公共管理学(研究生)-第二讲课件

公共管理学主讲：唐桂娟上海财经大学公共经济与管理学院PublicManagement公共管理学主讲：唐桂娟上海财经大学公共经济与1湖南邵阳发生沉船事故致十余人死亡农大原校长被指学术腐败续:举报人称其没人敢动专家称我国每年逾200万吨地沟油返回餐桌地方政府三公经费公开行动迟缓郭美美事件后7月全国社会捐赠额减半

湖南邵阳发生沉船事故致十余人死亡2

湖南邵阳县塘田市镇“9·9”沉船事故共致11人死亡，其中9名为学生，另有1人失踪。邵阳县副县长吴善成等因此次事故被免职，每名死者家属初步获得5万元人民币补偿金。官方核实，当时客船载员50人（此前公布为45人），其中41人为学生。事故共造成11人死亡（其中9名为女学生）、20人受伤、1人失踪，

湖南邵阳县塘田市镇“9·9”沉船事故共致3政府部门：以财政拨款作为经费来源，免费或部门免费向社会提供公共品和服务的单位的总称。公共企业：从事产品和服务的生产和销售，依靠销售取得收入，是政府部门实现其提供公共品和公共服务的必要途径。非政府组织（NGO）：具有社会公共管理职能的社会公众组织，它们有非政府性、非营利性和公益性等特点，介于政府和市场之间。公共管理三大主体政府部门：以财政拨款作为经费来源，免费或部门免费向社会提供公4理论基础---经济学公共选择理论委托-代理人理论信息不对称理论交易费用理论理论基础---经济学公共选择理论5公共选择理论—布坎南（20世纪60年代）公共选择理论（Publicchoicetheory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论—布坎南（20世纪60年代）6布坎南第一次将“经济人假设”引入到对政府制度的分析中，政府是由各种追求利益最大化的人组成，政府不是能自动追求全民利益最大化的虚拟的人，因此政府在一些公共事务的决策上就不可能一贯地追求公众的普遍利益，做出偏袒特殊利益集团的决策。

公共选择理论贡献之一：为公共部门管理活动的范围做出界定，从而使公共管理学首先构筑在公共选择理论基础之上。布坎南第一次将“经济人假设”引入到对政7公共选择理论两种核心理论政府失败论政府寻租论公共选择理论两种核心理论政府失败论8所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治（公民通过选举代表，组成代议机关行使国家权力的制度。是间接民主的形式）中得不到很好足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。政府失败论

所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的9政府寻租理论

在市场竞争条件下，资源由市场竞争实现配置，会动态地实现帕累托最优。在这一进程中，企业家通过创新来寻找、创造新的利润点。但是，市场的运作并不一定是完备的，市场的功能也可能受到各种因素的妨碍，这时政府就会介入市场。政府介入市场，用权力配置资源，其结果就会产生各种各样的额外收益点，即权力导致的租金，就会诱导越来越多的寻租活动。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。

政府寻租理论在市场竞争条件下，资源由10寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资11

寻租理论常常被政治学者和行政学者当作分析公共权力滥用和腐败的分析工具，用来分析公共权力腐败的原因，并据此提出预防和遏制腐败的方法。从这一角度分析腐败，比从人性角度、政治角度、社会角度、道德和法律角度分析腐败，富有新意，其提出的对策也具有可操作性。寻租理论常常被政治学者和行政学者当作分析公共权力12委托-代理人理论（Principal-agentTheory）

在现实经济生活中，委托—代理人关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。委托-代理人理论（Principal-agentTheor13

委托-代理人理论首先起源于对企业当中所有者和经营者的分离。委托人---企业的所有者，即股东代理人---企业的主要经营者监督成本：委托人最求的是股东的利益最大化，但如果不能使得代理人的利益最大化时，代理人通常不会以委托人的目标为自己的目标。这种情况下，通常需要委托人的监督，来约束代理人，因此产生监督成本。委托-代理人理论首先起源于对企业当中所有14

代理人保证费用：委托人为了确保代理人不做出危及他的行动，或者在危及委托人时他能够得到补偿，要求代理人支付一笔保证金。

剩余损失：代理人的决策与委托人的目标之间总会存在某种偏差而使委托人的福利遭受一定的损失。

委托代理关系所产生的代理成本：委托人的监督支出、代理人的保证金支出、剩余损失

思考：成本收益分析委托代理关系是否必要？代理人保证费用：委托人为了确保代理人不做出15公共部门的委托-代理人关系：政府部门委托人：社会公众代理人：政府关系：公众希望代理人用纳税人的钱提供数量多、质量好的公共物品，尽可能提高纳税人资金的使用效益，带代理人政府的目标不明确。

难点之一：公共选择理论支出政府出于经济人假设，追求自我利益的最大化，只有在少数特定的情况下才与代理人的目标保持一致。如何设计激励与监督相容的机制尽可能使政府提供公共物品的目标不偏离于公众利益，成为公共管理学主要研究的问题。公共部门的委托-代理人关系：政府部门委托人：社会公众16难点之二什么是公众的普遍利益？如何体现？现实中公众的普遍利益比较抽象，能看到的只是分散的集团的利益，并且可能互相冲突，而普遍的公众利益几乎不存在。如何建立起一种制度让每个人的意愿充分的表达出来难点之二什么是公众的普遍利益？如何体现？17难点之三缺乏有效的手段来制约代理人的行为，特别是对代理人违背公众利益行为作出惩罚。私人企业中，大股东可以采用投票机制罢免不合格的经营者。公共管理中，政府部门的官员没有明显的违法违规的行为，公众对结果不满意也只能接受，称为政府部门的软约束问题。难点之三缺乏有效的手段来制约代理人的行为，特别是对代理人违背18公共部门的委托-代理人关系：公共企业两个层次的代理：第一层次：委托人-社会公众代理人-政府第二层次：委托人-政府代理人-公共企业公共部门的委托-代理人关系：公共企业两个层次的代理：19难点之一：

目标是多元的。私人企业的目标是追求股东的利润最大化，单一目标下经营者工作指向非常明确。公共企业部门，有时候是企业效益目标、有时候是分担社会就业压力目标、有时候是追求社会公平性的目标。并且目标之间往往相互冲突。难点之一：目标是多元的。私人企业的目标是20难点之二：两层委托代理人关系中的终极委托者—社会公众，并没有实际掌握公共企业的股权，也不可能通过转让的关系退出委托—代理人关系，因此，也比私人企业更缺少制约手段。难点之二：两层委托代理人关系中的终极委托21信息不对称理论-逆向选择信息不对称导致逆向选择问题。在旧车市场，卖者知道车的真实质量，而买者不知道。这样卖者就会以次充好，买者也不傻，尽管他们不能了解旧车的真实质量，只知道车的平均质量，愿平均质量出中等价格，这样一来，那些高于中等价的上等旧车就可能会退出市场。接下来的演绎是，由于上等车退出市场，买者会继续降低估价，次上等车会退出市场；演绎的最后结果是：市场上成了破烂车的展览馆，极端的情况一辆车都不成交。现实的情况是，社会成交量小于实际均衡量。这个过程称为逆向选择。

信息不对称理论-逆向选择信息不对称22信息不对称理论-道德风险如果从委托—代理双方信息不对称的理论出发，“道德风险（MoralHazard）是指契约的甲方（通常是代理人）利用其拥有的信息优势采取契约的乙方（通常是委托人）所无法观测和监督的隐藏性行动或不行动，从而导致的（委托人）损失或（代理人）获利的可能性”。信息不对称理论-道德风险如果从委托—23信息不对称在公共管理中的体现

委托代理人理论角度解释公共管理，实际需要解决的一个重要问题就是如何使委托人和代理人之间的监督成本减少，监督的原因就是委托人和代理人之间的信息是不对称的。政府：提供公共品时，如果没有完好的偏好表达制度，公共品的需求信息分散在公众中间，政府对公共品需求的信息掌握不充分，导致提供不合理。公共企业：公共企业多为自然垄断行业，垄断定价，政府对垄断产品进行管制时，需要了解企业的生产成本，往往企业居于信息的优势地位，从而使公共定价有利于它获得较高的垄断地位。信息不对称在公共管理中的体现委托代理人24公共管理中的道德风险

如果从委托—代理双方信息不对称的理论出发，指契约的甲方（通常是代理人）利用其拥有的信息优势采取契约的乙方（通常是委托人）所无法观测和监督的隐藏性行动或不行动，从而导致的（委托人）损失或（代理人）获利的可能性”。政府对商业银行剥离不良资产，会增加商业银行的道德风险。公共管理中的道德风险如果从委托—代理双方信息不25公共管理中的逆向选择政府在选拔公共企业经营者时由于信息不对称而无法对代理人的能力高下做出甄别，只愿意聘请保价较低的代理人，逆向选择不可避免。公共管理中的逆向选择政府在选拔公共企业经营者时由于信息不对称26交易费用理论（Transactioncosttheory）

所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。

交易费用的概念，首先是由科斯（RonalH.Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。交易费用理论（Transactioncosttheory27交易费用在公共管理中的应用政府部门的管理中，往往只注重投入，不考虑产出，造成某项政策的推行过程话费很多资源，超过了政策推行所带来的收益。交易费用会影响到公共部门管理者的行为选择，由于意识到交易费用的存在，公共管理者总是在可供选择的制度安排中选择能是交易费用最小化的安排。交易费用在公共管理中的应用政府部门的管28公共管理学的研究途径公共管理研究大致可分为两种途径公共政策途径（Publicpolicyapproach，P途径）企业管理途径（Businessapproach，B途径）。公共管理学的研究途径公共管理研究大致可分为两种途径29P途径的公共管理

P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。P途径的公共管理P途径的公共管理强调30B途径的公共管理B途径的公共管理主张师法企业，B途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。B途径的公共管理B途径的公共管理主张31案例1-1官煤分离难在制度安排上

最近数十天，中纪委、监察部、国资委、安监总局清理国家工作人员或国有企业负责人投资入股煤矿“电闪雷鸣”：规定9月22日为官员主动撤资的最后大限；9月25日为各单位向当地清理纠正工作小组上报情况的最后期限；各地清理纠正工作要在10月15日结束，省级清理纠正工作小组要于10月20日前把清理纠正工作情况上报上述四部门，还有其它要求若干……

这阵势应该说极具震慑性。然而，当9月22日大限到来的时候，从掌握的情况来看，广东、内蒙古、河北等地官员主动撤资的几乎没有，贵州也只是有零星的正面报道。舆论称：照此下去，“撤资令”将有走空的危险。

案例1-1官煤分离难在制度安排上最32

从投资入股官员的角度看，在时限内不主动交待，后面的动作很可能便是“负隅顽抗”了。对此，一位观察人士的分析一针见血：“对应‘官员撤资’这一规定，可能的对策是‘更名换姓’；对应‘关闭非法煤矿’，可能‘明关暗产’；对应‘事故重罚’，可能‘谎报瞒报’。”

从投资入股官员的角度看，在时限内不主动交待，后面33

有研究人士分析，官煤勾结的某些特点是导致“撤资令”风大雨小的重要原因。一是私密性。在官煤勾结中，干部直接投资入股的少，有的是家属子女投资入股，有的是相关权力部门的干部以职务身份入“干股”参与分红的。登记实名实姓的少，登记化名的多，有的甚至不登记，拿钱的时候与煤老板“你知我知”。二是查处难。因其隐密性，要抓住真凭实据相当困难。有报道说，湖南娄底市查处32名参股分红的官员时，当地纪检、公安部门组成专案组，花了整整半年时间。三是处罚轻。国家安监总局局长李毅中承认：现行法律不足以震慑犯罪有研究人士分析，官煤勾结的某些特点是导致“撤资34

这几天，媒体又提出了一个新问题：即使撤资了、处罚了，问题能最终解决吗？会不会在煤炭之外的领域出现“官股”？

回答显然不令人乐观。接近清理纠正工作组的人士说：“那些身陷黑利泥淖的市长、县长、局长和科长们是靠不住的，他们绝对不会乖乖听从上级的号召，就此金盆洗手。”“官商勾结、搞权钱交易等等，有着长期性、复杂性、顽固性和隐秘性。指望一查就清、一‘令’就改，是不现实的。”

撤资难的问题出在哪儿？出在惊人的暴利上。有人估算过，设备简陋的煤矿生产100万吨煤，毛利润可达一亿元。一位煤老板透露：“每年投入20万元收益至少是20万元”。在此暴利诱惑下，煤老板不惜以身试法拉官员下水为其开绿灯，一点也不奇怪。官员们的从中受益，被比喻为“比抢银行都来得快，并且不承担任何风险”。在清理过程中，就有官员叫嚣：“宁不当官决不撤股！”

这几天，媒体又提出了一个新问题：即使撤35

显然，暴利对官员的诱惑是无法“消灭”的。若要根除官煤勾结，在限期清理撤资之外，还必须借助一些制度安排，比如有关地方、有关部门的领导和人员的定期轮岗；增加煤矿审批的公开性、透明性等等。如何设置制度、如何落实制度，则需要大智慧，而这是最难的。

此刻，有必要重温诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼的话，或许可从中悟出制度安排的深意来———

政府官员“也旨在追求自身的利益，在政府里如同在商场里一样”，“我们必须试图建立起一种制度，在此制度之下，那些追求自身利益的个体受一只看不见的手引导，而服务于公众利益。”显然，暴利对官员的诱惑是无法“消灭”的。若要根除36思考1、政府官员投资入股煤矿这一现象说明了什么问题？2、为什么政府官员不能投资入股煤矿？3、怎样解决这个问题？思考1、政府官员投资入股煤矿这一现象说明了什么问题？37政府部门煤炭资源是我国主要的消费能源,因此,煤炭行业的进入、生产等要经过政府的审批,受政府的管制。采矿许可证煤矿生产许可证安全生产许可证矿长资格证矿长安全资格证工商营业执照等政府部门煤炭资源是我国主要的消费能源,因此,煤38官煤勾结原因委托-代理人角度公共选择角度政府寻租角度官煤勾结原因委托-代理人角度39官煤勾结结果重特大煤矿安全事故的频繁发生过度采掘偷税漏税。。。。。。。。。。。。。官煤勾结结果重特大煤矿安全事故的频繁发生40煤炭业“国进民退”-山西再无“煤老板”以山西五大煤业集团（焦煤、同煤、阳煤、潞安、晋煤）以及山西煤炭运销集团公司、山西煤炭进出口集团公司等国有大集团为整合主体，到2010年底,山西矿井数量将由原来的2600多座压减为1000座,企业主体从2200家缩减为130家，整合后国有或国有控股煤矿产量将大幅提升。山西省煤炭工业厅有关负责人曾对媒体表示：整合之后国有大集团大公司、央企和省外大集团、地方国有骨干企业矿井数占到全省的82.1％，产能占到全省的84％煤炭业“国进民退”-山西再无“煤老板”41公共管理的一般性质传统的行政模式马克思韦伯的官僚制理论伍德罗威尔逊的行政政治分离理论公共管理的一般性质传统的行政模式42官僚制理论马克思韦伯（MaxWeber，1864-1920）德国社会学家，观察资本主义工业的发展和变迁，指出工业化发展使人日益失去个性，但这种异化是不可避免的，并且使组织取得效率的必要条件。官僚制理论马克思韦伯（MaxWeber，1864-19243官僚体制的特征：分工以形成专门的公职管理（专业化）公职等级制度和权力等级化（权力等级化）管辖权有明确的规定且严格执行既定规则现代公职管理建立在书面文件---档案的基础上根据能力、专长及表现出的业绩决定升迁公职管理遵循一般条例官僚体制的特征：分工以形成专门的公职管理（专业化）44公共管理学主讲：唐桂娟上海财经大学公共经济与管理学院PublicManagement公共管理学主讲：唐桂娟上海财经大学公共经济与45湖南邵阳发生沉船事故致十余人死亡农大原校长被指学术腐败续:举报人称其没人敢动专家称我国每年逾200万吨地沟油返回餐桌地方政府三公经费公开行动迟缓郭美美事件后7月全国社会捐赠额减半

湖南邵阳发生沉船事故致十余人死亡46

湖南邵阳县塘田市镇“9·9”沉船事故共致11人死亡，其中9名为学生，另有1人失踪。邵阳县副县长吴善成等因此次事故被免职，每名死者家属初步获得5万元人民币补偿金。官方核实，当时客船载员50人（此前公布为45人），其中41人为学生。事故共造成11人死亡（其中9名为女学生）、20人受伤、1人失踪，

湖南邵阳县塘田市镇“9·9”沉船事故共致47政府部门：以财政拨款作为经费来源，免费或部门免费向社会提供公共品和服务的单位的总称。公共企业：从事产品和服务的生产和销售，依靠销售取得收入，是政府部门实现其提供公共品和公共服务的必要途径。非政府组织（NGO）：具有社会公共管理职能的社会公众组织，它们有非政府性、非营利性和公益性等特点，介于政府和市场之间。公共管理三大主体政府部门：以财政拨款作为经费来源，免费或部门免费向社会提供公48理论基础---经济学公共选择理论委托-代理人理论信息不对称理论交易费用理论理论基础---经济学公共选择理论49公共选择理论—布坎南（20世纪60年代）公共选择理论（Publicchoicetheory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论—布坎南（20世纪60年代）50布坎南第一次将“经济人假设”引入到对政府制度的分析中，政府是由各种追求利益最大化的人组成，政府不是能自动追求全民利益最大化的虚拟的人，因此政府在一些公共事务的决策上就不可能一贯地追求公众的普遍利益，做出偏袒特殊利益集团的决策。

公共选择理论贡献之一：为公共部门管理活动的范围做出界定，从而使公共管理学首先构筑在公共选择理论基础之上。布坎南第一次将“经济人假设”引入到对政51公共选择理论两种核心理论政府失败论政府寻租论公共选择理论两种核心理论政府失败论52所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治（公民通过选举代表，组成代议机关行使国家权力的制度。是间接民主的形式）中得不到很好足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。政府失败论

所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的53政府寻租理论

在市场竞争条件下，资源由市场竞争实现配置，会动态地实现帕累托最优。在这一进程中，企业家通过创新来寻找、创造新的利润点。但是，市场的运作并不一定是完备的，市场的功能也可能受到各种因素的妨碍，这时政府就会介入市场。政府介入市场，用权力配置资源，其结果就会产生各种各样的额外收益点，即权力导致的租金，就会诱导越来越多的寻租活动。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。

政府寻租理论在市场竞争条件下，资源由54寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资55

寻租理论常常被政治学者和行政学者当作分析公共权力滥用和腐败的分析工具，用来分析公共权力腐败的原因，并据此提出预防和遏制腐败的方法。从这一角度分析腐败，比从人性角度、政治角度、社会角度、道德和法律角度分析腐败，富有新意，其提出的对策也具有可操作性。寻租理论常常被政治学者和行政学者当作分析公共权力56委托-代理人理论（Principal-agentTheory）

在现实经济生活中，委托—代理人关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。委托-代理人理论（Principal-agentTheor57

委托-代理人理论首先起源于对企业当中所有者和经营者的分离。委托人---企业的所有者，即股东代理人---企业的主要经营者监督成本：委托人最求的是股东的利益最大化，但如果不能使得代理人的利益最大化时，代理人通常不会以委托人的目标为自己的目标。这种情况下，通常需要委托人的监督，来约束代理人，因此产生监督成本。委托-代理人理论首先起源于对企业当中所有58

代理人保证费用：委托人为了确保代理人不做出危及他的行动，或者在危及委托人时他能够得到补偿，要求代理人支付一笔保证金。

剩余损失：代理人的决策与委托人的目标之间总会存在某种偏差而使委托人的福利遭受一定的损失。

委托代理关系所产生的代理成本：委托人的监督支出、代理人的保证金支出、剩余损失

思考：成本收益分析委托代理关系是否必要？代理人保证费用：委托人为了确保代理人不做出59公共部门的委托-代理人关系：政府部门委托人：社会公众代理人：政府关系：公众希望代理人用纳税人的钱提供数量多、质量好的公共物品，尽可能提高纳税人资金的使用效益，带代理人政府的目标不明确。

难点之一：公共选择理论支出政府出于经济人假设，追求自我利益的最大化，只有在少数特定的情况下才与代理人的目标保持一致。如何设计激励与监督相容的机制尽可能使政府提供公共物品的目标不偏离于公众利益，成为公共管理学主要研究的问题。公共部门的委托-代理人关系：政府部门委托人：社会公众60难点之二什么是公众的普遍利益？如何体现？现实中公众的普遍利益比较抽象，能看到的只是分散的集团的利益，并且可能互相冲突，而普遍的公众利益几乎不存在。如何建立起一种制度让每个人的意愿充分的表达出来难点之二什么是公众的普遍利益？如何体现？61难点之三缺乏有效的手段来制约代理人的行为，特别是对代理人违背公众利益行为作出惩罚。私人企业中，大股东可以采用投票机制罢免不合格的经营者。公共管理中，政府部门的官员没有明显的违法违规的行为，公众对结果不满意也只能接受，称为政府部门的软约束问题。难点之三缺乏有效的手段来制约代理人的行为，特别是对代理人违背62公共部门的委托-代理人关系：公共企业两个层次的代理：第一层次：委托人-社会公众代理人-政府第二层次：委托人-政府代理人-公共企业公共部门的委托-代理人关系：公共企业两个层次的代理：63难点之一：

目标是多元的。私人企业的目标是追求股东的利润最大化，单一目标下经营者工作指向非常明确。公共企业部门，有时候是企业效益目标、有时候是分担社会就业压力目标、有时候是追求社会公平性的目标。并且目标之间往往相互冲突。难点之一：目标是多元的。私人企业的目标是64难点之二：两层委托代理人关系中的终极委托者—社会公众，并没有实际掌握公共企业的股权，也不可能通过转让的关系退出委托—代理人关系，因此，也比私人企业更缺少制约手段。难点之二：两层委托代理人关系中的终极委托65信息不对称理论-逆向选择信息不对称导致逆向选择问题。在旧车市场，卖者知道车的真实质量，而买者不知道。这样卖者就会以次充好，买者也不傻，尽管他们不能了解旧车的真实质量，只知道车的平均质量，愿平均质量出中等价格，这样一来，那些高于中等价的上等旧车就可能会退出市场。接下来的演绎是，由于上等车退出市场，买者会继续降低估价，次上等车会退出市场；演绎的最后结果是：市场上成了破烂车的展览馆，极端的情况一辆车都不成交。现实的情况是，社会成交量小于实际均衡量。这个过程称为逆向选择。

信息不对称理论-逆向选择信息不对称66信息不对称理论-道德风险如果从委托—代理双方信息不对称的理论出发，“道德风险（MoralHazard）是指契约的甲方（通常是代理人）利用其拥有的信息优势采取契约的乙方（通常是委托人）所无法观测和监督的隐藏性行动或不行动，从而导致的（委托人）损失或（代理人）获利的可能性”。信息不对称理论-道德风险如果从委托—67信息不对称在公共管理中的体现

委托代理人理论角度解释公共管理，实际需要解决的一个重要问题就是如何使委托人和代理人之间的监督成本减少，监督的原因就是委托人和代理人之间的信息是不对称的。政府：提供公共品时，如果没有完好的偏好表达制度，公共品的需求信息分散在公众中间，政府对公共品需求的信息掌握不充分，导致提供不合理。公共企业：公共企业多为自然垄断行业，垄断定价，政府对垄断产品进行管制时，需要了解企业的生产成本，往往企业居于信息的优势地位，从而使公共定价有利于它获得较高的垄断地位。信息不对称在公共管理中的体现委托代理人68公共管理中的道德风险

如果从委托—代理双方信息不对称的理论出发，指契约的甲方（通常是代理人）利用其拥有的信息优势采取契约的乙方（通常是委托人）所无法观测和监督的隐藏性行动或不行动，从而导致的（委托人）损失或（代理人）获利的可能性”。政府对商业银行剥离不良资产，会增加商业银行的道德风险。公共管理中的道德风险如果从委托—代理双方信息不69公共管理中的逆向选择政府在选拔公共企业经营者时由于信息不对称而无法对代理人的能力高下做出甄别，只愿意聘请保价较低的代理人，逆向选择不可避免。公共管理中的逆向选择政府在选拔公共企业经营者时由于信息不对称70交易费用理论（Transactioncosttheory）

所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。

交易费用的概念，首先是由科斯（RonalH.Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。交易费用理论（Transactioncosttheory71交易费用在公共管理中的应用政府部门的管理中，往往只注重投入，不考虑产出，造成某项政策的推行过程话费很多资源，超过了政策推行所带来的收益。交易费用会影响到公共部门管理者的行为选择，由于意识到交易费用的存在，公共管理者总是在可供选择的制度安排中选择能是交易费用最小化的安排。交易费用在公共管理中的应用政府部门的管72公共管理学的研究途径公共管理研究大致可分为两种途径公共政策途径（Publicpolicyapproach，P途径）企业管理途径（Businessapproach，B途径）。公共管理学的研究途径公共管理研究大致可分为两种途径73P途径的公共管理

P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。P途径的公共管理P途径的公共管理强调74B途径的公共管理B途径的公共管理主张师法企业，B途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。B途径的公共管理B途径的公共管理主张75案例1-1官煤分离难在制度安排上

最近数十天，中纪委、监察部、国资委、安监总局清理国家工作人员或国有企业负责人投资入股煤矿“电闪雷鸣”：规定9月22日为官员主动撤资的最后大限；9月25日为各单位向当地清理纠正工作小组上报情况的最后期限；各地清理纠正工作要在10月15日结束，省级清理纠正工作小组要于10月20日前把清理纠正工作情况上报上述四部门，还有其它要求若干……

这阵势应该说极具震慑性。然而，当9月22日大限到来的时候，从掌握的情况来看，广东、内蒙古、河北等地官员主动撤资的几乎没有，贵州也只是有零星的正面报道。舆论称：照此下去，“撤资令”将有走空的危险。

案例1-1官煤分离难在制度安排上最76

从投资入股官员的角度看，在时限内不主动交待，后面的动作很可能便是“负隅顽抗”了。对此，一位观察人士的分析一针见血：“对应‘官员撤资’这一规定，可能的对策是‘更名换姓’；对应‘关闭非法煤矿’，可能‘明关暗产’；对应‘事故重罚’，可能‘谎报瞒报’。”

从投资入股官员的角度看，在时限内不主动交待，后面77

有研究人士分析，官煤勾结的某些特点是导致“撤资令”风大雨小的重要原因。一是私密性。在官煤勾结中，干部直接投资入股的少，有的是家属子女投资入股，有的是相关权力部门的干部以职务身份入“干股”参与分红的。登记实名实姓的少，登记化名的多，有的甚至不登记，拿钱的时候与煤老板“你知我知”。二是查处难。因其隐密性，要抓住真凭实据相当困难。有报道说，湖南娄底市查处32名参股分红的官员时，当地纪检、公安部门组成专案组，花了整整半年时间。三是处罚轻。国家安监总局局长李毅中承认：现行法律不足以震慑犯罪有研究人士分析，官煤勾结的某些特点是导致“撤资78

这几天，媒体又提出了一个新问题：即使撤资了、处罚了，问题能最终解决吗