是城乡规划管理二、规划管理与实施关系三、城乡规划的实施制度四、城乡规划的依法行政五、城乡规划的基础保障六、城乡规划的制度创新

2报告提要一、什么是城乡规划管理83一、什么是城乡规划管理■

城乡规划的定义城乡规划是对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合布局、具体安排和实施管理。城乡规划法：第一条为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。城乡规划：包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

3一、什么是城乡规划管理84■

城市规划的术语要素

城市规划有一个明确的空间范围，通常称为城市规划区城市规划是一项技术，是实现城市社会、经济诸目标的手段城市规划的关注对象是作为物质实体的城市和城市空间城市功能在空间上的排他性，任何一个的城市规划都包含政策性因素和社会价值判断在以市场经济为主导的现代社会中，城市规划实质上是一种为达成社会共识目标和协调利益集团彼此之间矛盾的一种手段4■城市规划的术语要素85■规划管理的特点

多学科综合性作为城市规划的对象，城市本身是一个非常复杂的“巨系统”。城市规划必须面对多样的城市活动，并力图按照各种城市活动本身的规律，在空间上为各种活动作出较为合理妥善的安排并协调好各种活动之间的矛盾。研究、解决问题的综合性如：对某个项目的建设用地作出评价时，涉及测量、气象、水文、工程地质、水文地质等领域中的知识以及农田保护等国家土地利用政策；研究确定某个城市的发展规模与发展战略时，不可避免地涉及到人口发展、社会经济发展预测等有关社会、经济领域中的问题和技术手段；各项基础设施的规划设计又包含大量相关工程技术的内容；而城市风貌、城市景观、旧城保护等又与美学、艺术、历史等学科密切相关。政策性、法规性城市规划的各个层面中均体现不同的政策性因素，大到国家的基本政策（如保护耕地的政策），小到技术政策（各类用地的面积比、配套指标），甚至对于城市规划中的某些问题的某些倾向，如：大广场、宽马路的规划建设也会通过政府颁布的技术性政策方针加以纠正。5■规划管理的特点86

长期性、经常性城市规划的长期性与经常性特征是一个矛盾统一的关系，并反映在城市规划与城市发展建设的全过程中。长期性反映在规划目标期限的周期上；经常性反映城市规划与城市现实的互动，更多是体现在日常的较小规模的城市建设活动与规划管理之中，规划管理部门对城市变化状况的监测与反馈，又成为对城市规划作出合理修订的必要依据。实践性、地方性编制城市规划的根本目的是就是要以此指导城市建设与发展。“三分规划、七分管理“，通俗的表达了城市规划以实践为目的的本质。城市规划除执行国家的统一政策、法规、标准外，城市规划应能更多的反映地方政府的意志，使城市规划与当地城市自然条件、经济社会发展相适应。6长期性、经常性87■城乡规划的制定、实施与修改城乡规划法：“第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”

7■城乡规划的制定、实施与修改城乡规划法：“第四条制定和88（1）、城乡规划的制定

应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展；应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全；应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。城乡规划法：“第二十六条城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。

组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”8（1）、城乡规划的制定89（2）、城乡规划的实施

城乡规划法：“第二十八条地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。”

“第二十九条城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。”

城乡规划一经确定就成为现代社会的行为准则和政府依法行政的依据之一；

城乡规划实施与计划、国土、建设、市政园林、环保、海洋、文化、旅游、水利、交通等部门许多方面的工作都有着密切的联系，需得到各部门的支持与配合；

城市规划实施管理的法定行政程序为：“一书二证”

——规划选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；乡村规划实施管理的法定行政程序为：“一证”——乡村建设规划许可证。9（2）、城乡规划的实施90建设项目选址意见书制度

指在城市规划区内进行建设时，必须向城市规划行政主管部门提出选址申请，由其依据城市规划核发建设项目选址意见书。当建设单位和个人报批建设项目的可行性研究报告书时，必须附有城市规划行政主管部门的建设项目选址意见书。建设用地规划许可证制度

在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，在确认其符合城市规划后，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门办理建设用地手续。建设工程规划许可证制度

在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由其根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人只有在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。10建设项目选址意见书制度91（3）城市规划的修改

城乡规划法：第四十六条省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制