教案：第七章 新阶段中国行政管理体制改革的现实需求与目标选择（《公共管理学》课程）

讲义：公共管理学PAGEPAGE22新阶段中国行政管理体制改革的现实需求与目标选择迟福林：《起点：中国改革步入30迟福林：《起点：中国改革步入30年》北京，中国经济出版社，2007年，第287—305页。教学目的：一、了解新阶段中国进行行政管理体制改革的现实必要性二、了解当前中国进行行政管理体制改革的目标选择教学重点与难点：一、新阶段中国进行行政管理体制改革的现实需求：“新阶段改革的历史起点”与“经济增长方式转变”双重视角二、新阶段中国进行行政管理体制改革的目标：“建立公共服务体制”与“改善公共治理结构”教学方式：课堂讲授与讨论相结合学时分配：4学时教学过程：第一节新阶段中国行政管理体制改革的现实需求教学要点：新阶段中国进行行政管理体制改革的现实需求——“新阶段改革的历史起点”与“经济增长方式转变”双重视角教学内容：一、新阶段中国进行行政管理体制改革的现实需求：以新阶段改革的历史起点为视角（一）新阶段的发展与行政管理体制改革目前中国的发展进入了一个新阶段，这对中国行政管理体制改革提出了新的要求，因此可以说，中国的行政管理体制改革也进入了一个新阶段。1.可持续增长与行政管理体制改革随着多年经济的持续、快速增长，我国的发展进入以实现可持续发展为目标的新阶段，发展的内涵开始由追求经济总量向追求经济质量转变。从实际情况看，我国实现可持续增长面临的重大的突出的问题，比如能源问题、城乡差距问题、环境问题等等，都与现行的“经济建设型”政府模式相联系。这就需要把行政管理体制改革放在一个更为突出的位置。2.和谐社会建设与行政管理体制改革改革开放30年的经验是：“改革”是动力，“发展”是目的，“稳定”是条件。这个基本经验的确立，对以往的改革发展起到积极作用。在改革发展新阶段，经济发展很重要，但社会发展同样成为发展的重要组成部分。经济不发展不是社会主义，社会不和谐也不是社会主义。因此，中共十六届六中全会，明确地把建设和谐社会作为进入新阶段改革发展的基本目标之一提出来，要求通过改革建立和谐社会的体制、机制。这就需要通过行政管理体制改革，尽快增强政府的公共服务和社会管理能力。3.新农村建设与行政管理体制改革2005年，中央做出一个重要判断：我国已经到了“以工哺农，以城带乡”的新阶段。随着统筹城乡发展方针的确立，农村进入以调整上层建筑为主要内容的综合改革阶段。这就需要在免除农业税之后，尽快启动县乡行政管理体制改革。4.全面对外开放与行政管理体制改革经过29年的改革开放，我国在吸引外资总量上增长了260多倍。对外开放大大促进了经济发展，也大大提高了我国的经济竞争力。到了新阶段，有两个突出的问题需要研究：第一，引进外来投资不仅要关注数量，更要关注质量；第二，进入新阶段，我国实现全面对外开放的重点，是要创造全面开放的制度环境。从这两个问题看，提高对外开放水平的关键在政府。从以上四个方面看，发展进入新阶段，一个十分突出的问题是确定政府在发展中如何有效地发挥作用。因此，我们说：“加快推进行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”（二）社会主义初级阶段的基本国情与行政管理体制改革在改革发展的新阶段，我们对社会主义初级阶段基本国情有了更为深刻的认识：l.生产力的不发达与社会主义制度的不够完善、不够成熟过去我们常讲生产力落后是我们的基本国情，为此，主要任务是解放发展生产力，极大的提高生产力总量。今天，从现实来看，我们讲基本国情应该在强调发展生产力的同时，更要强调我们的社会主义制度还不够完善、不够成熟。在经济转轨、社会转型的特定背景下，政府如何能够作为制度性公共产品的合格供给者，始终是社会主义初级阶段的重大课题。2.社会主义阶段的两大任务社会主义初级阶段的基本国情，决定了中国当前和今后相当长的时期内，面临着两大任务：第一，解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富；第二，逐步实现社会公平正义，极大地激发全社会的创造活力和促进社会和谐。在现代社会，政府是社会公平、正义最重要的“守护者”。既然将公平正义提出来，作为社会主义制度的首要价值，就意味着我们需要把行政管理体制改革提到更为突出的位置上。（三）日益突出的两大矛盾与行政管理体制改革当前，我国正由初步小康向全面小康过渡，全社会正面临日益突出的两大矛盾：一是经济持续快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。从第一个矛盾看，现阶段经济领域主要是解决政府主导型经济增长方式转变的问题；从第二个矛盾看，新阶段社会领域主要是解决政府的公共服务供给责任和能力建设问题。因此，进行行政体制改革，是解决目前日益突出的两大矛盾的必然要求和基本途径。（四）全面的制度创新与行政管理体制改革经过30年的奋斗，我国的改革正步入一个全面制度创新的新阶段：1.以市场化为目标的经济体制改革新阶段，经济体制改革的基本特点，是以行政管理体制改革带动其他各方面的改革。大量事实证明，不以行政管理体制改革为重点，市场化改革很难有实质性突破。2.以解决民生为目标的公共服务体制建设从社会广大成员的现实基本要求看，着力解决以民生为目标的公共服务体制建设，既是满足广大社会成员在公平正义上的最主要、最迫切的要求，也是我国政府越来越突出的工作目标。3.以发展民主政治为目标的政治体制改革改革新阶段，以利益诉求、利益表达和社会参与为重点的民主政治建设，已成为政治体制改革的现实目标。事实上，我们推进民主政治改革，最直接、最现实的起点，在于建立一个公共服务型政府，实现良好的公共治理。所以我们说，加快进行行政管理体制改革，是新阶段全面制度创新的必然要求和重要内容。二、新阶段中国进行行政管理体制改革的现实需求：以转变经济增长方式为视角在改革发展的新阶段，行政管理体制改革的需求还来自于经济增长。具体讲，加快行政管理体制改革，是经济增长方式转变的客观需要。（一）政府主导型经济增长方式的困境1.在初步建立市场经济体制的背景下，政府主导型经济增长方式弊大于利，难以为继当前中国，市场配置资源的范围在逐步扩展，但从整体来看，政府仍可以通过控制国有企业、批租土地、项目审批、价格管制、行政垄断等手段配置资源，由此成为经济增长的主要驱动力。这种政府主导的经济运行机制，在过去实现经济跨跃式发展的进程中，曾发挥过重要作用，但面对当前可持续发展的巨大压力，其积极效应在减少、负面效应越来越突出：（1）造成投资过度、产业结构不合理2003年—2005年，我国固定资产投资由4.35万亿元增加到8.86万亿元。投资总规模翻了一番，年均增长高达25%以上房维中：《房维中：《记取历史经验，坚持稳步前进》，载《当代中国史研究》2006年第5期。投资的持续快速增长，形成产业结构的不合理。按世界银行标准，人均GDP达到1000美元以上的发展中国家，一般三次产业结构的比例是14:35:51，而我国2005年为15.2:53:31.8,服务业发展明显滞后。（2）造成了地区间、城乡间发展严重不平衡这些年，西部大开发、振兴东北取得明显的进展，但东西部的差距不是在缩小而是仍在扩大。尤为突出的是，与其他同等发展水平的国家相比，我国城乡发展的差距已成为全世界比较严重的国家之一。（3）形成了高增长，低就业的格局近些年，经济快速增长与就业增长率逐年下降之间的矛盾突出。20世纪80年代以来，我国的就业增长率逐年下降（如下表）。目前，我国城市每年只能提供1000万左右的就业岗位，却要面临近3000万就业与再就业的巨大压力。(4）使能源供求矛盾日益突出2003年—2005年，3年间我国的能源消耗总量增加了46.6%，年均消耗增加量为13.6%房维中：《记取历史经验，坚持稳步前进房维中：《记取历史经验，坚持稳步前进》，载《当代中国史研究》2006年第5期。(5）使环境污染问题越来越严重2003年一2005年，我国的主要污染物二氧化硫的排放量增长了31.4%，年平均增长9.5%—10%左右房维中：房维中：《记取历史经验，坚持稳步前进》，载《当代中国史研究》2006年第5期。从“十五”时期经济发展的实践看，我国经济的快速增长与发展不平衡、资源环境约束之间的矛盾日益突出，并已开始对经济的中长期发展形成全面挑战。更确切地说，从中长期看，由政府主导的粗放型的经济增长方式造成的资源问题、环境问题，其严重性一点也不亚于通货膨胀或者通货紧缩给经济社会发展带来的影响。2.政府主导型经济增长方式已成为制约可持续发展的突出因素当前，可持续发展中的一些矛盾和问题，都与政府主导型的经济增长方式直接相关：（1）资源价格的行政控制成为资源浪费的重要体制因素在政府的管制下，水、电、天然气、石油、煤炭等资源价格长期被严重低估。比如，2003年我国发生了大面积的电荒，这与我国的平均工业电价与居民电价普遍较低密切相关，因为它助长了企业大量使用资源的行为。（2）环境治理仍以行政手段为主，缺乏环境成本内部化的制度安排虽然最近几年，中央政府层层下达了保护环境的总量控制指标，但环境事故仍频繁发生。究其原因，一方面，地方政府倾向于追求经济总量而淡化环境执法；另一方面，由于环境成本没有转化为企业内部成本，企业并无保护环境的积极性。（3）行政配置土地资源与严格的耕地保护制度之间存在着内在的矛盾2007年的政府工作报告提出了坚守18亿亩耕地的“红线”。但在我国现行农地征用制度下，经营土地的收入已经成了许多地方政府的“第二财政来源”。此外，土地批租权还是一些地方政府招商引资的主要条件。（4）地方政府驱动投资已经成为宏观经济风险的重要因素地方政府通过对各种资源的控制，以及各种优惠政策，左右着企业的投资行为和银行的信贷行为，成为助长投资过热、重复建设的重要因素。2005年，电力燃气供水、交通运输、水利环境基础设施等政府参与较多的投资，占全社会固定资产投资的47%左右，如果加上与政府关系比较密切的房地产投资，则政府参与的投资占全部投资的比重接近70%张立群：《辨析当前宏观经济形势》，载《瞭望新闻周刊》，2007年第10期（2007年3月5日张立群：《辨析当前宏观经济形势》，载《瞭望新闻周刊》，2007年第10期（2007年3月5日）。（5）内需不足是同政府基本公共服务职能不到位相联系的内需不足是我国经济持续增长的一大隐忧。近几年，我国国民经济处于高位增长，但消费率却逐年走低。自2001年以来，居民消费率直线下降，2005年最终消费率已经降到了历史最低点52.1%陈乐一：《对进一步扩大消费需求的几点思考》，载《中国经济时报》2007年3月12日。。其陈乐一：《对进一步扩大消费需求的几点思考》，载《中国经济时报》2007年3月12日。从上述五个方面的情况看，政府主导的经济运行机制，对可持续发展的负面影响是多方面的。这种经济运行机制如不尽快改变，我国的经济发展很难走好，也很难走远。（二）经济增长方式转变的关键：实现政府由“经济建设性主体”向“经济性公共服务主体”的转型1.在初步建立市场经济体制基本框架的条件下，政府不能作为经济建设的主体因为：（1）随着市场在资源配置中的基础性作用的加强，必须改变以行政手段为主的资源配置方式。（2）企业，尤其是民营企业已经开始成为市场竞争的主体，市场建设、市场竞争、经济增长的主体不再是各级政府，而是企业现在的民营经济发展主要在江浙一带，而江浙越来越多的民营企业主要盯的是国际市场。民营经济的发展不仅成为提高我国经济竞争力的主力之一，从某种程度上也成为影响我国国际竞争力的重要因素之一。（3）随着加入WTO后过渡期的结束，我国将深度融入全球化进程，WTO的规则和国际管理逐步形成对政府改革的硬约束2.经济性公共服务的基本内涵经济性公共服务，是指在初步建立市场经济体制的特定背景下，要把政府以投资建设为主的经济管理职能，转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。3.政府作为经济性公共服务主体的职责（1）中长期发展规划的科学性和约束性近些年，我国经济发展中的波动，大都同中长期发展规划相关。比如，前几年，建立在对电力过剩判断前提下做出的三年内不新建火力发电厂的决定，使电力行业投资增长急剧下降，新增装机总量从1997年的2000万千瓦骤然降到1999年的1021万千瓦，2000年降至600万千瓦朱中原：《朱中原：《“电荒”=另类“SARS”？》，载《中国报道》2006年第4期。这说明，要保持市场经济条件下宏观经济的稳定发展，重要的是要确保中长期发展规划有良好的预测性、科学性和约束性。（2）宏观经济政策的稳定性和有效性这些年经济的波动和经济发展中的矛盾和问题，相当多的是集中在宏观经济政策的稳定性和有效性上。比如说房地产市场的波动，一定程度是由于政府房地产政策缺乏有效性和长期的稳定性。除了经济政策的稳定性之外，我国还要尽快适应市场经济的要求，提高货币政策在经济调节中的地位，因为在一个成熟的市场经济条件下，利率汇率是经济调节的主要工具，而我国目前的利率汇率政策，离市场经济的发展要求尚有距离。（3）严格的市场监管和良好的市场秩序目前，我国的市场监管和市场秩序比较混乱。比如，由于食品和药品的安全性难以严格保障，致使药品、食品的安全问题越来越突出，在某些方面已经触及到社会生活底线，并有可能成为引发社会矛盾和社会问题的导火索。所以，严格的市场监管和良好的市场秩序，对政府履行经济性公共服务职能的现实需求，比以往任何时候都更为迫切。（4）扩大国家的环境保护职能随着环境成为可持续发展中越来越突出的问题，扩大和健全国家的环境保护职能极其重要。要在发挥中央与地方两个积极性的基础上，强化中央对地方环境保护的监管职能。（5）经济信息的公开性和及时性（6）加强国家的经济战略职能。一是要大大强化国家的能源战略职能；而是要强化对外经济战略职能；三是要将国有资产管理纳入国家的经济战略职能。（三）经济增长方式对行政管理体制改革的现实需求1.按照经济增长方式转变的要求，有效地发挥政府的经济调节职能适应经济增长方式转变的新形势，下一步应重点改善和加强的政府经济调节职能，包括以下方面：（1）加强政府中长期战略规划职能近些年，中长期发展规划的科学性和宏观经济政策的稳定性，在保持宏观经济稳定中的作用越来越大。为此，建议政府成立专司中长期规划及重大经济政策决策的国家经济部或国家经济发展委员会，以提高中长期发展规划的科学性、约束性和经济政策的有效性、稳定性。（2）提高货币政策在经济调节中的地位利率和汇率是市场经济条件下经济调节的基本工具。为此，应当明显增强央行的货币政策决策职能，并完善央行运行的体制机制。（3）确保经济信息统计的准确性准确的经济信息是保证经济政策有效性的前提，但某些统计数字失真的现象具有一定的普遍性。建议通过相关立法，进一步完善制度和改进方法，提升国家统计机构的权威性，以增强经济信息的准确性。2.加强国家的经济战略职能我国已经成为世界上第四大经济体，加强国家整体经济战略规划的任务比以往更为紧迫：（1）大大强化国家能源战略职能我国现行的能源战略规划、机构设置与经济大国的地位不相适应。为此，应当尽快组建国家能源委员会，专司国家能源战略职能。此外，最大的三家国有控股能源公司既具有执行国家能源战略的某些职能，又都是上市公司。这样，不可避免地导致资本盈利性和国家能源战略职能之间的体制性矛盾。由此，尽快组建国家能源控股公司有着十分迫切而重要的现实需求。（2）强化对外经济战略职能我国是世界第三大贸易国，但政府的对外经济战略职能还比较薄弱，并且履行对外经济战略职能又缺乏较强的统一性，相当一部分政策的制定和责任落在不同的机构。为此，建议由商务部专司国家对外经济战略职能，以强化对外经济战略职能的统一性和协调性。（3）将国有资产管理纳入国家的经济战略职能我国的基本经济制度决定了国有经济要在一些重要工业部门保持主导作用。与此相对应，国有资产管理应当始终作为国家经济战略职能的重要组成部分。为此，建议成立国有资产管理和工业部，专司国有资产战略管理职能。这样，既有利于加强政府的国有资产战略管理和重大政策决策的职能，又可以有效发挥国有资本在工业领域的控制力和影响力。3.强化政府的市场监管职能最近几年，药品、食品安全等方面的问题越来越严重。应尽快从体制机制入手，提高政府监管市场的效能：（1）加强市场监管的统一性市场监管的统一性来源于市场统一的本质特性。在我国初步建立市场经济体制的背景下，统一的市场监管应该成为中央政府的主要责任。为此，建议把市场监管部门列入国家的行政序列，并实行中央政府对市场监管的垂直领导。（2）尽快实现市场监管的统筹协调现在已有数个部级市场监管机构，由此造成市场监管“扯皮”的问题逐步增多，食品监管就是典型的案例。要从市场监管的有效性出发，整合市场监管机构。（3）由分业监管走向综合监管从国际经验看，分业监管过渡到综合监管是个趋势。当前，突出的问题有两个：一是分业监管的机构大都为事业机构，这些机构是依赖于向被监督者收取费用来维持的，这就有可能产生监管者与被监管者之间的合谋；二是一部分监管职能交叉和由此造成的“扯皮”。所以，建议在条件成熟的情况下，逐步由分业监管向综合监管过渡，同时把综合监管纳入到国家的行政序列。4.扩大国家的环境保护职能《中国公众环保民生指数》显示，86%的公众认为，环境污染对人的健康造成了很大的影响，39%的人认为，环境污染对本人和家人的健康造成了很大或较大影响。越来越严峻的环境问题不仅影响和制约了人们的生产和生活，而且还直接威胁到了人类自身和子孙后代的生存与发展。因此，应当大大强化各级政府的环境保护职能。在发挥中央地方两个积极性的基础上，强化中央对地方环境保护的监管职能，严格纠正一些地方政府重经济增长而轻环境保护的倾向。由此，应当积极探索绿色GDP评价体系，使其逐步成为评价地方政府业绩的可操作性的指标体系。第二节新阶段中国行政管理体制改革的现实需求与目标选择教学要点：一、建立公共服务体制二、改善公共治理结构教学内容：一、建立公共服务体制与行政管理体制改革与过去28年不同，当前全社会公共需求全面快速增长对政府管理形成巨大压力和挑战。由此，在完善市场经济体制的同时，以满足广大社会成员的基本公共需求为目标，加快建立公共服务体制，是协调改革进程中各种利益关系的根本举措，是落实科学发展观、建设和谐社会的重要体制保障。（一）公共服务体制的基本内涵及存在的问题所谓公共服务体制，是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。当前我国的公共服务体制，主要存在以下问题：1.到目前为止，在基本公共服务问题上，我国还没有规范的中央与地方的分工体制，因此也没有规范的公共服务的问责制；2.我国还没有形成公共服务的可持续财政支持体制。在现在的财政支出中，经济建设的支出仍然占很大的比例；3.我国仍保留着城乡二元分割的公共服务制度安排，进一步拉大了城乡差距；4.尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。（二）加快建立公共服务体制的现实性与迫切性我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。现实情况表明，广大社会成员公共需求呈全面快速增长的趋势。在这个过程中，以人的全面发展为目标，必须关注和满足社会成员的基本公共需求。因此，尽快建立公共服务体制，提供有效的公共产品和公共服务，是新阶段解决社会矛盾的内在要求。1.当前，公共需求的全面快速增长与公共服务不到位已经成为我国突出的社会矛盾，这对建立公共服务体制提出了越来越迫切的现实要求伴随着经济的持续快速增长，我国社会也在加速转型。显著的标志就是广大社会成员的公共需求全面快速增长。义务教育、公共医疗、就业与再就业、社会保障、公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。面对城乡居民全面快速增长的公共需求，公共产品供给远不能适应这个变化趋势。从财政支出结构看，近年来财政支出增长速度很快，基本保持在每年15%左右。但科教文卫等方面支出占财政总支出的比例，从1992年至2003年却基本没有增长。总的来说，由于政府转型的滞后，我们对强化公共服务职能缺乏深刻的理解和紧迫感，公共产品供给的体制机制尚没有建立起来，这使得政府的公共服务功能相对薄弱。2.适应收入分配体制改革的客观要求，充分估计公共服务在缓解收入分配差距中的重要作用在经济社会转型的过程中，收入分配差距的扩大有其客观必然性。当前，我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一，广大社会成员对缓解收入差距、实施再分配的公共需求比以往任何时期都更强烈。从现实情况出发，应当及时控制并有效缓解收入差距扩大的趋势。要有效缓解不断扩大的收入分配差距，一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配；另一方面，必须高度重视政府的再分配功能。这些年基本公共服务上的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距持续扩大的重要原因之一。应当充分认识到，缩小城乡差距不仅仅是缩小城乡经济总量的差距，重要的是要逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距，并通过公共服务来提高农村人口素质。因此，“十一五”时期，各级政府要在控制并缓解收入分配差距方面有所作为，现实的途径在于加快建立公共服务体制，来为全体社会成员提供基本的公共产品和逐步实现基本公共服务的均等化。3.我国正处在社会转型的关键时期，相当多的社会矛盾和问题都在不同程度上与公共服务短缺相关联，为此，应当充分估计建立公共服务体制对化解社会矛盾和建立和谐社会的重大作用随着市场经济体制的初步形成和不同利益主体的出现，合理、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员、特别是困难群体的公共需求。比如，在一定程度上劳资关系失衡的深层次原因是劳动者缺乏基本的利益诉求表达机制。当前，失地农民问题成为农村社会中一个突出矛盾，其关键问题在于农民土地权益得不到有效的保护。在农村基本公共产品没有保障的情况下，失地农民的生产与生活均受到严重影响，从而引发了诸多矛盾。因此，在当前情况下，加快建立公共服务体制将成为有效协调劳资关系、化解农村社会矛盾的一项基础性工程。4.我国正处在经济增长方式转变的关键时期，应当充分估计公共服务对提高消费率，促进国民经济健康发展的重要作用在市场经济条件下，经济增长的主要驱动力来自于消费。但这些年我国的消费率持续走低，2005年已经降到38.2%，可见内需明显不足，已经逐渐构成对经济健康发展的潜在威胁。消费率下降的重要原因之一，在于公共服务供给不到位，导致城乡居民的消费预期不稳、消费倾向下降。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度远远超过人均收入的增长速度，城乡居民不得不把可支配收入中很大一部分用于预防性储蓄，减少了即期消费，由此导致内需不足。“十一五”时期，如果我们能够因势利导地扩大对城乡居民的公共产品供给，改变基本公共服务供给中某些不合理的付费机制，就可以在启动国内市场，尤其是农村大市场方面有所突破；就可以有效地改变我国当前投资与消费严重失衡的局面，逐步实现经济增长由投资主导向消费主导转变，使我国宏观经济逐步实现良性增长。（三）以推进政府转型为重点，加快建立公共服务体制从改革实践看，我国公共服务领域存在的问题根源在于政府转型的滞后，由此造成了政府公共服务职能的缺位。总体上说，我国的经济体制仍然具有政府主导型经济增长方式的某些特点，政府在推动经济增长中扮演了重要角色；与此同时，由于长期忽视社会发展，造成基本公共产品的供给严重短缺。因此，建立公共服务体制，重在强化政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用。1.尽快实现中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变现行的中央地方关系，使各级政府把主要精力放到地区经济总量和财政收入增加上，经济总量是硬指标，基本公共服务是软约束。在这种情况下，建立公共服务体制是缺乏基本条件的。为此，需要从以下三个方面入手：（1）规范和完善转移支付制度尽快制订改革日程表，逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助，清理和规范专项转移支付，增加一般性转移支付的比例，使整个转移支付制度符合基本公共服务均等化的总体要求。(2)着力调整中央财政支出结构要减少中央财政的经济建设支出比例，明显增加基本公共服务支出比例，明显加大中央财政对农村基本公共服务和中西部基本公共服务的投入力度。(3)培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源积极探索开征物业税，使其成为地方政府履行公共服务职能的稳定税源；改革资源税征收办法，提高地方政府财力；将地方国有资本预算纳入财政预算，增加地方政府可支配财力。2.严格划分各级政府的公共服务职责，使各级政府公共服务的职责与能力相匹配（1）中央政府，原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能；（2）各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给，应当重点关注辖区内居民的实际需求，强化公共服务的供给效率；（3）对中央与地方共同承担责任的公共服务，应责任清晰，分工明确。3.加强政府公共服务机构建设现行政府公共服务机构设置，与有效履行公共服务职能的要求不相适应，要以保障基本公共服务供给为重点，强化政府公共服务机构建设。（1）在纵向上，要尽快改变公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化严重的现象。国际经验表明，加强上下级之间的分工与协作，有利于提高公共服务供给效率。（2）在横向上，要克服公共服务管理事务分工过细，有关部门职能交叉、相互扯皮的现象。应尽快整合、优化同级政府行政组织资源，按照公共服务分工的基本规律科学设置公共服务机构。（3）尽快解决政府公共服务机构不健全、公共服务信息管理系统不科学、公共服务人才队伍配备不合理等问题。4.按照构建公共服务体系的要求，统筹设计和推进事业单位改革事业单位改革的重要前提，在于行政管理体制改革的整体推进。事业单位是公共服务的主要承担者。我国自20世纪80年代以来就开始事业单位改革，但由于历史的局限，对公共产品供给基本规律的认识还不清楚，总的来说成效不大。事业单位改革的基本目标，是建立完善的公共服务体系。在公共服务体系总体方案设计没有出台前，事业单位改革在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为手段，从而难以达到建立完善的公共服务体系的目标。“十一五”时期，要把事业单位改革，置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计和安排，只有这样，改革才有可能取得历史性突破。。5.建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度近几年的宏观调控表明，一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的现象并未完全改观。一方面，我国现行的干部考核指标体系中，经济建设等指标比重较大，某些时候GDP指标甚至对干部的升迁“一票否决”；另一方面，现行干部政绩考核制度，很难反映老百姓的呼声。因此，应当增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重。“十一五”时期应尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重。此外，还要把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素。在政府履行公共服务职能的过程中，要防止和克服哗众取宠的形式主义、劳民伤财的“形象工程”；应当针对公共服务的决策、执行、监督等各个环节，建立符合公众公共服务需求的表达机制，将公众满意度纳入干部政绩考核体系，使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。二、改善公共治理结构与行政管理体制改革政府职能的越位和缺位与现行的公共治理结构直接相关，近年来，无论从宏观经济调控，还是从市场监管中暴露出来的矛盾和问题看，公共治理结构的问题已经到了非解决不可的地步。（一）改善公共治理结构已成为行政管理体制改革的重大任务当前，无论是经济增长方式的转变，还是社会利益关系的变化，都对改善公共治理结构提出了客观的要求。更为迫切的是，政府自身建设的现状，使改善公共治理结构越来越具迫切性。主要表现为：1.行政效率低下的问题比较突出我国正处于经济体制转轨的关键时期，行政管理体制改革的严重滞后是一个基本现实。在这个特定背景下，行政效率低下同市场经济的发育程度、同政府的治理结构直接相关。就是说，市场经济的发育程度比较高，公共治理结构比较合理，必然会明显提高行政效率。世界银行于2006年11月11日在杭州召开的第四届中国投资环境论坛上，发布了中国120个城市竞争力提升报告。根据世行对这120个城市12400个企业的最新调查显示，在杭州，企业一年中只需花8天时间与政府部门打交道，在上海需要60天，在西部部分城市则需要90天。这说明，行政效率问题，已成为影响我国城市竞争力的重要因素。2.行政成本过快增长改革开放30年来，