教案：第三章 中国的公共事业管理《公共事业管理》课程

讲义：公共事业管理PAGEPAGE8第三章中国的公共事业管理教学目的：一、了解：我国公共事业管理体制改革的阶段二、领会：传统公共事业管理体制的特征与弊端三、应用：改革开放以来我国公共事业管理体制改革的主要措施四、掌握：市场经济条件下公共事业管理改革的目标与政策教学重点与难点：一、传统公共事业管理体制的特征与弊端二、改革开放以来我国公共事业管理体制改革的主要措施三、市场经济条件下公共事业管理改革的目标与政策教学方式：自学、讨论与讲授相结合学时分配：4学时教学过程：第一节基础知识朱仁显：公共事业管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：63.朱仁显：公共事业管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：63.教学要点：一、传统公共事业管理体制的特征二、传统公共事业管理体制的弊端教学步骤与内容：一、展示学习要点，布置自学作业1.简述传统公共事业管理体制的特征2.概述传统公共事业管理体制的弊端二、自学、思考与讨论1.学生围绕上述作业自读教材，勾划、总结并组织答案要点，书写于笔记；2.思考、讨论并准备登台讲述；3.根据其他同学的讲述和老师的点评，在笔记上修正答案要点，以备将来复习、考试；4.老师检查问题与笔记完成情况。三、学习要点讲评参考答案（一）传统公共事业管理体制的特征（约350字）1.高度行政化。主要表现为三方面：一是政府不仅建立了一系列相应的事业机构，而且直接举办各项事业，统管各项事业，直接控制事业单位的运行；二是事业行政管理部门主要采取行政管理方式来管理各类事业单位；三是非法制化，即公共事业的地位及其作用得不到法律确认，经费预算没有法律上的保证，运行没有必要的法律监督，其发展主要取决于国家和政府领导人的重视程度。2.主体单一化。表现为三方面：一是国家成为惟一的事业主体，包办一切事业；二是国家财政统包供给各项事业经费；三是政府主管部门直接管理许多具体事务。3.资源配置的非社会化。主要表现为三方面：一是公共事业管理计划化；二是公共事业管理事出多门；三是公共事业管理的相对封闭、重复建设和效率低下。4.职能扩大化。是说在传统的计划经济体制下，国家统包统管、政事不分，泛化了国家的事业职能范围。（二）传统公共事业管理体制的弊端（约350字）1.机构重叠、人员膨胀。突出表现为条块分割，部门所有，各个行政部门出于自身利益和需要的考虑，想方设法设立事业单位，进行事业管理，结果是，同一类型的事业单位在不同系统分别设置，在同一地区重复设置，在同一系统逐级设置的现象极为普遍。例如，几乎每个政府部门都有相应的研究所、设计院，横向间缺乏联合和合作机制；几乎每个系统、每个部门都有自己的教育、卫生、环境管理、文化服务机构；教育系统中高等院校也分属不同部门，有国家所属的，有国务院各部委所属的，有地方政府所属的，还有单位所属的。例如，几乎每个政府部门都有相应的研究所、设计院，横向间缺乏联合和合作机制；几乎每个系统、每个部门都有自己的教育、卫生、环境管理、文化服务机构；教育系统中高等院校也分属不同部门，有国家所属的，有国务院各部委所属的，有地方政府所属的，还有单位所属的。2.政事不分、职责不明。表现为政府设立的这些公共事业管理机构，充当着事业举办者或所有者、事业行政管理者、事业经营者或运行管理者等多种角色，所有权与管理权、经营权合一，既是运动员，又是裁判员。3.管理僵化、缺乏活力。指长期以来，我国事业单位的发展主要靠“一条腿”走路，即绝大部分由国家直接举办；同时，也采用行政机关的管理模式进行管理，统得过死。4.结构失调、效率低下。指由于条块分割，管理上主观随意性比较大，造成我国公共事业在地区和部门的分布极不合理，发展很不平衡。以卫生事业为例，我国卫生资源配置比例严重失调，城乡之间卫生资源分配和服务利用率差距很大，无论是每千人拥有的床位数和医生数，还是病床利用率，农村都远远落后于城市。文化、教育、基础设施、公共住房、科技、社会保障等各项事业的情形也大致如此。以卫生事业为例，我国卫生资源配置比例严重失调，城乡之间卫生资源分配和服务利用率差距很大，无论是每千人拥有的床位数和医生数，还是病床利用率，农村都远远落后于城市。文化、教育、基础设施、公共住房、科技、社会保障等各项事业的情形也大致如此。第二节相关能力教学要点：一、我国公共事业管理体制改革的阶段二、改革开放以来我国公共事业管理体制改革的主要措施三、市场经济条件下公共事业管理改革的目标与政策教学步骤与内容：一、展示学习要点，布置自学作业1.简答：我国公共事业管理体制改革的三个阶段分别是什么？2.简述改革开放以来我国公共事业管理体制改革的主要措施？3.概述市场经济条件下公共事业管理改革的目标与政策？二、自学、思考与讨论1.学生围绕上述作业自读教材，勾划、总结并组织答案要点，书写于笔记；2.思考、讨论并准备登台讲述；3.根据其他同学的讲述和老师的点评，在笔记上修正答案要点，以备将来复习、考试；4.老师检查问题与笔记完成情况。三、学习要点讲评参考答案（一）我国公共事业管理体制改革的三个阶段（理解三个阶段即可）一是重建与探索阶段（1978—1987年）；二是深入与拓展阶段（1987—1996年）；三是全面革新阶段（1996年至今）。（二）改革开放以来我国公共事业管理体制改革的主要措施孔昭林：实用公共事业管理[M].北京：经济科学出版社，2008：66.（约350字）孔昭林：实用公共事业管理[M].北京：经济科学出版社，2008：66.1.“放权”和“搞活”。表现为本着简政放权的精神，政府逐步扩大各类公共事业单位的人权、物权、事权、财权及其他各项管理自主权。例如，在科技事业领域，实行了科学基金制、技术合同制、包干制、所长负责制、承包经营责任制等新的管理形式，大大放宽放活了科研机构和科研人员，增强了科研事业单位的发展活力。例如，在科技事业领域，实行了科学基金制、技术合同制、包干制、所长负责制、承包经营责任制等新的管理形式，大大放宽放活了科研机构和科研人员，增强了科研事业单位的发展活力。在教育事业领域，下放教育事权，实行“地方负责、分级管理”的新体制，并扩大高等学校的办学自主权，建立和增强各级各类学校自我发展能力和主动适应社会经济发展需要的有效机制。在文化事业领域，实行了艺术家负责制、总编负责制、经营承包责任制等新的管理方式，初步改变了政出多门、党政不分、政艺不分的局面，扩大了文化事业单位的人权、事权和财权。在卫生事业领域，试行了院（所、站）长负责制、岗位责任制，扩大了医疗卫生事业单位的自主权，提高了医院的管理水平。2.“创收”、“让利”和“免税”。指为了鼓励和支持各类事业单位挖掘潜力，开展多种经营，增加收入，增强事业单位自我解困和自我发展的能力，国家采取了一系列优惠政策。允许科研事业单位面向社会承接各种科学技术任务，允许科研事业单位面向社会承接各种科学技术任务，与其他单位就技术开发方面订立合同，取得合法收入。高等学校开始招收委培生和自费生，实行缴费上学制度，发展各种形式的校办产业和各种经营创收活动。允许文化事业单位扩大文化经营领域，作为本身业务的延伸，向社会有偿提供文化产品和文化服务。在卫生事业领域，改革医疗收费制度，调整收费范围、项目、标准和办法，实行新的医疗管理办法。3.“开放”、“协作”和“联合”。为了推动公共事业的社会化，提高国家公共事业资源的利用效率，国家采取了打破封闭，整合公共事业资源的措施。在科学事业领域，大部分科研机构均实行对外开放，鼓励科技人员合理流动，推行产学研一体化在科学事业领域，大部分科研机构均实行对外开放，鼓励科技人员合理流动，推行产学研一体化。在教育事业领域，中小学校均实行面向杜会招生；高等学校开展多种形式的联合办学，实现资派共享。在文化事业领域，对各种庞大的文艺演出团体实行优化组合，各种内部文化服务设施均实行对社会开放。在卫生事业领域，开始面向杜会创办各种形式的医疗协作体，大大提高了卫生资源的使用效率。4.国家、集体、个人一起上。表现为鼓励和提倡全社会办事业，通过多渠道、多层次、多形式来筹集各项事业发展资金。在在科技事业领域，科技人员投资创办各种形式的民办科技机构，政府对其采取了减免税收等优惠政策。在教育事业领域，鼓励社会办学，广泛筹集教育事业发展经费，加速了中国各类教育事业的发展。在文化事业领域，出现了一大批城乡文化个体户、民办演出团体等，繁荣了文化市场，促进了文化产品生产。在卫生事业领域，出现个体开业医生、民办医院和诊所等，逐步形成了多种所有制形式并存办医的局面。5.“业余兼职”、“停薪留职”和“人才交流”。表现为鼓励和支持各类事业单位专业技术人员走出“单位”大门，为社会提供有偿服务，取得合法收入，调动了事业单位人员的工作积极性、主动性和创造性，促进了各类事业单位人员的合理流动。科技人员可以业余丛事技术科技人员可以业余丛事技术工作和服务，收入归己；可以在其他单位业余兼职，促进人才和知识的流动。鼓励在职医务人员应聘到附近农村、街道卫生院、门诊部、卫生学校兼职、任教、当技术顾问。教师兼职授课、演员业余“走穴”，也从地下走向公开化。（三）市场经济条件下公共事业管理改革的目标与政策（约1000字）1.目标：（1）转变公共事业管理职能，实行政事分开。首先是政事职能分开；也就是说，将行政机关中一些与其管理职能混淆在一起的辅助性、技术性、服务性的事务从行政机关中划出去，交由事业单位承担，将少量现由事业单位承担的政府职能交还政府部门。其次，政事机构编制和规范分开；也就是说，对政事合一的机构，在行政机构改革时或定为行政机构，或将政府的职能分离出去，转为事业单位，严格编制管理，使行政机关和事业单位编制脱钩。再次，政事管理方式和机构名称分开。也就是说，将行政机关中一些与其管理职能混淆在一起的辅助性、技术性、服务性的事务从行政机关中划出去，交由事业单位承担，将少量现由事业单位承担的政府职能交还政府部门。也就是说，对政事合一的机构，在行政机构改革时或定为行政机构，或将政府的职能分离出去，转为事业单位，严格编制管理，使行政机关和事业单位编制脱钩。即在管理方式和机构名称上分开，事业单位的名称不再同行政机构名称相混用。（2）转变公共事业管理机制，实现管理科学化。首先要实现公共事业管理从经验型向科学型的转变，从而在根本上改善公共事业的领导体制和运行机制，提高公共事业管理的效益；其次，要克服传统事业管理中的缺陷，对公共事业的领导制度和人、财、物管理制度等整个管理体系做出新的制度安排；第三，要将公共事业的微观管理权和自主权完全交由公共事业单位，并建立多元的约束监督机制，促进公共事业的健康发展。（3）转变公共事业管理运行机制，实现公共事业发展的社会化。首先，实现公共事业兴办主体多元化，即在公共事业领域，动员社会力量兴办各类公共事业，培育和发展社会中介组织，鼓励国内外经济、社会组织和公民个人广泛参与公共事业的发展，形成多元化的公共事业发展格局；其次，实现投资主体多元化，为此，要逐步对原有的部分公共事业单位进行转制改革。2.政策：（1）适应市场化，确定公共事业管理模式。政府控制政府控制是政府通过社会组织，将自己的权力延伸到社会的各方面，从而实现对整个社会的统治。与社会选择社会选择，就是让事业组织对社会的集体需求做出及时地反应，社会通过自己内在的机制为社会成员提供公共物品和服政府控制是政府通过社会组织，将自己的权力延伸到社会的各方面，从而实现对整个社会的统治。社会选择，就是让事业组织对社会的集体需求做出及时地反应，社会通过自己内在的机制为社会成员提供公共物品和服务。（2）实现分类管理，明确公共事业管理主体。按照现代公共经济学的原则，事业组织可分为纯公益性、准公益性和半公益性三大类；从公共事业在国民经济和社会事业发展中的地位和作用度看，事业单位还可以分为基本事业单位和非基本事业单位两大类。要在科学分类的基础上逐步分流，进一步将部分公共事业单位分流出去，减少官办性质的公共事业单位，改善政府对公共事业的管理；此外，除了将新确定的非公共事业单位人员逐步社会化外，还要对仍确定为公共事业单位的人员进行分流，要按照“确立科学化的总体布局和实现制度化的总量控制”的要求，严格确定公共事业单位机构和人员的编制。（3）实行举办权与经办权分离，健全公共事业管理体制。首先，政府要始终承担着公共事业宏观管理的责任，制定公共事业发展目标、规划、政策、方针、规则等。其次，要根据政事分开、举办权与经办权分离的原则，实行国家事业所有权、经营权和管理权的分离，重新划分、调整和规范政府与事业组织之间的权、责、利关系，切实转换政府与事业单位的角色和职能，建立现代事业制度，实行事业制度创新。（4）构筑法律支持，规范公共事业管理行为。市场经济是法制经济，在市场经济条件下，社会公共事业的改革与发展离不开法律的支持，因此，建立健全公共事业管理的法律法规体系是公共事业发展的重要任务。当前，要通过健全公共事业管理法规、事业单位