城市公共安全管理的短板定位与补强研究

城市公共安全管理的短板定位与补强研究从安全到公共安全，再到城市公共安全，逻辑上应该是一个由宽到窄的经过，但随着社会经济发展，十分是城市这个人口、建筑物、各类活动密集的聚居形式出现后，这个逻辑正在发生变化，城市公共安全已经成为一个应有尽有的领域，在城市发生的，不在城市发生的，发生在空中的、水上的、实体空间的、虚拟空间的各种风险，构成了对城市公共安全的宏大威胁。城市公共安全研究天然顺应了这一特点，具有广泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主题，本文不对大量文献作综述性概括，只沿着全经过管理的路径做一初步审视，提出深化的方向，更深切进入的研究留作日后展开。一、对城市公共安全研究的扼要回首城市公共安全已经成为一个应有尽有的领域，相应的，城市公共安全的相关研究涵盖了概念研究，如安全生产、突发事件、国土安全、粮食安全、环境安全、水安全、食品药品安全等；体系建设，包含管理体系、评价体系、支撑体系、应急体系、保障体系等；规划管理，包含风险源定位、排查、分布、优化、隔离、监控等，以及由此衍生的聚焦某一环节的深切进入研究，、生物技术等现代科技支撑的各类研究，还有人防、技防、物防、犬防等手段的运用研究等。随着互联网、物联网产业发展，以信息技术为依托的城市公共安全研究方兴未艾。对于城市公共安全管理，根据兰贵兴的定义，城市公共安全管理就是城市及社会为预防和控制各种重大事件、事故和灾祸的发生或保卫人民生命产业安全，减少社会危害和经济损失而有计划、有组织地学习、制订和施行一系列管理和因应策略的行为。在这一经过中，城市是城市公共安全管理的责任主体，而企事业单位、社会组织以及市民个人则是不可或缺的参与主体。[1]保障城市公共安全有两个主要方面，一是防患未然，使公共安全事件不发生、少发生，在这一经过中，通过对城市公共安全事件进行研究和防备，并从时间和空间上布置和预备、加强管理，进而控制和降低城市风险；[2]二是及时的应急管理，也就是公共安全事件发生后在最短的时间内恢复城市正常运转。因而，从内涵上来讲，城市公共安全管理包含日常管理和应急管理两部分。日常管理的重点在于查明风险、消除隐患、消灭诱因。应急管理的重点在于编制预案、充足演练、巡查检验、及时反应。二、对城市公共安全管理的基本评价我们国家城市公共安全管理已经进入了法律有根据、机构很健全、体制很顺畅、体系很完备的良性阶段。〔一〕我们国家对城市公共安全管理的看重水平无以复加假如从对城市公共安全的看重水平看，我们国家对城市公共安全管理看重水平已经到达顶峰，无以复加，重要具体表现出在两个方面。一是快速的立法进程。2002年我们国家颁布了〔中国安全生产法〕，2014年进行了修订，2007年颁布了〔中国突发事件应对法〕，日常管理由〔安全生产法〕来保障，应急管理有〔突发事件应对法〕为根据。相对我们国家立法、修法特别缓慢的进程，这两部法的出台是特别顺利和快速的，足见立法机构和对城市公共安全的看重水平之高。二是根据两法确定的地方一把手安全责任制。每当一次安全生产事件或突发事件发生后，当地一把手都是亲临现场批示，而且成为媒体报道的头条，重大事件还构成工作组现场调查，有些情况总理、副总理还要亲临现场批示并慰问。历次火灾、水灾、地震、沉船、爆炸、滑坡、井喷、透水、踩踏等事件，一把手承当安全责任而辞职或被免职的并不鲜见。〔二〕安全生产已经成为日常工作生活的构成部分从到地方、从企事业单位到社区，各级各类的安全生产管理委员会已经做到了横向到边、纵向到底的全覆盖，而且是大部分由重要负责人兼任单位安全生产委员会主任。行业管理组织还设立了安全生产联席会议制度、安全员联络制度等。如原建设部就建立了从到地方再到各类建筑企业的安全员联络制度，能够做到从上到下、从到企业安全生产责任到人。日常工作中我们每个员工、家庭成员经常收到安委会的各类提示，包含交通、用电、用火、用气、防盗等。安全评价通过危险性辨别及危险度评价，客观地描绘叙述系统的危险水平，指点人们预先采用相应办法，来降低系统的危险性。当前安全评价已获得了长足的发展，分别从风险因素、灾种、环节和经过等多种不同的角度构建了安全风险评估体系，[3]已经成为安全生产的约束环节。〔三〕从上到下的应急管理体系已经建立我们国家正式建立应急管理体系是从应急预案编制开始的，2003年我们国家战胜SARS疫情之后启动了全国性的应急预案编制工作。办公厅专门为制订预案出台了〔应急预案编制指南〕，要求预案编制要做到纵向贯穿行政和各类组织层级、横向覆盖行政和社会层面。在的指点下，全国制定了各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类突发公共事件。[4]2006年8月，的十六届六中全会通过〔关于构建社会和谐社会若干重大问题的决定〕，正式提出了我们国家以“应急预案、法制建设、体制建设和机制建设〞为核心框架的应急管理体系。办公厅设立了应急管理办公室，各级地方相应成立了办公厅内的应急管理办公室。以北京为例，2005年4月25日，北京市成立了突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发事件应对工作。2006年底，市专项应急批示部体系建设完成，绝大部分街、乡、镇和社区等都建立了应急责任体系和工作机制。当然也有其他形式的机构设置，如深圳把相关四个局合并为应急管理办公室，作为市人民的构成部门。既然各级领导和各层各面高度看重城市公共安全管理工作，又建立了完善的安全生产管理和应急管理体系，为什么还会出现许多人祸或是应该控制而没有控制的事故或灾祸局势呢？吉林爆炸、昆山爆炸、天津爆炸，北京踩踏、上海踩踏，克拉玛依剧院火灾、哈尔滨仓库火灾、上海高楼大火、央视大火，北京淹了、深圳淹了、广州淹了、武汉淹了、济南淹了，东方之星沉了、湖南邵阳渔船沉了、西沙渔船也沉了，广州九江大桥塌了、湖南凤凰大桥塌了、哈尔滨阳明滩大桥塌了，这说明城市公共安全管理肯定还有重大领域或者主要环节没有触及。我们的系统研究以为，城市公共安全事件不断的重要原因是管理基础软弱和经过管理脱节。管理基础软弱是指整个社会对城市的认识不深切进入，对城市的运行规律不熟悉，对城市功能属性和空间属性没概念，对各类功能包含基础功能和衍生功能的作用机制不了解，不可避免地出现对危险和风险诱因的漠视，既不避也不管，任其恶变。限于篇幅，这里无法展开阐述，可拜见〔现代城市综合管理的实质、功能与体系再认识〕一文。[5]而经过管理脱节，能够反映在安全生产管理和应急管理的多个环节。〔一〕各级领导对城市公共安全很看重，但怎样看重、看重什么没有细化各级领导的看重具体表现出在会议和文件，召开会议传达精神，发布文件部署办法，但许多时候流于形式，怎样看重、看重什么往往没有细化。从安全生产的角度看，由于绝大部分安全生产管理委员会是兼职机构，安全意识和管理行为落着实日常工作中，开不开会、发不发文影响不大，十分是在会议连连的工作方式下，没有时间考虑哪个环节更应该引起留意。从应急管理的角度看，大部分“应急办〞作为内设机构设在办公厅，平常迎来送往，天天脚不着地，忙个不停，哪有时间考虑风险和危险的发生规律？假如没有一个全日制专家团队和系列的专门研究支撑，应急办很难判定危险到来的可能性和影响水平，也就难以判定启动应急响应确实切等级。也就是说，无论事前事后，对城市公共安全的看重水平很高，但面对城市这个复杂巨系统，单用战斗年代的死命令、军令状是难以确保城市公共安全的。会议和文件传达部署了，不能跟上详细的落实办法，或者落实上错位缺位，加上一定水平的幸运心理和短期行为，许多没有获得避免灾祸和事故的明显效果。类似的事故此起彼伏就是例证。〔二〕公众的安全意识淡薄，危机宣传还有许多空白社会公众是防备突发公共安全事件的主要力量。城市社会蕴含大量危机因素，不被认知很容易诱发或衍生事故和灾难。但在公众危机意识的宣传教育、行为引导等方面往往是面子工程，并没有获得应有的效果，热衷于安全宣传的社会组织又缺乏经费维持义务宣传，应该宣传提示的领域缺乏经费投入，由此造成了我们国家城市市民对公共空间的使用没有规则意识，对公共设备的使用缺乏常识，对公众安全缺乏最少的认知，碰到公共安全事件缺乏需要的防灾避险知识和自救能力。如许多人不知道自己的居处、工作场所附近能否有逃亡场所，许多人在盲道上停车以至建临时构筑物，许多人不知道在加油站打电话很危险，许多人不知道碰到火灾应该匍匐逃生和用湿毛巾捂嘴，许多人过马路与机动车抢行，许多高空作业的人员仅凭一条纤细的绳索维系安全，许多人不按规章乘用自动扶梯。在上海外滩踩踏事件中，固然警察一直在维持秩序，但几乎没什么效果，人群仍然继续向前，对风险的集体无意识最终导致了事故的发生。〔三〕安全监管和风险监测不足，监管流于形式，评估成为赚钱工具安全监管和风险监测与评估是保证城市运行安全的基础。在有效的风险监测与评估的基础上，有针对性地采用防备办法，是公共安全管理科学化的主要前提。城市公共安全风险遍及城市生产生活的各个方面，安全监管需要横向到边、纵向到底地全覆盖，这个工作不需要低成本运转，由于市民个人没有专门知识和专用设备加以鉴别，例如普通人没有办法分辨牛奶能否含有三聚氰胺，日常吃的生姜很难识别能否浸过福尔马林，空气质量凭感觉难以辨别能否有害健康，不一而足。当下风险监测与评估中存在的问题是程式化和工具化，前者表现为简单套用，脱离针对性分析，管理者看到报告就盖章，编制者交了报告就完事儿，走个程序而已，后者表现为编制者为了经济效益，把评估报告作为赚钱的简单工具，评估的科学性被抛之脑后。加上技术手段的落后以及人力资源投入的吝啬，整个风险监测与评估的效果很差。每次事故发生后都有大量的质疑，安评哪去了？安监何在？就是很好的佐证。〔四〕应急预案剽窃和部门化现象严重，可操作性大打折扣我们国家的应急预案体系建立于2003年抗击SARS之后，在三个月内完成了到地方的多层级应急预案编制。这就应了“萝卜拔了不起泥〞的俗语，抄来抄去，连灾祸种类都抄了去，响应形式大同小异，经太多次大灾和事故检验才有所调整。当前仍有部门化和形式化的问题，对部门协调配合、资源信息分享、批示平台统一有要求，衰败实，碰到事件踢皮球。此次天津爆炸事故前几次新闻发布会就能让人有此猜想。假如把企业的应急预案与当地的应急预案一起比较，就会发现更多值得协调的环节，可操作性可想而知。〔五〕应急演练根据规定次数履行，但流于形式、设备贮备作秀演戏应急演练是检验应急预案可操作性，应急管理体系的完善水平、部门配合协调、物资设备完好水平的主要方式，也是提升社会公共安全意识的主要途径。但可惜的是，许多演练强调演练自己效果的完美，不肯暴露问题和软弱环节，提早打招呼，使演练参与者有了预备，最后变成了一次彩排，真正的演戏作秀。有的学校被定为演练示范校，专门迎接参观和参与接待，对该校的学生培养应急意识有一定帮助，但对扩散安全知识和培养社会应急意识的作用特别有限。逃亡场所本该存有与设计人数和容留时间相匹配的物资贮备，但一些过期食品、残次品出如今这样的地方，更有一些地方电力和供水无法保障，或出现清单与实物不符，并缺乏定时检验检查的现象，一但发生天津爆炸这样的事故，四周逃亡场所根本无法启用。〔六〕安全责任追查制度提升了地方首长的看重水平，但也出现了因噎废食的现象安全责任追查制度提升了地方首长对城市公共安全的看重水平，但也出现了因噎废食、百分百确保安全的倾向。影响最大的应属2012年延安8·26特大交通事故，该事故发生在陕西省延安市境内的包茂高速上，一辆宇通双层卧辅客车和一辆装有甲醇的罐车追尾，导致客车上的36人死亡。该辆客车是一红眼班车，意思类似铁路的夕发朝至列车，只不外由卧铺大客车运行在高速路为主的两地之间，很受一些临时没有高铁或动车链接的城市间乘客的欢迎。事发之后，为了到达百分百安全的目的，省长立即就表态取消省内省际所有红眼班车，最后不仅陕西省做出了这样的决定，也被交通运输部借鉴，要求大客车夜间不能上高速行驶。该事故不仅牵出了“表哥〞杨达才，还让国人领会了因噎废食的典故。结果是许多游览团为了顺畅搭接航班，长时间夜路奔走在国道上，经常引发参团游客不满，这也是优化游览消费环境应该反思的主要内容吧。类似的因应之策不少，产生了许多负面影响。四、城市公共安全管理的补强办法〔一〕夯实基础，把握城市运行规律，把各级领导的高度看重细化为全经过环节研判许多安全事故的发生就是由于相关主管部门的忽视造成的。夯实基础是指提升管理者对城市运行规律的认识和把握，没有对安全事故依托物的深切进入了解，防备就无从谈起。城市运行牵涉的部门多、条理多，易发危机的环节多，主管部门必需始终坚持对可能影响公共安全的一切因素高度警觉，不断引导科学研究，对可能引发城市公共安全事件的因素实时监测和预判，把各级领导对城市公共安全的高度看重细化为全经过环节研判，把问责机制和责任环节一一对应，加强防备的针对性、连续性，避免盲目性。安全生产和应急管理部门要定期、不定期地组织管理人员、专家对城市中各运行环节存在的各种可能风险隐患进行排查、挑选；合理配置人员、设备、资金、技术和信息等资源，制订出切实可行的预防办法和办法，将各种可能引发风险的因素限定在可控范围内。要认真分析既往公共安全事件的发生原因，包含事前防备的优点和短板，事中处理的到位与缺位，事后救援与安设存在的问题和获得的经历体验等，及时调整当前的工作方式，改良预防和演练的工作内容和形式，使看重落到实处。〔二〕创新宣传教育方式，强化依法处理惩罚的教化作用，提升公众的危机意识城市公共安全教育既是一个长期的经过，也带有一定的强迫性，重要是由于我们刚刚进入城市社会，对城市的运行规则不熟悉，快速城镇化使大量农民进入城市，而农村和城市的生活习惯差别大，愈加大了适应城市社会的难度。一方面要潜移默化，从幼儿园开始开设公共安全教育课程，让孩子们把握大量的公共安全知识，进而影响家庭。另一方面，要在广泛宣传的基础上，加大处理惩罚力度，发挥法律的教化作用。中国公民法不责众的心理强烈，必需通过群众媒体，包含利用电视、广播、报刊杂志、手机、网络等传播媒介，运用微博、微信等自媒体，广泛开展公共安全知识宣传，让城市居民公共安全知识全覆盖，在这里基础上，对可能引发突发事件、威胁公共安全的个人行为高额处理惩罚。酒驾入刑就起到了很好的教化作用，假如把应急车道占用入刑，这类堵塞救命通道的行为必将大大减少。〔三〕安全监管和前置答应必需落到实处，与反腐败严密结合我们说安全大于天。领导高度看重，地方领导一把手全责，这些都不为过。但是，老庶民看到听到的却是一个个安全事故、一批批有害食品，以至疑心有没有作为。其实我们不是人手少，也不是检验检测设备不先进，而是机制设计出了问题，监督机制和惩戒机制的设计无法适应形势发展需要。对于产品，抽样检测和送样检测肯定不代表全部，抽样检测还能够有一定的可信度，送样检测一定是投其所好或有权钱交易；对于效劳机构，一次性核定天资，任由机构把关，会有许多漏网之鱼。另外，这样的监督机制无法扩大监督面，通过举报机制和惩戒机制的配合，才能够扩大监督面，变机构监管为社会监管，构成全覆盖、无缝隙的安全监管场面。惩戒机制的配合在于使用重典，也就是发现安全事故和事件，当事人承当难以想象的重责，美国一个公司违法能够罚款200多亿美圆，深圳汽车违章罚款1000元人民币还引起舆论关注，这晦气于法律重典的引导和治乱作用。反腐败让大家看到了对以权谋私的重办，但对食品安全的责任人还没有重刑加以引导和威慑。对天津爆炸事故的直接责任人重办已成定局，但在规划环节、安评环节、环评环节负有责任的人员也用酒驾入刑的思路绳之以法，这样的悲剧至少会少得多！〔四〕应急预案应该尽快梳理完善，加强针对性和可操作性以上提到的爆炸、塌桥、淹城、沉船、大火灾祸绝大部分发生于2003年启动第一轮应急预案编制之后，换言之，许多省市和企业的应急预案都经过了事件检验，已经有能够提升应急预案的针对性和可行性的基础。建议在灾祸种类、风险分级、联动配合、资源分享、信息互通、统一批示等方面梳理修订。灾祸种类应把可能的恐惧袭击和有组织的公共安全事件纳入，并依次进行风险分级。美国新奥尔良飓风之后进行的风险分级，把恐惧袭击、化学爆炸等列为最高等级风险。联动配合应该作为应急预案的主要内容，无论是部门预案还是企业预案都必需把医疗、交管、通讯等的配合作为基础。另外，应十分强调把安全和应急管理专家支持纳入预案。信息互通、统一批示平台的建设和使用都需要一定时日的统筹，但却是应急管理的关键环节，应予高度看重。〔五〕应急演练要增长次数和覆盖度，提升整个城市社会的实战能力城市公共安全教育要自始至终贯穿人们的日常工作和生活，最有效的行动就是随机实战演练。结合案例教学、情景模仿等多种多样的教学形式，加强对部门、企事业单位、社会机构的公共安全和应急反应培训，通过理论演练，检验公共安全知识的把握水平和覆盖面、安全监管的有效性和应急预案的针对性，提升可行性。在这里经过中，优化调整安全提示、避险标记、引导标识的位置、大小、明暗