再提PPP于城投防风险有何启示

2022年11月18日，财政部《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展阳光运行的通知（财金[2022]119号1从做好项目前期论证推动项目规范运作、防范隐性债务风险、保障项目阳光运行四个方面对PPP项目做进一步规范。当下节点再提PPP，如何理解和展望？本文聚焦以下几点（什么是PPP项目2怎么看财金19号文（）于城投防风险有何启示？什么是PPP项目？首先，我们聚焦探讨PPP项目相关界定。政府和社会资本合（PulicPriaearnership又称PPP模式2014年9月24日，财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金[2014]76号2中第一次提及PPP模式在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系通常模式是由社会资本承担设计建设运营维护基础设施的大部分工作并通“使用者付费及必要“政府付费获得合理投资回报政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管以保证公共利益最大化。提供政府图：PPP模式简图 提供政府公共产品和服务公共产品和服务财部整理项目操流程？2014年12月04日，财政部在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金[2014]113号）3明确将PPP项目操作流程分为五个阶段项目识别项目准备项目采购项目执行项目移交每个阶段又可分为若1t://jo.czcahz21118_3852275.tm2t://jo.czcahz00602_3524579.tm3t://jo.czcahz00602_3524561.tm干步骤，并予以规范。图：PPP项目操作流程图 项目项目识别项目准备项目采购项目执行项目移交绩效评价资产割性能试移交备中期评估绩效测与付融资理项目司设立谈判合同署响应文件评审采购文件编制资格审实施方案审核实施方案编制管理架构组建财政承受能力论证物有所值评级项目筛选项目发起财部实际操作过程中，PPP项目基本是分为上述五个阶段予以落实。具体来看：（1）2016年至2017年9月，四个阶段项目数量总体平滑上升，数量上看处于识别阶段的项目数量显著高于其他阶段四个阶段的投资规模呈现类似特征但相互之间的差距相对更小，这一阶段仍处于PPP扩张时期。（22017年11月财办金92号文4要“严格新项目入库标准“集中清理已入库项目，对应可以看到2018年以后的PPP项目数量有所减少，主要系是处于识别阶段的PPP项目数量迅速下降，对应的背景是地方政府债务监管，止PPP异化为新的融资平台。图：不同操作阶段PPP项目分布：按项目数计（个）图：不同操作阶段PPP项目分布：按规模计（亿元）----1-6-1-8-------9-4-1-6-

识别阶段 准备阶段 采购阶段 执行阶段

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识别阶段 准备阶段 采购阶段 执行阶段----6-1------6-1----5-2----4-1--4t://jo.czcahz00602_3524558.tm（32019年以来规范后的PPP项目数量整体平稳增长其中处于准备阶段的项目数量在2020年下半年以后逐步减少识别阶段及采购阶段整体平稳进入执行阶段的项目数量持续增长，在重运营的政策导向下PPP进入新阶段。如何分？需要指出的是：2015年底，财政部建立了PPP综合信息发布平台，用于收集管理和发布国家PPP政策工作动态项目信息等内容该平台具体包括PPP项目库、机构库和资料库，其中项目库是PPP综合信息平台的核心组成部分，含储备库、执行库和示范库三个子库。2017年财办金[2017]92号文中进一步明确：各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库其中项目储备清单对应PPP项目操作流程中处于识别阶段的项目项目管理库对应处于准备采购执行移交阶段的项目受限于数据可得性本文将处于项目储备清单和项目管理库的相关项目均纳入统计。图：PPP综合信息发布平台项目库内容（015年）图：PPP综合信息发布平台项目库信息公开界面由各级财政部门会同相关部门评估、筛选由各级财政部门会同相关部门评估、筛选P信息均应录P库 上报要求的，列为储备项目。编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目。通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范项目的，列为示范项目。财部整理 财部府社资作中心按照项目运作方式分类PPP项目主要包括委托运（OM管理合（C建设-运营-移T建设-拥有-运（OO转让-运营-移（T和改建-运营-移交（T）以及这些方式的组合等。项目运作方式的选择主要由收费定价机制项目投资收益水平风险分配基框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。项目运作方式 内容表：PPP项目运作方式 内容委托运（OM）

政府将量公资产运营护责委托社会本或目公会资本项目司不责用服的政府社会本合作项运作式。府保资所有权只向会资或项公支付委运营。合期限般超过8年。5t://jo.czcahz00602_3524558.tm管理合（C）建设运营建设-拥-运转让-运-移

政府将量公资产运营维及用户务职授权社会本项目公的项运作式府留资产有权只向社会本或目公支付理。管理同通作为让-运-交的过方式合同限一不过3由社会本或目公承担建目设融建营维和用户务职同期后项资产及关权等移交给府的目运方式合期限一为0年。由OT方式演而来二者主要是O方下社资本或项目公拥有目所权，必在合同注明证公益性约束条款一般涉项目期移交。政府将量资所有有偿让社会资或项公司并由负运营护和户服合期后资产其所权等移交政府项目作方。同期限般为-0年。改建-运-移O）政府在OT式的础上增改扩建容的目运方式合期限一为-0财整理在实际操作中，BT模式是PPP项目选择的最主要的运作方式。截至2022年9月采用T模式运作的PPP项目数量超过1万个占全部PPP项目的75%以上，对应投资期限处于10-30年的PPP项目占比超过80%。图：不同运作方式PPP项目分布（个） 图：不同投资期限PPP项目分布（个） 5,3,5,3,7,3,

7,2,7,

OOOTO＆MRTTTTOT＋OOTOT＋OT

7,

3,

1,1,

－年年年年以上注：据至22年9。 注：据至22年9此外，按照社会资本、特许经营者和项目公司获得收入的方式，PPP项目可分为使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式三种，其中：使用者付费方式即由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务常用于可经营性系数较高财务效益良好直接向终端用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气和收费公路等。可行性缺口补助方式即在使用者付费不足以满足社会资本或项目公成本回收和合理回报时由政府以财政补贴股本投入优惠贷款和其他优惠政策的形式给予社会资本或项目公司的经济补助通常用于可经营性系数较低财效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目如医院学校文化及体育场馆保障房价格调整之后或需求不足的网型市政公用项目、交通流量不足的收费公路等。6t://wwccogPPctml政府付费方式即政府直接付费购买公共产品和服务主要包括可用付费使用量付费和绩效付费通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基设施项目如市政污水处理厂垃圾焚烧发电厂等或者不具备收益性的基础设施项目，如市政道路、河道治理等。图：PPP项目回报机制 使用者付费使用者付费 •由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。口 •使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其补助他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。财整理2018年下半年以来，分别采用上述三种付费方式的PPP项目占比基本保持稳定其中，可行性缺口补助方式、政府付费方式成为PPP项目中社会资本特许经营者和项目公司获得收入的主要方式合计占到全部PPP项目数量的80%以上。图0：不同回报机制PPP项目分布按项目数（个）图：不同回报机制PPP项目分布按规模（亿元）

可行性缺口补助 使用者付费 政府付费 全部项右)-----6-1-8-3-0-------1-6-1

可行性缺口补助 使用者付费 政府付费 全部项右)--9-4------0-5-2------6-1监管趋如何？PPP模式在我国兴起偏晚4年9月财政《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）中对其首次提及。2014年9月-215年4月，财政部陆续发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金[2014]112号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指（试行的通知（财金[2014]113号关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金[2014]156号《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知（财金[2015]21号对PPP模式的规范化操作及实施做了对应明确和界定，涉及的内容比较广，阐述也很全面。2015年5月至2017年8月，财政部、国务院发布的关于PPP相关政策文件较多内容主要可概括为两方面一是引导和鼓励社会资本通过PPP模式参相关领域的公共产品和服务供给二是进一步规范PPP模式运作包括建立及善PPP综合信息平后期多次强调规范地方政府与PPP项目的合作关系防范化解地方政府债务风险、防止PPP融资无序以过度挤占财政空间等。2017年11月关于规范政府和社会资本合（PPP综合信息平台项目库管理的通知（财办金[2017]92号则明确指出“进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险量。此后，对PPP监管更加规范化。表：4年以来相关部门出台的关于PPP部分政策文件发布日期部门字号文件名称--财政部财金6号关于推运用府和会资合模式有问题通知--财政部财金2号关于政和社资本作示项实施有问题通知--财政部财金3号关于印政府社会本合模操作指（试）的知--财政部财金6号关于规政府社会本合合管理工的通知--财政部财金1号关于印《政和社资本作目财政受能论证引》通知--国务办公国办发2号国务院办公厅转发财政部发展改委人民银行关于在公共服务领域广政府和社会资本合作式指导见的知--财政部财金7号关于进步做政府社会本作项目范工的通知--财政部财金9号关于公第二政府社会本作示范目的知--财政部财金8号关于实政府社会本合项以奖代政策通知财政部财金[]6号关于规政府社会本合（）综合息平运行通知--财政部财金7号关于印《PP物所值价指（试行》的知--财政部财金2号关于进步共做好府和会本合作PPP有关作的知--财政部财金函7号关于组开展三批府和会本合作范项申报选工的知--财政部财金2号关于印《政和社资本作目财政理暂办法的通知--财政部财金4号关于印《财部政和社资合作（PP）家库理办》通知--财政部财金1号关于印《政和社资本作PPP）合信平台息公管暂行办》的知--财政部财金8号关于印《政和社资本作PPP）询机库管暂行法的通知--财政部财金0号关于深推进业领政府社资本合的实意见--财政部财金5号关于规开展府和会资合项目资证券有关宜的知--财政部财金6号关于组开展四批府和会本合作范项申报选工的知--财政部财金6号关于运政府社会本合模支持养服务发展实施见财政部财办金[]2号关于规政府社会本合（）综合息平项目管理知旅游部--旅游部--财政部财金4号关于进步加政府社会本作（PP）示项目范管的知财政部财金[]0号关于推政府社会本合规发展的施意见--财政部财金3号关于印《政和社资本作PPP）目绩管理作指》通知--财政部财金0号关于修发布政府社会本作（PP）综信息台信公管理办》的知--财政部财办金5号关于开全国PPP综合息平目信息量提专项动的知财政部财金[]9号关于进步推政府社会本作（）规发展、光运通知

文化

文旅旅发3号 关于在游领推广府和会本合作式的导意见资料源财部图2：PPP项目累计数量及落地率（个，） 图：PPP项目累计投资规模（亿元） 0

项目数 落地(右)

..0---4-1---8---5-2---9---6-1

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投资额-9----1-8----2-7----1-6--9----1-8----2-7----1-6-怎么看财金19号文？首先，我们回顾前期关于PPP监管的两个重要文件：财办金[201792号和财金[201910号文。第一2017年11月16日财政部发《关于规范政府和社会资本合（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金[2017]92号其大背景对应的是2年去杠杆和金融严监管具体到财政城投领域便是地方政府隐性债务监管规范地方政府融资平台行为及进一步肃清财政纪律，而92号文则是侧重于PPP：“进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，聚焦点和出发点在于规范PPP项目库包括“严格新项目入库标准“集中清理已入库项目，毕竟这是一切的起点。内容 要点表：财办金[201792号主内容 要点背景总体要求严格新入库标准集中清入库项目

为深入彻落全国融工会精神进一规范府和会资合项运止P异化为的融平坚决遏制隐债务险增（一）一认各财政门深刻认当前范项库管的要意义及时正P泛滥现象，一步进PP规范发展，力动PP回公共创新供机制本源促进现共服务质增目标夯实PP持续发的基。（二）分类施各级财部门按项目所处阶将项目库为项储备清单和项管理库，处于别阶段的项目纳入项目储备清单重点行项孵化推将处准采执移阶段的目入项管理照PP相法律规和度要求，施全命周管理确规范运。（三）严格管各级财部门严格项目管理入库标准管理求，建立健全人负责、续跟、动态调整的态化管理制，及将条不符、操不范、信不完的项清理库不断提项目理库息质和理水平。各级财政部门认真落实关法法规及政策要，对新申纳入目管理库的项进行严格关，先支持存量项，审慎开政府付类项，确入库目量。存下列形之的项，得入库：（一适宜用P模实包括属于共服领域政不负有供义的商业产发招引资目等因涉及国家安或重公共益等不宜由社资本担的仅涉工建设，运营容的其他适采用PP式实的情形。（二）前期准工作不到。包新建、改扩建目未按规履行关立项审批手的；涉及有资权益转移的存项目未按定履行关国资产批、估续的；通过有所评价财承受能论证。（三）未建立效付费机。包通过政府付费可行性缺补助式获得回报，未建立与目产绩效相挂钩的费机制的政府付费或可性缺口补在项合作期内未连、平滑支，导某一时期内财支出压力增的项目建设成本参与绩效核，或际与效考结果钩分占比足，固政府出任的。各级财政部门组织开展目管库入库项目集清理工作全面实项目信息及施方案、有所评价报告、财承受能力证报告采购件PPP目合等重要件资。属上述（）、（）项得入情形存下列情之一项目应予以清退：（一）按规开展两个证。包括进入购阶但未展有所值价或政承能力证（5年4月7日前进入采购阶但未展财承受力证以及5年2月8前进采购阶但未展物所值价项目除外虽已展物有所值评和财承受力论，评价方和程不符规定。（二宜继采用P式施包入库日起年内任实质性展的尚未入采阶但所属级政当前以后年度财政受能已过上的；项发起或实机构书确认不采用PPP模式施的。（三不合规运作求包未按规转型融资台公作社会资方的用建-移（方式实的采文中设置歧视性条、影响社资本等参与的；未合同约定实项债权融资的；反相关法和政规定，未按时额缴纳项目资本金以债性资充当本或由第方代社会本方份。（四）构成违违规举债保。括由政府或政指定机构购社资本投资本金兜底本金失的政府向社会资承诺固定益回报；政及其门为目务提供何形担保；存其违法违举债保行的。（五）未按规进行信息开。括违反国家有法律法规所公信息与党的路方针政策一致涉及国家秘密商业秘密个人隐私和知产权，可危及家安全、公共全、经济全和会稳定或损害民、法人其他织合法权益的未准确完填写项目信息入库之日一年未更新任何信，或未及充分露项目实施方、物有所评价财政承受能力证、政府购等关信息。组织实施（一）实责主体（二健工作机。（）明完成限（四）保整到位。资料源财部第二2019年03月08日财政部发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金[2019]10号，从文件相关表述可以感受到政策方向，核心还是防风险背景下的地方政府隐性债务管理“有效防控地方政府隐性债务风险充分发挥PPP模式积极作用，落实好’六稳’工作要求，补齐基础设施短板……。相较于2017年的92号文财金10号文对PPP项目“每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”的要求之外，进一步提出（）对财政支出责任占比超过7的地区进行风险提示对超过10的地区严禁新项目入库（财政支出责任占比超的地区，不得新上政府付费项目。这当中的考虑是在流程合规和项目选择规范的基础上，进一步考虑财政可承受能力的范围，进一步量化和落实。内容 要点表：财金[219]10号主要内容 要点背景 有效防地方府隐债务险充分挥P模积极作，实好“稳”作要，补基设施短近年来各级政部会同关面大力推进PP工作在稳、促改、惠生方发挥积作用，也存超出自身财力固化府支责任泛运用范等问各财政门进一步高认遵“规运严格管开透、诚信履”的则，实防地政府隐债务险，决打防化解重风险坚战扎实进PP规发展。（一规运行全制体系明“正面清单明确生周期管要求格项入库“能进出动调牢牢把推动规范发的总要求规范进P目实施

整机制落实目绩激励核。（二格监持必可受的财投入则慎科决健全政支责任测和险警机制防止府支出责任过、过加大政支压，切实控借P名义加方政府性债。（三开透公公开择优购社资本用全国PPP合信平台充分露PP项目全命周信，保障公知情，对与各形有效监和约。（四信履强地方府信建设增强约理充体平等合原则保障会资合权益法依将符合条件的PPP项目政支责任预算管，按合同定及履，增强会资长期资信。（一规的P目应符以下条件属于共服领的公益项目作期原则在0年以上按规履行物有所评财承受力论程序社资本责项投建营并担相风险府承担策法律风险建完全项目出绩相挂钩付费制不通过考核标等方提前定政府支责任项目资本金合国规定例目司股东自有金按足额纳本金政府签约体应级及县以上民政府或其授的机或事单位；按规定入国PP综信息项目库及时分披项目息主动接社会督。（二）符合述条的同，上政府费项原则还应合下审慎求：财政支责任比超过的区，不得新上府付项。按“实重于形”则，水垃圾等依照支两线管、现为府付费式的P项目除外；）采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；）严格控制项目投资、加强项规范营造规发展好环境

设运成加跟踪审于规避述限条件将新政付费项打捆包装少量用付费项项内容无实质关、使者付比例于%的不予库。（三强化政支责任。保每一度本全部P目一般公预算支的政支责，不过当本级般公共预支的。新约目不得政府基金算、有本经营算排PPP项目营贴支出建立P支出责预警制，财政出任占比过的区进风险示，对过的区严新目入库。各级财部门将规运作在位，严按照求实规的P项目不得现以行为：（一在政方或府方资表向社资本购投本金承固定回或保最低益的通签订阴合同或由政府方或府方资代为项融提供各形式担保还款诺方式，政府际兜项目资设运营险的。（二）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本与本级P项目。社会本实际只担项建设不承项运营责，或府支事项项产出绩脱钩。（三）经法程序择社资方的。按规通过有所评、财政受能论证规避政受能力%红，自行以PP义实的。（四）债务资金当项资金，虚出资出资实的。（五）按规及时分披项信息或露虚项目息，重响行使众知权和会监权。对于存本一项情已库项目当予清退项目成财政支责任应当定为方府隐性务法依规提请有部门相关位及人以严肃责。对于存本（二五项形的应限期进行改无整改或期整不到的已项目应予以退涉及增加方政隐性务的依依规提有关门予问责妥处置。鼓励民和外参与加大资持；聚重点域；障合支；加强息披；加分类导强化PPP咨询构库和专家管理。协同配抓好实 （一）强部协作（二强跟踪监。（）鼓地方部因地制创新作机、加政扶持力。资料源财部从财政部018年5月发布《筑牢PPP项目财政承受能力10限额“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》来看，这一点也不难理解：（12015-2045年间需要从一般公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194亿元。从地区分布看中西部地区支出压力较大2015-2045年间支出责任总额前五位的分别为湖南8047亿元河南7086亿元四川6906亿元内蒙古6241亿元和云南5896亿元，年均支出分别为260亿元、229亿元、222亿元、201亿元和190亿元。从时间分布看各年度支出呈先增后减趋势现有项目存量2024年支出责任总额将达到峰值，为5891亿元，其后逐年下降。部分市县支出责任突破了10限额在保守一般乐观三种情景，6400个项目涉及的1920个地区（含省、市、县三级）中，有七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间三种情景下年度最大支出占比超过10%限额的市县，分别为253个、152个和104个，主要分布在四川、湖南、河南、内蒙、贵州等地。7t://jo.coooai/20105/t20105042885865.tm图4：21205年各地区支出责任总额（亿元）财部注：据自政，间至28年1月。图5：21205年各年度支出责任总额（亿元）财部注：据自政，间至28年1月。财金9号文什么？2022年11月18日财政“进一步推动政府和社会资本合（PPP范发展、阳光运行，发布了《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规发展阳光运行的通知（财金[2022]119号）从做好项目前期论证推动项目规范运作防范隐性债务风险保障项目阳光运行四个方面对PPP项目做进一规范。相较于财办金201792号文和财金20910号文财金119号文再次申“每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年级一般公共预算支出10%的红线“超过10%红线的地区不得新上PPP项目“超过5%的地区不得新上政府付费PPP项目此外财金9号文还“严防隐性债务风险”作为单独章节提出。政策的背景和诉求不免让我们综合当前地方财政收支平衡压力来考虑，仅将当前疫情和地产的冲击线性外（哪怕考虑到地产政策的一些边际调整未来的财政仍可能面临压力。那么隐性债务问题是否更为政策所关注？这其中，PPP一种重要形式，需要进一步规范和约束。另有一处细节值得注意：92号文中曾提及“按照各级财政部门应按项目所阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库将处于识别阶段的项目纳入项目储备清单重点进行项目孵化和推介将处于准备采购执行移交阶段的项目纳入项目管理库。而此次9号文提到“PPP项目库分为准备库和执行库，于项目准备采购阶段的项目纳入准备库主要用于项目储备和交易撮合处于项目执行阶段的项目纳入执行库重点加强项目全生命周期预算管理绩效管理履约管理。再结合近几年不同阶段PPP项目数变化来看，处于识别阶段项目数基本维持不变更多的是前期处于准备采购阶段项目陆续进入执行阶段。由此从PPP目库管理思路的变化也可以看出在隐性债务监管和地方财政承压的大背景下，当前重点在存量项目的继续执行以及对于后续运营的重视上，而非简单再上项目。图6：不同阶段项目数变化（个） 识别阶段 准备阶段 采购阶段 执行阶段 准备+采购+识别 项目数内容 要点表：财金[222]19号主内容 要点背景 为贯彻实党央、务院策署，进步推政府社会本作（）规发展、光运（一）（一）分做项目期工。方财政门应同有方面学握PPP模式的用范，对于公共务领、需求长期稳、回机制晰、益平合理具有营内的项，采用PPP模式施，先实有强运属性具有长期稳定营性益的目做好项前期证（二规范展财承受能论省财政门应实辖内县政部门政承能力证责导市县政部规范开展财政受能论证作严守一年度级部P项目一公共预列支财政出责不过当年级一公共预算支出的线。理分地区、层级目财支出任严禁通“借”未益地财承受能空间方式，规避财承受力红线。审慎理预一般共预支规模和长率严禁离项实通过“小建”等方推动项规范

式调整目财支出任，避政承受力红约束P项目财支出任过红的地区不得上P项目；P目财支出责过的地，不新上府费P目。（三）实项库管责任财部授权政部府和会资合中心负全国PPP综信息项目管库的设、管理及信统计发布筛查工。P目库为准库和库，处项目备、购阶的目纳入备库主要用于项目储备和交易撮合；处于项目执行阶段的项目纳入执行库，重点加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理PPP项目项目持“地管原则，方财部门责本级PP项目的库审、动调整、督管理及项信息的录入、新、查等作，本入库PPP项目规范以及信息的实性完整、准性及时性责。级财政部门对内项库项管理总。（四）健全项目入库联评联审机制。地方财政部门要认真把好项目入库审核关，会同有关方面建立健全项目入库联评联审机制，强PP项入库核与政府隐债务险防工作同信息共，重审核目是适采用PP式实施，项目规土评等期手续否完施方编制财政承能力证是规PP项目财承受力是否超过红照穿式监管则审核目是存在他响PP项目规运增地方府隐债务的形对于存在上述形之的项不得库地方财部门组织关方及将相关审意上传国PP信息平存档查。（五障社资本分竞目实施构应持公公开原则依法优选具有资运营能的社资本参与PP项鼓国有业民企业资企等各市场体为社会本方等与PP项地市级县区地方人民政实际制的有企（市公司外）以代政府出参与P目，得作为级P项目社会本方。地方财部门会同关方加对PPP项目社资本资质透管理防止幕交、关交，防止企权不清和地方保主义。（六规存量产转项目拟采用让-运-移（O方式盘存量产的目应长期稳经营收，严格履国有产评估转让合理确转让格OT项目得由本政府际控的国企作为社资本“自我循环，不通过无经性益的公性资有偿让或分安排财资金付资转让本方式虚财政入。（七）善项绩效理。目施机构结合业特和项实科学设定PPP目绩目标标体系健全效运行监控机，加绩效价及结应用将PP项绩效价结为按效费的要依，强对会资本激励束。（九）强项合同核。（九）强项合同核。方政部门会同关方严格好级PPP项目合审查严禁目合同相关充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金失、承项目资偿责任及其他名实债式融等兜条。严禁过签抽屉议、阳同等方规避管。（十加强目执信息核方财政门应促已约PP相关参方按定在PP项目传项目同等料并严防隐债务险更新项相关息省级财部应组织项目同内社资方资格件等行复对存违反地政府务管理规定情、社资本不符资条件的目，得纳执行。纳入执库的目，得安财预算。（十一规范目预管理。PP项目政方按照PPP项目同定承担股权资、营补等政支出任，及取得的资产益和许经权转收股额收分社资违约赔等收法依全面入预算理对于进入付费的PP目，按照编制程和要，将目合约的年度政支责任入预。保障项阳光行 （十二推动目信公开（三）强财政受能动态测（十四强化息公监督理。资料源财部于城投风险启示？财预119号文重点提及的是PPP项目但背后反应的是隐性债务监管大背景下地方财政压力的提升站在当下节点展望明年对于机构看待城投有何启发从逻辑上分析受到房地产市场的影响和冲击今年各省土地出让收入难言观推演明年或也难以有显著改善在基本面压力仍存的状态下机构对于城投会有所审慎尤其是在当前市场环境下经历市场大跌后优质区域主体票息已调出吸引力那么防风险角度来看财预19号文的切入点来看是否能有所启示我们综合各省PPP项目投资绝对与相对水平分布，区域经济财政水平、广债务率一般债和专项债付息占比土地出让收入下滑程度等维度综合评估对于观察当前区域经济财政债务水平就已经压力凸出的区域，再叠加区域PPP项目资这一角度毕竟这块一定程度上可能形成平台的或有负债其亦会侵占财政支出空间。本文不在细究具体模式带来的差异，仅做相对水平的对比划分。首先从省层面出发来看我们以PPP管理库项目投资额为锚排序并结合P投资额/城投有息债务观察云南贵州河南广西河北新疆等区域PPP目投资额绝对规模体量较大的同时（并且很多与其GDP以及财政实力算不上匹配PPP投资额/城投有息债务也较大两者都是存量的概念一定程度上反应了过往区域发展过程中或许有部分侵占了财政空间的债务并未完全体现在我们公开市场能统计到的城投报表当中，这是我们值得关注的。进一步则聚焦区域广义债务水平以及专项债付息支出占政府性基金支出比重的变化其中弱化很明显的比如云南贵州广西河南河北新疆至此，我们从PPP项目辅以中宏观视角切入此类PPP项目投资额较高但政府付息压力在加大区域值得我们重点关注。0.01530.620.380.214.941.001.200.440.330.17460317708496462162080西藏0.003781.901.661.553.622.753.000.01530.620.380.214.941.001.200.440.330.17460317708496462162080西藏0.003781.901.661.553.622.753.0001621641138457733769777215432上海0.77659424.233.593.087.675.293.293.753.313.0469075585527871993293347青海1.038481023.822.922.987.313.754.112.872.552.5929123282030083949216475海南0.80902484.423.693.03-7.694.553.443.082.74503504112619221464604522宁夏0.9815071323.022.622.386.274.495.182.542.262.0648345815433565370130114879黑龙0.6723362655.693.333.218.903.072.985.233.403.2543344034769788505235020514内蒙0.082477821.941.721.313.781.030.934664784663171872706325970402北京0.6432231493.673.022.844.813.954.083.182.692.5454348350385962938114413236吉林0.223245704.693.582.609.976.674.231.861.621.556917511469282781127214115695天津0.8833282914.684.294.648.265.927.413.883.854.103553323790102531185276627584辽宁0.2239813813.282.632.604.673.263.4441436017779100913343338310488福建0.214155903.182.642.335.223.893.531.931.841.736045401944910862358228527894重庆0.2342992663.012.952.754.504.504.412.342.322.185336071881088862385277529801陕西0.5944911872.732.241.935.844.374.141.791.631.5078072675589648596100210243甘肃0.2750055542.491.931.783.942.482.381.721.601.544714091820413902972281229620江西0.2153163553.493.042.864.463.353.642.972.882.5854453782624136053808325163460湖南1.2653614642.531.911.675.652.992.411.691.541.4425426042661454980283522590山西0.3360194852.902.462.064.493.722.801.921.711.6642840618460115763516349859429安徽0.9062483983.252.592.456.814.063.312.452.212.2660960769122766606161915984新疆0.2170185732.001.681.533.692.652.782381953623320417849214105124370广东0.2572744392.802.292.002.021.791.6756361660528119323913328313500湖北0.7472974693.172.492.225.373.272.662.252.092.013302879801132262807684191403河北0.4573094243.482.782.686.203.954.842.482.292.087005801616061851729180024741广西0.0976763862.202.072.002.812.492.351.661.691.7344045285094189641363310015116364江苏0.2189237852.812.382.203.642.662.40740836974220199937977728483096山东0242.051.862.321.951.65381339583721742711647826373516浙江0.51106368432.581.991.644.562.832.221.781.601.4142935220753123953368544387588河南0.29114115472.812.382.294.343.123.272.031.981.8756150163928152385149734751538四川0.80123315294.894.224.416.655.159.354.043.753.2962768215419118722381196919586贵州0.76130654243.912.992.336.933.604.042.932.741.8783970717290109521087227827147云南投资额数量20212020201920212020201920212020201920212020PPP投资额/投有息债务管理库项目地方债付息支出占全部支出比重专项债付息支出/政府性基金支出一般债付息支出/一般预算支出广义债务率城投有债务地方政债务余政府性金收入一般公预算收GDP省份注一债息出先取一公共算出务息若失用地政一债付支”上末般余*近替；专项债息出用似理管项目据至2。更进一步我们聚焦这类省份当中各地级市具体的债务压力以及财政空间供市场参考。图8：各省内各地市债务及付息支出压力（亿元，）注一债息出先取一公共算出务息若失用地政一债付支”上末般余*近替；专项债息出用似理管项目据至2；处列示分P资/投息值较地。小结2022年11月18日，财金[2022]119号文从做好项目前期论证、推动项目规范运作、防范隐性债务风险、保障项目阳光运行四个方面对PPP项目做进一规范。当下节点再提PPP，如何理解和展望？本文聚焦以下几点（什么是PPP项目2怎么看财金19号文（）于城投防风险有何启示？一、什么是PPP项目？政府和社会资本合作（Plc-Praeartnerhp