教案：第六章 公共管理的改革与发展（《公共管理学》课程）

讲义：公共管理学PAGEPAGE28公共管理的改革与发展教学目的：一、了解西方新公共管理产生的背景、动因，以及基本理念二、了解英国、美国的新公共管理实践与成就三、认识新中国成立60年中国历次政府改革概况、成就、经验、教训四、认识21世纪中国政府改革的战略教学重点与难点：一、西方新公共管理产生的动因与基本理念，以及在英美的实践情况二、中国的历次政府改革，以及成就、经验、教训三、21世纪中国政府改革的战略选择教学方式：课堂讲授与讨论学时分配：4学时教学过程：第一节西方新公共管理运动教学要点：一、西方新公共管理产生的背景、动因二、西方新公共管理的基本理念三、英国、美国的公共管理改革与成就教学内容：一、西方新公共管理的背景与动因苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第323－325页。苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第323－325页。（一）公众对政府的信任出现危机第二次世界大战以后，受国家干预、福利国家观念以及计划经济的影响，政府的权力不断扩张，政府的职能范围不断扩大，政府的角色也不断膨胀，导致社会问题的层出不穷。探究问题的原因，美国总统里根认为：“政府就是问题的本身，而不是解决问题的办法”。因此，民众对政府的治理能力开始怀疑，对其效率也失去了信心。（二）财政状况的恶化从工业化国家向福利国家的发展，需要有良好的经济环境和财政能力的支持，然而,20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，导致了西方各国出现了高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题。因此，各国纷纷寻求开源节流、平衡预算之道。按照奥斯本和盖布勒在其《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上说有三种办法：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收入尤其是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱，多办事”。只有第三条途径才是现实的可供选择的出路，而“新公共管理”改革所选择的正是这条道路。（三）经济全球化的推动经济全球化趋势，加强了各个西方国家对本国经济竞争力的高度重视；政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运行，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。国际竞争的压力，要求一个国家政府的法律制度和政策，不仅必须和其它国家的法律制度和政策相协调，而且还必须以更高效率的方式，以更强的能力去应付复杂多变的经济环境。陈振明：《公共管理学陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第111页。经合组织把政府改革当做其成员国在国际市场上进行有效竟争的一个重要途径，认为顺应经济的全球化和保持国际竟争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力；处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力；经济资源的稀缺和为避免不稳定而保持经济竞争力，是推动现有公共部门改革的重要因素。（四）新技术革命尤其是信息革命的推动陈振明：《公共管理学陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第111页。信息技术的快速发展，为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对迅速变化的经济作出反应，这打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通信技术以及接触政府信息的便利，使公民和社会团体更容易参与公共管理活动，这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。（五）新右派意识形态的影响从20世纪70—80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，以公共选择为代表的新右派（NewRight)对20世纪60年代盛行的社会福利国家和国家干预的弊病，进行了不断的抨击。新右派认为，国家不是神造物，它并不具有无所不在和正确无误的天赋，政府的失败同市场失灵一样（甚至是更为严重），具有普遍性。因此，新右派主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供这种服务。几乎英、美、加、新西兰、澳大利亚、德国等国家均受这一意识形态的影响，以至于公共选择、委托代理、交易成本等理论成为这些国家政府改革的理论基础。二、西方新公共管理的基本理念苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第325－327页。苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第325－327页。作为一种公共部门管理新模式，新公共管理又称为“管理主义”、“以市场为本的公共行政改革运动”、“企业型政府”、“后官僚体制模式”或“重塑政府运动”等。尽管名称不同，但它们所指的是一种同样性质的政府改革现象，即传统的官僚制已被一种以市场为基础的模式所取代。但是，新公共管理并非是一个严格界定的概念或统一的模式，而是对自20世纪80年代以来经济合作与发展组织国家所采取的政府改革信条的一种统括。新公共管理的基本理念可以表现在以下几个方面：（一）强调政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”传统意义上的政府，是既要“掌舵”又要“划桨”的政府。但在新公共管理的视野中，这种传统的职能定位是错误的，因为政府本身并不擅长“划桨”。因此，政府应当重新认识自己在公共管理中的地位和角色，并充分考虑和利用公营部门、私营部门和非政府部门在公共服务中的特有优势，实现这三种部门的合作。政府可以通过采取民营化、放松规制和压缩式管理等方法将政府兴办和管理的大部分公共企业交给市场和社会，尽可能地将公共部门承担的社会服务出租和承包出去，以实现政府的预期目标。特别是对于那些商业性公共服务，则完全可以通过私有化、企业化的途径来提供。（二）强调政府的权力分散化传统的官僚组织结构，强调上层集权，基层人员往往缺乏处理问题应有的权力，所以很难适应快速多变的外部环境。新公共管理主张通过权力的分散化给予公共管理者以行政自由裁量权来完成其工作。权力分散化包括分权和授权两个方面：分权既涉及中央与地方的关系，又涉及中央政府内部上下级的关系，而中央政府部门内部上下级的关系是新公共管理所关注的热点。授权有三种形式：一是向组织授权，即决策组织和执行组织授权。”让管理者管理并对其负责”是新公共管理著名的口号；二是向个人授权，即公共部门对本部门内的工作人员授权，使其具有适当的自由裁量权；三是向社区授权，即对于某些社会需要的公共服务，政府不再直接提供，而是在给予一定的财力的支持下，授权给社区，让他们自己解决问题，自我服务。（三）重视现代化管理手段和技术的引进在公共部门管理中引进现代化管理技术尤其是私营部门的管理技术，是新公共管理的一个最显著特征。新公共管理认为，可以被广泛用于公共部门管理的工商管理方法有：成本——效益分析、全面质量管理、目标管理、战略管理等。此外，新公共管理还主张引入市场机制，重视选择和竟争，取消公共服务供给的垄断性，如政府业务合同出租、竞争性招标等。政府应根据所提供的服务的内容和性质的不同，采取相应的提供方式。在提供公共服务的过程中，应该让更多的私营部门来参与公共服务的提供。新公共管理还认为，应当利用信息技术大力发展电子化政府，以此来提高公共服务的质量。在20世纪80年代以来进行的政府改革中，西方各国都广泛地应用了信息技术特别是互联网技术，并且收到了显著成效。（四）强调公共服务要以“顾客”为导向新公共管理认为，公共部门提供公共服务，应具有强烈的当事人取向，施政应以社会公众需求的满足为目标。公共部门应当视社会公众为顾客，强调对顾客负责，并以顾客的满意度作为衡量公共服务质量的标准。因此，公共部门尤其是政府不应是高高在上、自我服务的官僚机构，而应是为向政府提供税收的社会公众负责的服务型组织。公共部门要以社会公众的需求为导向，并对他们的需求予以及时的回应，从而为社会公众提供高质量的公共物品和服务。（五）重视公共管理的结果与产出新公共管理改变了传统上只关心过程而不关心结果、只关心投入而不关心产出的做法，强调政策、规划、项目的成本和效益关系，要求以最小的投入，获取最大的产出。新公共管理的这一理念，主要通过明确规定公共部门应达到的工作目标，然后对其工作绩效进行评估和测量，并对达到甚至超额完成预期目标的机构进行奖励，以及对不能实现预期目标的机构和个人实施责任追究来实现的。（六）重视公共人力资源管理与传统的僵化的改革人力资源管理体制不同，新公共管理重视解除规则枷锁，打破结构惯性，活化公共管理人员的思维。具体讲包括三个方面：第一，新公共管理认为，政府应当通过消除繁杂的规则、减少繁文缛节等措施，放松对人员录用、任期、报酬、培训等方面的管制，以增强其灵活性；第二，新公共管理强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应适应政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保待他们的政治敏感性；第三，新公共管理主张通过合同雇佣制和临时聘用制来加强公共部门与私人部门管理者之间的交流，从而通过触动公共部门职位的专门性以及文官制度的永业制，来激发政府常任文官的积极性。公共管理者的非职业化已经在政府常任文官中引起震动。三、西方国家新公共管理的实践苏保忠：《公苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第328－332页。（一）英国英国是西方新公共管理的发源地之一。1979年英国首相玛格丽特•撤切尔夫人上台以后，推行了西欧最激进的政府改革计划，这是西方新公共管理实践的开端。英国的政府改革主要涉及以下几个方面：1.效率审计作为保守党人的撒切尔夫人执政后，针对长久以来的政府行政效率不明显，采取了有力的改革措施。撤切尔夫人在首相办公室成立了“效率工作小组”，主要针对政府的有关项目计划和各个行政部门的工作进行效率审计。到1982年12月，效率工作小组共计进行了130项审计，据估计可节省1.7亿英镑。效率工作小组所进行的效率审计，为1982年5月推行“政府财政管理项目（FMI）”奠定了坚实的基础。2.财政改革1982年5月，为了回应国会财政与文官委员会公布的一份关于文官效率与效能的报告，英国政府提出了“政府财政管理项目”，并由财政部和“管理暨人事局”成立一个“财务管理小组”来推动这一项目的进行。该项目要求各级政府确立清晰的目标，并根据这些目标测量其工作绩效，核算其工作成本。其重点在于消除政府浪费、提升行政效率、建立成本意识观念、确保资源运用的最大效益，目的在于使各级的政府管理人员能够具有清楚的工作目标，对资源是否作最有效运用能有一个明确的责任界定，并使他们拥有所需的信息、训练以及专家的建议。这一项目在一定程度上促进了英国行政效率的提高，减少了政府的行政成本，缩减了政府提供的公共服务项目。3．民营化为了从根本上解决公共部门效率低下问题，提升政府在社会公众心目中的形象，撤切尔内阁将许多营运不佳的政府服务机构以及国营企业民营化。撤切尔夫人指出，保守党内阁拒绝集权式管理、官僚主义和干预者风格的政府形象，政府不必告诉人们应该做什么和怎样做，政府干预的利益早已经消失了，政府必须坚信自由和自由市场，自觉限制自己的活动范围，相信企业的创造力。但是，撒切尔内阁在考虑将政府服务机构以及国营企业民营化时，并非不假思索地将它们全部予以民营化，而是建立了一些优先性的选择标准：（1）该项工作是否必要做？如果不必要，就将它去除。（2）如果这项工作必须做，那么它是不是应由政府来负责呢？如果不是，则考虑民营化。（3）如果这项工作必须由政府负责，那么它是必须由文官来完成，还是由民间部门来做会使效率、效果更好？（4）如果这项工作必须在政府部门来执行，那么组织是否有妥当的架构足以承担这项任务？以及是否已经将主要的资源充分集中在这项工作的完成上？伴随着民营化进程，英国公共部门的就业人数迅速减少，从80年代初到90年代初的10年间，公共部门的就业人数减少了三分之一，50%的公共部门中的80多万名雇员转入私人部门；电信、电力、航空、铁路、城市供气、供水、排污等产业部门完成了民营化。90年代初英国国有工业产值占GDP的比重已经由1979年的11%下降到5.5%。民营化策略不仅改变了英国政府在国民经济活动中的形象，也成为世界其它国家提升政府效能而竞相仿效的做法。4.“下一步行动方案”1988年，撤切尔内阁根据效率工作小组提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，开始将提供公共服务的职能，从政府各部门中分离出来，成立专门的“执行局”，来承担这部分职能。“执行局”的创立在一开始是零散的，但其发展非常迅速。到1996年，英国成立了126个这样的执行局，实现了将75%的文官转移到执行机关的预期目标。“下一步行动方案”，有效的改变了束缚政府有效运作的官僚组织结构以及保守、僵硬的官僚文化。5.公共服务质量提升计划为了保证执行局的公共服务质量，英国政府先于1991年公布了《为质量而竞争》计划，强调要在执行部门以及公私部门之间引入市场机制和竞争，以促使这些部门保持最佳的成本效益状态。经济合作与发展组织1997年度的报告资料表明：该计划每年可以使政府节约支出5.4亿英镑，而这一数字约占整个政府运行成本的20%。1992年，梅杰政府又颁布了影响更大的《公民宪章》，它的核心目标是提升公共服务质量，使公共服务真正做到“务有所值”。它所公布的明确的服务标准、全面而准确的信息、享受服务时有更多的选择机会、优质高效的服务、有效纠偏以及经济和效率等6项原则已成为英国公共服务部门活动的准则。（二）美国克林顿政府上台以后，随即就启动了大规模的政府改革——“重塑政府运动”。副总统戈尔受命之后，大胆摒弃了传统的政府改革理念和手段，提出了全面推进政府改革的计划。这一计划遵循了以下四项基本原则：1．删减规制，注重结果即放松严格的行政规则，实行严明的绩效目标控制，确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对工作完成的结果进行测量和评估。规制简化的重点在于过时规制的废除以及预算体制、采购体制和人事体制的改革方面。克林顿在其发布的总统令——“规章计划评论”中指出，要废除过时的规章制度，表彰好的结果而不是繁文缛节的官样文章。在这种原则指导下，到1998年3月，美国各联邦机构删除了大约64万页的内部规则，删除了大量联邦规制，简化了许多行政许可审批程序。这一原则对于增强政府管理人员的灵活性进而提高政府工作效率起到了促进作用。2.顾客至上，服务优质即政府应当是满足顾客的需要，而不是满足官僚政治的需要的政府。社会公众就是政府的“顾客”，是政府公共服务的对象。为此，政府不仅应当通过引入市场机制和竞争手段让顾客们来选择公共服务，还应该经常调查顾客的需求，倾听顾客的意见，并及时做出灵敏反映，改善服务质量。从1993年到1998年间，美国联邦机构为570多个组织和服务项目发布了至少4000项服务民众的标准。这是美国重塑政府运动与以往改革明显不同的新举措，它为政府改革创造了一种新的典范。3.授予权能，追求实绩即政府下放权力，积极采用参与式管理，赋予一线工作人员以较大的自由裁量权，以使他们能够适应快速多变的环境。此外，克林顿政府还要求设定明确的可以衡量的绩效标准，并定期提交绩效报告；要求建立新的监督和责任机制，政府公务员必须要对其所担负的工作的成败负责。这一原则对于增强公众对政府的信任度以及大大提高政府的工作效率起到了重要作用。4.降低成本，提升效能即要创造一个“少花钱多办事”的政府。为此，政府必须消除不必要的开支，加大联邦政府的增收力度，鼓励投资，并千方百计采用现代管理方式和手段降低政府的管理成本。1993年全国绩效评价委员会的改革方案中，计划在5年内精简联邦公职人员25.2万人，占职员总数的12%，减少预算支出1080亿。（三）澳大利亚、新西兰同英国一样，澳大利亚与新西兰也被人们视为新公共管理运动中最为迅速、系统、全面和激进的国家。尤其是新西兰，它因改革的力度大、持续时间长、取得的成效强而被奉为典范。按照波斯顿(J.Boston)在《公共管理：新西兰模式》一书中的说法，新西兰的政府改革开始于1984年，主要遵循了以下原则：（1）政府不应介入由社区或民间企业经营可获得更高效率的活动，而只能涉及那些民间经营没有效率或效能的活动。（2）一切隶属于政府部门的事业组织，必须采用私部门公司的运营方式。（3）清楚地界定政府各部门、各个皇家机构以及个别文官的目标，对于那些存在潜在性冲突的职责，要尽可能地安排在不同的机构中。（4）明确内阁部长和各部执行长官的职责，部长对选择方案负责，执行长官则在最少的干预下，对该方案的投入及产出负责。（5）政府部门的活动成本的确定，必须考虑市场因素，也就是说，公共服务的品质、数量以及成本，都应由购买者——社会公众而不是生产者——政府部门来决定。（6）制度的设计必须使公共服务的提供者的利益最小化。四、西方国家新公共管理的成效苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第333－334页。苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第333－334页。（一）英国在英国，撒切尔内阁实施以管理主义为取向的政府改革以后，英国的经济从20世纪80年代就开始逐渐复苏，失业率大大低于欧洲大陆的德国、法国，行政效率和公共服务的质量也明显提高。具体地讲，主要产生了如下影响：1.伴随着国有企业的民营化进程，公共部门已经不再直接对经济活动进行干预。2.在公共部门的管理过程中引入了招标、合同承包等市场竞争机制。3.在公共部门及公共服务领域出现了“务有所值”、“少花钱多办事”、运用竞争绩效和成本指标、加强成本核算和强化审计系统的趋势，相对绩效评估更加透明化，中央指导系统可对其进行严格控制。4.公共部门的管理开始由原来的“维持现状的管理”向“变迁的管理”转变。（二）美国在美国，自从克林顿政府执政以后，联邦政府的每一个角落无一不受到重塑政府运动的影响。其主要成就如下：1.缩小了政府规模到1998年3月，美国政府共计裁并了大约250个机构或项目组织，精简联邦政府雇员超过35万人，约占联邦政府雇员总数的16.7%，现在的联邦政府是自肯尼迪（Kenne-dy）总统执政以后雇员总数最少的时期。作为全国职工人数的百分比，目前的联邦政府亦达到自1931年以来的最低点。2.节约了政府成本各联邦机构相对节省政府开支约1370亿美元。3.创建重塑政府实验室建立起340个重塑政府实验室，为政府行政和采用技术注入了活力。这些实验室采用更为灵活的内部管理体制和更高质量的服务，引领了疏离传统官僚体制、倡导企业家精神的政府改革风尚。4.精简了规章制度联邦机构取消了16000页规章制度。克林顿签署了总统令，要求规章制度及政府文件重新用通俗易懂的文字书写。5.使公共服务的品质得到了提高联邦机构为570个组织和项目发布了4000条顾客服务标准。6.确立了法律保障国会通过、克林顿总统签署了83项法律以实施国家绩效评价委员会的重塑政府主张。（三）新西兰在新西兰，由于政府采取了最为激进、管理主义趋向最为明显的新公共管理，使得新西兰的经济增长超过了美国，通货膨胀低于德、法等国，失业率低于荷兰等国。其做法已被越来越多的国家政府所效仿，也赢得国际组织和学术界的关注与赞赏。由此可见，新公共管理实现了公共部门尤其是政府部门管理中出现的一次重大突破。有的学者还进一步指出，作为一种与西方工业社会的政府管理相适应的传统公共行政模式的替代物，新公共管理实践模式，体现了公共管理方式的根本性和方向性的调整。第二节中国的行政管理体制改革教学要点：一、中国历次政府机构改革回顾二、中国政府机构改革的成就、经验、教训三、中国政府改革的战略选择教学内容：一、中国历次政府机构改革回顾（一）第一次机构改革陈振明：《公共管理学陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第127页。从1952年底开始，我国进行了建国以来第一次较大规模的机构改革。这次改革以加强中央集权为中心。与此相适应，政务院（国务院的前身）的部门由35个增至42个，从1954年底开始，中央和各地机关又进行了一次精简，但随着政务院变成国务院，依法成立的国务院开始增设机构。到1956年底，机构总数达81个，形成建国以来政府机构数量的第一次高峰。（二）第二次机构改革陈振明：《公共管理学陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第127页。1956年下半年，中央提出了《关于改进国家行政管理体制的决议（草案）》，从而开始了第二次较大规模的政府机构改革。这次改革以中央向地方下放权力为主要内容。通过精简和调整，到1959年，国务院下设的部委减少到39个，加上21个直属机构和办事机构，机构总数达60个，比1956年减少21个。这次精简合并的几乎全是经济管理部门。（三）第三次机构改革陈振明：《公共管理学陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第127页。1960—1965年的改革是第三次机构改革。1959年的精简由于受“大跃进”等“左”的干扰，带来了中央宏观失控的问题，因此从1960年起，中央重新强调集中统一。1961年为落实国民经济调整方针，原来撤销的机构又相继恢复，且又增设了新的部门。因此到1965年底，国务院已有79个工作部门，形成了建国后政府机构数量的第二次高峰。与此同时，先后在中央和地方进行了两次比较集中的干部精简运动，中央各部门司局级机关减少了15％，事业单位减少了26％，全国共精简81万人，精简下来的干部大多充实到了基层和生产第一线。“文化大革命”期间，政府机构发生了非正常性的大变动。国务院的79个部门合并为32个，达到建国以来中央政府机构数的最低点。1976年粉碎“四人帮”后，鉴于当时经济已处于崩溃的边缘，故沿用并发展了20世纪50年代后期的管理体制和机构设置。到1981年，国务院的工作部门增至100个，达到了建国以来政府机构数量的最高峰。党的十一届三中全会以来，党和国家为建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制而不断地进行改革。从1982—2002年，我国又经历了四次较大的机构改革。（四）第四次机构改革苏保忠：《公共管理学》苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第337页。1982年，为适应经济体制改革和对外开放，我国进行了一次自上而下的、历时3年之久的政府改革。这次改革的重点是精简机构、裁减人员、废除领导职务终身制。据统计，经过改革，在机构方面，国务院各部委、直属机构从100个降至61个；省级政府组成部门从50一60个降至30一40个；县政府部门从40个降至25个左右；在人员方面，国务院各部门从原来的5万多人降至3万多人（国务院副总理由13人，减至2人）；省级机关人员从18万人降至12万人；县级机关人员比原来约下降20%。在领导人员任职方面，部级领导班子的平均年龄由64岁降至60岁；局级领导班子平均年龄由58岁降至54岁。在管理权限方面，主要改革权力过分集中的状况，解决中央与地方的管理权限和政府与企业的管理权限问题。其中，在中央与地方的关系上，实行“分灶吃饭”的体制，以调动地方的积极性；改革政企关系，实行利改税，给企业以更多的自主权。陈振明：《公共管陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第128页。这次改革为经济体制的全面改革铺平了道路，为此后进行的政府改革积累了经验。（五）第五次机构改革苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第337页。苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第337页。第五次改革，开始于1988年。这次政府改革以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。要求按照政企分开的原则，创造条件逐步理顺政府同企业的关系，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能分离出去，使政府对企业的管理由直接管理逐步转向间接管理。在机构改革方面，注重强化综合管理部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化专业管理部门。改革后，国务院部委由原来的45个降至41个，直属机构由22个减为18个，非常设机构由75个减为44个，人员编制比原来减少了9700多人。陈振明：《公共管理学陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第128页。同时，根据十三大报告提出的要求，改革管理权限关系，主要是中央向地方放权，政府向企业放权。各地还普遍进行了转换企业经营机制的试点工作。陈振明：《公共管理学陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第128页。（六）第六次机构改革陈振明：《公共管理学陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第128-129页。第六次改革在1993年。这次的机构改革，其方向与目标就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革各级政府政企不分、关系不顺、机构臃肿、效率低下、脱离群众等有碍经济体制和深化改革，尤其是有碍企业经营机制转换的弊端，改革的根本途径是政企分开，改革的关键是转变政府职能，改革的侧重点在政府经济管理部门。具体讲，在综合部门通过职能转变，加强宏观调控职能；专业经济部门通过职能转变，从部门管理转为行政管理，打破条块分割和所有制界限，加强行业协调服务职能。这次改革最为人瞩目的是专业经济部门的改革。按照不同情况，将专业经济部门的改革分为三类：一是改为经济实体，不承担政府行政管理职能。二是改为行业总会，作为国务院的直属事业单位，保留行业管理职能。三是保留或新设的行政部门。按照这个方案，国务院原有的18个专业经济部门，撤销7个，新组建5个。1993年的机构改革，使国务院的、工作部门由原来的86个减少到59个，非常设机构由85个减为26个，精简人数达7400人，即由37000人缩减到29600人，减幅为20%。地方各级政府的改革，也按中央指定的方针和方案进行。通过改革，全国共精简行政人员200万人。（七）第七次机构改革苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第338页。苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第338页。第七次机构改革开始于1998年3月，是在我国经济体制改革进入重要阶段、社会经济发展进入关键时期进行的，也是历次改革中力度较大、机构变化和人员调整较大的一次。。这次政府改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，建立高素质专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。根据这一目标的要求，这次改革涉及政府管理的诸多方面：1.在政府机构和人员数量方面，国务院组成部门由原来的40个精简为29个，省级政府工作机构由原来的平均55个减少为40个；2.在政府同市场、社会以及企业的关系上，政府的重点放在宏观调控、制定产业政策、规范市场、基础建设和提供公共服务上来，并大力发展一批社会中介组织，并将社会可以自我调节与管理的事务逐步交给事业单位或社会中介组织；3.在中央和地方的关系上，合理划分了中央和地方的管理权限，明确各自的人事权、财权和决策权；4.在完善国家公务员制度方面，这次改革在把建立高素质的专业化行政管理干部队伍作为机构改革目标的重要组成部分的同时，还精心进行了人员分流工作（全国各级机关于部行政编制共计精简115万人），为全面提高政府管理人员的素质奠定了基础。另外，需要指出的是，这次的政府改革并不仅仅是精简机构，我国政府还根据时代发展需求成立了一些新的部门，如产业损害局、进出口公平贸易局、司法考试司以及反洗钱处等。此外，在这次改革中，我国政府也加强了行政体系的法治建设，从而为依法行政和巩固改革成果提供了法律保证。二、中国历次机构改革的成就、经验和教训（一）中国机构改革的成效历次机构改革，尤其是第七轮机构改革取得了显著成效，使我国政府管理体制和模式发生了明显的变化。改革的成效主要体现在：苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第339页。苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第339页。（1）整个社会对政府改革的重要性、紧迫性和必要性等问题达成了一定程度的共识，要想推动经济改革和社会发展，就必须进行政府改革。（2）政府机构和人员膨胀的总体势头得到了一定程度的遏制，政府自身建设向“小而能”的方向发展。（3）政府职能转变迈开了实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大，并开始逐渐适应市场经济的需要。（4）在政府与企业、政府部门之间关系的理顺方面有了较大进展，在政府与社会关系的调整方面也有了良好开端。（5）国家公务员制度不断得到完善。（6）行政法律体系建设不断得到加强，依法治国和依法行政的观念已深入人心等。（二）机构改革的经验苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第339-340页。无论是理论上的跨越还是实践中的重大突破，对于我国的公共管理来说，无疑都具有积极意义。总结我国政府改革实践的基本经验，主要有以下五条：参见王忠禹．关于国务院机构改革方案的说明．人民日报，参见王忠禹．关于国务院机构改革方案的说明．人民日报，2003年3月7日（1）坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键。（2）坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。（3）坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革；（4）坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构；（5）坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。（三）机构改革面临的问题陈振明：《公共管理学陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第133页。经过多次行政改革，我国政府体制及其运行已得到了相当大的改善。但是，与成熟的市场经济体制和WTO规则的要求相比，我国现行的行政体制存在着较大的差距，存在许多急需解决的问题。主要表现为：（1）政府管制仍然较多，市场机制作用没有得到充分发挥；（2）政府管理方式及手段单一、落后，政府对经济领域的干预仍然较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍然存在；（3）政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制；（4）地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任感不强等。（四）政府改革存在的缺陷张成福：《公张成福：《公共管理学》，.北京，中国人民大学出版社，2001年，第365-367。1.政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性历次的政府改革，都不同程度地出于财政、机构、人员、官僚主义的压力，政府迫不得已才进行改革，政府改革是消极的，缺乏主动性、自主性和前瞻性。2.政府改革视角的偏狭多年以来，一提起政府改革，便将其等同于机构改革，政府改革的视角点是在机构、人员的调整上。这给人一种印象，似乎政府改革就是撤并机构，精简人员。3.缺乏对政府改革理论上的反思历次政府改革，都反映出理论的准备和反思不足，改革在理论上的滞后，影响着对政府改革的思考，并限制着战略和政策的选择。4.政府改革孤立于政治和社会系统政府改革应与政治改革、经济改革、司法改革、立法改革、社会组织改革相呼应，需要的政府再造无疑是一种大规模、普遍性、彻底性，关联政党与政治、立法、司法、社会组织等多种环境系统改革的政府再造，而不仅局限于政府组织之内。5.效率主义改革典范的局限主导过去的政府改革的是行政理性模型，即行政改革的核心在于有效率的行政。政府行政必须是有效率的，效率也是重要的。但是效率主义的改革典范也存在着缺陷和不足，例如，它可能忽视了民主、公平、社会正义、责任的价值以及公民参与。三、当前中国政府改革的战略选择苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第342-347页。苏保忠：《公共管理学》，北京，北京大学出版社，2004年，第342-347页。（一）以民为本，确立民主行政典范民主行政并不反对追求有效率的行政，但同这种效率行政典范的理念和做法相比，它更是一种新的典范。民主行政典范认为，民主国家的基石在于民主原则和民主行政，并使民主哲学能渗入其行政机制之中。在此意义上，政府是经人民的共识建立的，政府是手段，人民是目的，把人民利益放在首位是民主行政的基本出发点。因此，作为公共利益的代表者，政府必须超越特殊利益集团，在有效运用行政资源的同时，也应重视公共服务的公平，实现社会正义。在政府决策方面，要有切实可行的公民参与程序和方式，以使公共决策和公共政策能充分体现民意。民主行政还认为，政府应当扮演成长、创造、转变、整合的角色，而非慈祥的父母或训诫式的家长角色。同时，还应鼓励多元和创新，而非无差别的一致和顺服等。（二）合理定位，塑造公共服务精神在传统的体制下，政府更多的是扮演了生产者、监督者、控制者的角色，而为社会和民众提供公共服务的职能和角色却被淡化，有些政府部门和人员甚至于或多或少地忽略了为民服务的根本任务。传统体制下的管制型政府，只是迎合了政府的某些特性需求，但它却与公共组织的使命以及公共管理的基本价值取向相驳。众所周知，我们的政府是因人民而存在的，因此，我们不能再以控制社会民众为己任，而应以对民众的需要给予充分的回应为天职。我们的政府是人民的政府，因此，我们应以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意作为判断政府治理好坏的标准。在21世纪的政府改革中，我们既要积极吸收西方政府改革的经验，又要立足于我国的国情，顺应时代发展尤其是市场经济发展需求，合理定位政府角色，积极塑造公共服务精神，努力建构一个服务型政府。何谓服务型政府？它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，载《中国行政管理》2002年第7期。（1）在组织目标方面，由政府以社会控制为要务转变为以公共服务为要务。（2）在目标决策方面，由机关和专家决定，转变为由民众希望和合法期待来决定。（3）在评价参数方面，由以成本一一效益为基础的效率考量，转变为民众评估的考量。（4）在施政方向方面，由对特定“功能”、“权威”、“结构”的服从，转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同。（5）在施政过程方面，由一味强调按章办事转变为考虑民众的具体情况。（6）在领导方式方面，由独断专横式转变为民众参与式。（三）知彼知己，善用市场机制优势众所周知，对于政府和市场优缺点的认识不足，以及政府对社会经济的过度干预是导致中国社会经济的死乱循环、社会资源和财富浪费、“搭便车”和效率低下、官僚主义、寻租、政治腐败以及政府机构和人员膨胀的根本原因。用邓小平同志的话讲，就是我们的政府管了许多自己管不了也管不好的事情、发达国家的实践经验也表明，市场调节和政府干预都不是万能的，而且过度的政府干预所造成的“恶果”有时比市场失灵还严重。所以，要想促进国家的发展，就必须寻求政府干预和市场调节的最佳结合点，这样有利于扬长避短，达到优势互补。正确处理政府与市场的关系，充分发挥市场机制在资源配置过程中的作用，应是当前中国政府改革中所采取的战略选择。市场之所以应该得到政府的信赖，不仅是因为它以消费者为导向，还因为它具有平等性、竞争性、开放性等特性。为此，重新界定政府职能应当是当前中国政府改革中的重中之重。在此，我们必须明确一个基本原则，即政府末位原则。政府末位原则是指在界定政府职能时，在市场有效领域，应当首先发挥市场机制的作用，而在市场失灵领域，则首先考虑非政府公共部门的介入是否比政府更有效。这就是说，只有在市场和非政府公共部门都不能有效作为的领域，政府才有必要介入。所以，我们必须大幅度削弱政府在生产和产品的分配方面的作用；政府必须停止对民营经济活动的限制和直接控制，相反应大力促使其发展；政府本身不要过分地深入介入金融部门，应促使银行进行商业化运作，否则极易引发市场风险；政府应致力于提供法律和体制上的有利环境。（四）内外结合，实现社会共同治理随着全球化趋势的不断加强，以及我国市场经济体制改革的不断深入，我国政府所面临的挑战愈来愈大。要适应日益多变的公共管理环境，解决更加复杂的公共问题，单靠过去那种建立在政治、经济、社会一体化基础上的无限政府的职能和结构已经难以满足当代中国公共管理发展的需求，它更多的是需要政府与整个社会之间的互动，即需要政府与民众、非政府公共部门乃至私人组织一道来相互合作，共同治理。西方各国的政府改革实践表明，哪个国家的政府与社会各种力量之间互动的能力愈强，其国家治理的能力就愈强；哪个国家的政府与社会各种力量之间互动的能力愈弱，其国家治理的能力就愈弱。因此，加强政府同社会之间的互动，实现政府、社会以及公民的共同治理，已经成为当前中国政府改革必然的战略选择。为此，我们要为社会各种力量，尤其是非政府公共部门创造良好的生存和发展环境，并通过拓宽行政参与渠道、民营化、社会责任共同承担等多种方式，整合社会不同力量，形成国家建设的协作网络，以达到国家发展的目的。（五）放松管制，激发企业经营活力政企不分是中国传统体制下的政企关系的最大