地方政府学第6章课件

6.1.1地方政府管理方式的内涵和作用1.内涵地方政府管理方式就是地方政府为履行其行政管理职能，实现推进本辖区政治、经济、文化、社会全面协调发展的行政管理目的，依照国家宪法和相关法律授予的权限，对本辖区内的公共事务以及本级政府的内部事务进行管理所采取的措施、方法、手段和技术的总称。2.基本特点（1）地方政府的管理方式具有具体性和针对性（2）地方政府的管理方式具有多样性和灵活性（3）地方政府的管理方式具有互动性和回应性（46.1.1地方政府管理方式的内涵和作用3.主要作用（1）地方政府的管理方式是地方政府履行行政管理职责，实现行政管理目的的必要途径。（2）地方政府的管理方式是地方政府提高行政效率、更好地为公民服务的关键。（3）地方政府的管理方式是地方政府有效执行国家路线、方针、政策的基本手段。（4）地方政府的管理方式的创新是地方政府转变职能，推进政府自身改革的动力。6.1.2地方政府管理方式的类型（1）地方政府的管理方式可以分为传统的管理方式和现代的管理方式。

传统的管理方式也可以称为基本的管理方法，是指在传统社会的政府管理过程中就已存在的管理方法，主要包括行政方法、经济方法和法律方法。现代管理方式是随着现代科学技术的发展而产生的一些现代管理技术，这些管理技术自工商企业领域逐步渗透到政府管理领域，成为政府管理方式的一部分，主要包括系统工程方法、网络规划技术、全面质量管理、ABC重点管理法、绩效管理、电子政务技术等。6.1.3当代地方政府管理方式的新发展2.地方政府管理方式的新变化（1）管理手段的综合化与灵活化（2）管理方式的法制化与规范化（3）管理措施的间接化与宏观化（4）管理方法的现代化与信息化6.2地方政府管理的基本方式6.2.1地方政府管理的行政手段6.2.2地方政府管理的经济手段6.2.3地方政府管理的法律手段6.2.1地方政府管理的行政手段1.行政手段的特点政府管理的行政手段又叫做行政指令方法。指令方法，是作为行政主体的政府依靠行政组织的权威，运用命令、指示、规定、条例及规章制度等措施，按照行政组织的系统和层次进行行政管理活动的方法。行政指令方法的实质是凭借政府作为合法行政主体的地位，依靠行政主体的强制性行政权力，使被管理者必须接受其命令或指示的方式实施的管理。行政指令方法的主要特征如下：（1）权威性。行政指令实质上所依靠的是强制性权威，行政职位越高、职务越大，其权威性就越强，权威所带来的服从度就越高。

（2）强制性。强制性体现于行政组织体系在思想上、纪律上要求服从集中统一的意志。（3）层次性。行政指令方法是根据行政组织的纵向结构自上而下、由大到小逐层进行管理的，行政指令都是直线传递，层层下达。（4）具体性。行政指令的内容和发布的对象都是具体的，特别是一定行政指令只对特定时间和特定对象有效，即因事、因时、因地、因人而异。（5）无偿性。行政主体与行政对象之间的关系不是经济利益关系，而是一种无偿的行政统辖关系。6.2.1地方政府管理的行政手段地方自治制度的实行是以成熟的民主制度为基础的，地方政府的行政手段的使用除了要受到联邦和州宪法的规范，大多数还要受到广大公民的直接监督和议会的监督与制衡，实际上地方政府自治可以认为是一种还权于社会的制度安排。在我们国家的行政体制中，地方政府作为国家行政序列中的一部分，其行政权力不仅来自于当地权力机关的赋予，更多来自于上级政府的势能和党组织的权威。作为条条块块安排之下的地方政府，特别是基层地方政府，所采取的行政手段，很大一部分是对上级和中央政府采取行政手段发布的命令、指示、决定等的执行和贯彻，实际上是上级和中央政府行政措施的延伸。另一部分是基层政府根据本地的实际情况，对本地的一些事务进行的直接行政管理，地方政府只能获得有限的行政自主权。6.2.1地方政府管理的行政手段6.2.1地方政府管理的行政手段4.地方政府行政手段发展的新趋势随着市场经济的发展和市民社会的成熟，地方政府在管理过程中行政手段的使用存在的诸多不足逐步暴露出来。西方国家大力推进地方政府自治制度的发展，并没有意味着在西方国家地方政府管理过程中行政手段的增多。地方自治制度的实行，地方政府有权决定本地方的具体行政事务，更多体现出的是行政服务职能，而非强制性的行政命令与决定。行政手段的强制性则主要表现在对一些违反社会公则，扰乱社会秩序、影响市场环境等行为的管制和制裁上。6.2.2地方政府管理的经济手段1.经济手段的特点政府管理的经济手段是指政府根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆调节各种利益主体之间的关系，以取得较高的经济效益与社会效益的行政方法，其主要内容包括价格、工资、信贷、税收、利息、利润、资金、罚款以及经济合同、经济责任制等。与行政手段相比，经济手段主要有以下特点：间接性。主要通过经济杠杆的作用对各利益主体的经济利益进行调解来实行间接干预。关联性。一种经济手段的变化，不仅会影响到社会许多方面经济关系的连锁反应，也会导致其他经济手段的调整，不仅影响到当前还影响到未来。有偿性。经济方法注重等价交换的原则。“有偿交换，互相计价”是其主要规则，有关各方面在获取自己经济利益的权益上是平等的。2.经济手段在地方政府管理中的应用地方政府在管理地方事务的过程中采用经济手段，要受到国家的法律的约束。为了采用有效的经济手段，地方政府必须要应用税收、财政和金融等各种工具，这就与政府的财政实力、以及国家税收和金融政策等密切相关。就税收政策来看，目前世界上大多数国家实行中央与地方分税制。例如美国实行联邦、州和地方三级财政综合体，三级财政体制相对独立，市镇政府在地方事务的管理过程中能够采取经济手段的空间相对比较大，而较少的受制于州和联邦政府。同样是实行分税制的国家，美国、德国和日本的地方政府财政自由度就比较大，英国和法国、瑞典等国家，中央对地方财政的限制就比较多，地方政府管理过程中对经济手段的运用，就体现在一方面通过执行中央的财政和税收的法律、法规来实现对地方事务的管理，另一方面，可以灵活的采用其他微观的经济手段，对地方的具体经济和社会事务进行管理。6.2.2地方政府管理的经济手段我国1993年颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，并从1994年1月1日起在全国实行分税制，地方政府在国家相关的公共管理和公共服务提供了方便。地方政府可以依据国家相关的政策，自主安排地方范围内的财政支出，根据当地的具体情况，利用税收等经济杠杆对本地的经济结构进行引导和调整。在微观管理中，地方政府也可以利用经济处罚等方式规范市场行为和社会秩序，利用提供财政资金支持、公开招标等方式，吸引个人、企业等经济利益主体参与到提供公共管理和公共服务的过程中。通过工资、奖金等激励地方政府及党政事业单位的工作人员，促使其更好的为人民服务。6.2.2地方政府管理的经济手段6.2.2地方政府管理的经济手段3.地方政府经济管理手段的优缺点

（1）优点地方政府运用经济手段进行管理是充分调动社会各个方面的积极性，顺应市场经济发展要求的根本措施。

地方政府运用经济手段进行管理是促使地方政府从具体的经济和社会事务中解脱出来，更好的进行宏观经济调控，社会管理和公共服务，转变政府职能的根本办法。

地方政府运用经济手段进行管理是调整地方范围内的经济结构，引导和规范地方经济健康发展的有效途径。

6.2.2地方政府管理的经济手段3.地方政府经济管理手段的优缺点

（2）缺点经济手段要依靠经济利益为杠杆，因此，对于非经济利益主体来说，经济手段就难以发挥有效的作用。经济手段的过多使用，也会带来一些负面的影响，如贪污受贿和“小金库”现象，以及“见钱不见人”的“拜金主义”思想的流行，思想道德和公共文化建设的忽视等。2.法律手段在地方政府管理过程中的应用地方政府作为地方一级行政机关，在其利用法律手段进行管理的过程中，具体体现为行政立法权的行使以及对相应的法律法规的执行。一般说来，西方国家的立法权掌握在议会手中，政府只是法律的执行机关，立法、行政与司法机关遵循严格的权力制约原则。但是，近年来随着行政机关行政权力的扩张，行政机关的立法权和行政立法的范围不断扩大。从地方政府的角度来看，实行地方自治的国家，实际上地方行政机关与地方议会之间权力的分立与制衡并不如中央政府那么明显。6.2.3地方政府管理的法律手段以美国为例，说到美国地方政府的时候，很难说地方政府是指狭义的地方行政机关，美国的地方政府组织形式常包括地方议会在内。在市县委员会体制下的委员会。在市委员会—经理制与弱市长制之下听命于议会的行政机关。英国的地方政府体制大多实行议行合一的形式，地方议会作为地方政府其在对地方事务的管理过程中，可以根据本地区的实际情况制定相应的地方性法律法规，并由相应的委员会来执行。德国和日本的地方政府一般都由一个代议机构和一个行政管理机构，分别行使立法和执行的职能。对于地方政府的立法权限各个国家也都有不同的规定。6.2.3地方政府管理的法律手段6.2.3地方政府管理的法律手段3.地方政府法律管理手段的优缺点（1）优点法律、法规的稳定性，可以有效避免地方政府朝令夕改，政令不统一等缺点，推进行政管理的规范化。

法律、法规的制定过程，是由多数人民主决策的结果，避免了行政首长一人决策的盲目性，可以推进行政决策的科学化。法律面前人人平等，依法律手段进行管理，能够有效的体现行政管理的公平性。

（2）缺点法律有限，人事无穷。

容易造成行政管理的僵化，束缚政府的行政管理的主动性和灵活性。

6.3新兴管理技术及其在地方政府中的应用

6.3.1系统工程6.3.2网络规划技术6.3.3目标管理方法6.3.4全面质量管理6.3.5ABC重点管理法6.3.1系统工程1.基本特点系统工程是一种高度综合的管理技术。政府管理中应用的系统工程以系统科学的观点为理论基础，综合利用现代自然科学和社会科学的相关思想理论，对整个政府系统的构成要素、组织结构等进行综合分析、设计、试验、实施，以最大限度地发挥人、财、物的作用，实现行政管理系统的整体优化。

系统工程的建立一般要经历以下步骤：一是提出要求，确定总的目标；二是对系统作初步分析；三是调查研究，收集资料；四是系统设计；五是评价各种设计方案；六是修改方案；七是模拟试验；八是确定最佳方案。6.3.2网络规划技术网络规划技术是运用网络图表示管理过程中的各项任务、工作过程以及各项任务和过程之间的相互关系，从中找出关键的线路和项目，以期用最短的时间、最少的费用完成预期计划的管理方法。

网络规划技术一般包括以下几个主要环节：一是绘制网络图，用有向图描述各事项之间的逻辑顺序；二是通过数学运算找出关键线路和关键工作；三是调整和优化网络计划，选出最佳方案；四是实施行动方案。其中，网络图的绘制是网络规划技术的关键环节。6.3.3目标管理方法目标管理是一种由组织的管理者和员工共同参与制定组织目标和工作目标，并依靠参与制定目标的成员的责任感和成就感，共同围绕既定目标进行自我管理和自我控制，以提高组织绩效的一种管理技术。目标管理方法的主要过程:一是制定目标。二是实施目标。三是业绩考评。6.3.5ABC重点管理法ABC重点管理法又叫“分类管理法”或“帕雷托分析法”，是运用数理统计方法，对种类繁多、错综复杂的事物或问题进行分析，并根据事物或问题的轻重缓急分门别类，以抓住事物主要矛盾的一种定量的科学管理技术。运用ABC重点管理法进行管理,首先按照管理对象的影响程度、地位和构成进行分析与分类,按照帕雷托曲线的分类方法,把管理对象分为A、B、C三类,然后针对不同的类别,以不同的方法进行管理。要求对A类因素特别注意,慎重处理,对B类因素要比较慎重地处理,对于C类因素则进行一般处理,以保证重点、抓住关键,经济有效地使用人力、物力和财力。6.4.1地方政府绩效管理概述政府绩效的理解，目前学术界持有不同的观点，但是对其最核心的部门，一般将其总结为“3E”，即经济（economy）、效率（efficiency）、效益(effectiveness)。

地方政府绩效管理，就是地方政府为了更好的提供公共服务，满足其所管辖区域内的公民的需要，以绩效评估为基础，综合采取各种管理方法和技术，不断对其管理地方事务的过程进行监督、反馈、控制和改进，以提高地方政府绩效的管理方法与过程。6.4.2地方政府绩效管理的一般流程在对政府绩效管理的流程的描述上，国内外学者也持有不同的意见：

有学者认为行政绩效管理过程的基本步骤包括：明确组织的使命、战略和价值；签订绩效协议和绩效计划；持续性的绩效管理；绩效正式评估四个基本过程。有人则认为绩效管理一般包括三个最基本的功能活动：绩效计划与实施；绩效考核；绩效反馈与改进。有的学者提出绩效管理的过程一般包括三个最基本的功能活动：绩效评估、绩效衡量、绩效追踪绩效管理应该包括绩效评估的过程和绩效的反馈与改进过程或者叫做持续性的绩效管理（绩效追踪）过程，在绩效评估之前，应该还有一个准备阶段，即明确组织目标和制定绩效计划的过程。

综合以上分析，地方政府绩效管理应该包括以下过程：（一）明确组织目标和制定绩效计划这是绩效管理的准备过程，在这一过程中，地方政府以及相应的公共部门必须明确自己的战略目标。（二）持续性的绩效管理 绩效计划制定之后就是绩效计划的实施阶段，也可以称之为持续性的绩效管理阶段，这个过程主要可以包含这样几个主要的环节：通过持续的绩效沟通，收集绩效信息并进行分析。绩效计划和目标的调整。针对具体问题，提出改进计划和方案并付诸实施。6.4.2地方政府绩效管理的一般流程6.4.2地方政府绩效管理的一般流程（三）绩效评估绩效评估是绩效管理的核心环节，绩效评估是根据绩效计划对组织整体的绩效情况进行的综合的评价，作为绩效管理过程的一个中心环节，绩效评估本身又是一个包含着评估的若干步骤以及若干技术方法的完整过程：

一般说来,各个国家地方政府绩效评估的指标体系,在充分考虑本地实际情况的同时,还要考虑政府绩效的基本内容,即前面所说的经济、效率、效益(3E)。除了上面所说的3E之外,公平和回应性现在也被纳入绩效评估要考虑的基本内容当中,绩效评估指标体系包含经济、效率、效益、公平、回应性五项核心内容。在绩效管理过程中一般有两种常用的绩效评估方法:一是关键绩效指标法,二是平衡记分卡法。6.4.3地方政府绩效管理的应用实践1.英国地方政府绩效管理

英国是世界上最早在政府领域推行政府绩效管理改革的国家。

1979年，撒切尔夫人上台之后，进行上午“雷纳评审”标志着英国政府部门中绩效管理的引入。

1980年的“部门信息管理系统”的建立和1982年“财务管理新方案”的颁布，英国的政府绩效管理系统得到了初步完善。经过梅杰政府的“公民宪章”运动和以后的“竞争求质量”运动，英国开始更多的注重公民需要的满足和服务质量的全方位提高。1997年开始，英国工党上台之后，提出了“最佳价值”的绩效改革价值理念。撒切尔夫人上台之后加强了对地方政府的控制，强化了中央集权，也通过一系列法案的通过给地方政府造成了很大的压力，为了应对挑战和困难，英国地方政府也进行了一系列改革。1999年，新《地方政府法》的颁布，以法律的形式具体化了“最佳价值”在地方政府绩效管理中的实施原则。2002年，英国国家审计署颁布了政府全面绩效考核(ComprehensivePerformanceAssessment，CPA)基本框架，并依照此框架对地方政府进行严格考核。2006年，英国国家审计署再次对这一框架进行修订和完善。综合说来，英国地方政府绩效管理体现出了以下几个特点：一是“顾客导向”的服务理念；二是完善的政府绩效评估体系；三是客观、权威的绩效评估机制；三是绩效评估与激励机制密切结合，以绩效评估促进人力资源发展。五是以结果为导向，注意评估结果的反馈与管理过程的不断调整和完善。6.4.3地方政府绩效管理的应用实践6.4.3地方政府绩效管理的应用实践2.美国地方政府绩效管理改革

1993年，美国第103届国会通过了一项重要的法案，即《政府绩效与结果法》，对美国联邦机构绩效管理的程序、方法和考核都进行了严格规定，实践了绩效管理的具体制度和管理方法，并将这些操作方法上升到法律高度。同年3月，克林顿总统宣布成立国家绩效评审委员会（NPR），并任命副总统戈尔主持该委员会工作，负责统筹推动联邦政府的再造工作，在全国范围内组织绩效评鉴。联邦宪法和各州宪法都赋予地方政府在管理方式方法方面一定的自主权，绩效管理在地方政府管理领域获得了突破，成为美国绩效管理改革的亮点。如印第安纳波利斯市的“创造绩效的结果导向战略”，密苏里州马克吐温林区的“授权改革”。美国地方政府的绩效管理主要表现出以下特点：一是通过严格的立法规范了绩效管理的程序，明确了绩效管理的责任和目标；二是地方政府在国家的绩效管理改革中起到了先驱的作用；三是重视市场化的因素，注意通过市场竞争的方式，提高公共服务和管理的绩效；四是更多的采用了信息技术。6.4.4我国地方政府绩效管理中存在的问题与对策

1.我国地方政府绩效管理中存在的问题

我国自上世纪90年代起，就开始在政府管理实践中引入绩效管理。地方政府绩效管理实践活动收到了一定的成效，促进了政府管理观念的转变，提高了政府的公共管理水平和公共服务质量。但从总体上看我国地方政府绩效管理的体系尚未形成，绩效管理在理念和实践等方面还存在着诸多的问题：（1）在绩效管理的观念上，存在着重评估轻管理的问题。（2）地方政府绩效管理的法律法规尚不健全，绩效管理和评估的过程由于缺少法律的规范而存在很大的随意性。（3）没有形成系统全面的绩效评估指标体系。（4）绩效评估主体不健全。（5）缺乏科学的绩效管理理论和方法。

6.4.4我国地方政府绩效管理中存在的问题与对策

2.我国地方政府绩效管理的改善对策

（1）更新地方政府的绩效管理理念。（2）完善绩效管理的相应的法律法规，推进地方政府绩效管理的法律化和制度化。

（3）加强绩效管理的指标体系建设，建立完善可行的绩效评估指标体系。

（4）切实落实公民参与机制，引入第三方评估，实现评估主体多元化。（5）加快绩效管理的理论研究，应用现代绩效管理方法与技术。6.5地方政府电子政务管理方式6.5.1电子政务的含义及其对地方政府管理的意义6.5.2地方政府电子政务的运行模式6.5.3国内外地方政府电子政务的实践6.5.1电子政务的含义及其对地方政府管理的意义1.电子政务的含义“电子政务”的概念源自于1993年克林顿提出的ElectronicGovernment

(E-Government)，国外普遍理解为“电子政府”，它的原意是指在对现有政府组织结构和工作流程进行优化重组之后，重新构造成的政府管理形态。

国内学者更倾向于将“电子政务”理解为“E-Governance”或者“E-Governing”，体现为一个动态的过程。其核心内容则侧重于将政府的管理和服务借助信息手段集成实现更高效、更廉洁务实的服务于监管。

地方政府电子政务可以理解为，地方政府在国家相关的政策与法律法规的规定与指导下，充分利用当今计算机信息技术的发展成果，逐步实现组织结构的优化、服务理念的更新和业务流程的再造，以有效的降低行政成本，全方位地为社会以及自身提供一体化的规范、高效、优质、透明、的公共管理和服务。6.5.1电子政务的含义及其对地方政府管理的意义2.发展电子政务对地方政府管理的意义

（1）电子政务建设能够有效的推进地方政府决策的民主化与科学化，提高决策能力与决策水平

（2）地方政府通过电子政务的建设与应用，能够有效的降低行政成本，提高行政效率，更好的推动国民经济的发展

（3）电子政务的开展可以促进地方政府政府职能的转变，推动政府管理方式创新，促进高效精干的服务型地方政府的建设

6.5.1电子政务的含义及其对地方政府管理的意义（4）地方政府电子政务系统的应用，可以促进地方政府管理与服务理念的更新以及工作技能的提高，有效的提高地方政府工作人员与管理者的综合素质

（5）建设电子政务，通过政务公开建立政府与民众的双向沟通机制，可以扩大公众进行民主监督和参政议政的渠道，促进地方“阳光政府”建设

（6）地方政府电子政务的发展与建设能有效的带动本行政区域内社会其他领域信息化发展

6.5.2地方政府电子政务的运行模式电子政务可以根据服务对象的不同划分为四种不同的运行模式，分别是政府之间的电子政务（GovernmenttoGovernment，G2G），政府与企业间的电子政务（GovernmenttoBusiness，G2B），政府与公民间的电子政务（GovernmenttoCitizen，G2C），政府与公务员之间的电子政务（GovernmenttoEmployee，G2E）也称作政府效率效能电子政务模式（InternalEfficiencyandEffectiveness，IEE）。6.5.2地方政府电子政务的运行模式1.G2G电子政务模式上下级政府之间、不同地区政府之间、不同部门之间的电子政务，主要涉及政府内部的政务活动，主要目的在于利用网络设施和技术进行政府纵向和横向的跨功能整合，以及政府内部业务流程的再造。

主要包括电子公文系统、电子司法档案系统、电子法规政策系统、电子财政管理系统、决策信息系统、电子办公系统、视频会议系统等。

2.G2B电子政务模式指政府通过电子网络系统来精简和再造行政业务流程、打破政府部门界限、实现业务相关部门资源共享的基础上，简化传统政府与企业之间互动的繁琐程序，为企业提供更加方面、快捷的服务，主要体现在政务对企业经营行为监管的电子化、政府为企业办事电子化、政府为企业提供信息服务三个方面。

主要内容包括电子证照办理、电子税务、信息咨询服务、电子采购与招标、对中小企业的电子化服务等。6.5.2地方政府电子政务的运行模式3.G2C电子政务模式是政府通过网络系统和计算机技术为公众提供各种公共服务，使政府部门能够利用先进的网络信息技术，快捷、方便的服务公众，强调政府的社会服务功能。主要内容包括公众信息服务、社会保险与社会福利服务、交通管理服务、教育培训服务、公众就业服务、电子证件服务、公民电子税务、远程医疗服务等。4.G2E电子政务模式政府机构通过网络技术对公务员进行