加强对工程招标代理机构监管的对策和建议

加强对工程招标代理机构监管的对策和建议建设工程招标代理市场运作监督管理

日前，建设部颁布的第154号令《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》(以下简称《办法》)已于2007年3月1曰起施行。与2000年建设部颁布的第79号令相比较，新版的《办法》对工程招标代理资格的认定条件和标准作了具体的规定，对工程招标代理机构提出了更高的要求，也为进一步加强对工程招标机构的监管工作指明了方向。

1工程招标代理机构存在的主要问题

1．1工程招标代理机构的性质和地位不清，缺乏独立性

按《招标投标法》和相关法律、法规，工程招标代理机构是依法设立的从事招标代理业务并提供相关服务、具有独立法人资格的中介咨询机构。从理论上来说，中介机构不应受控于委托方，而是独立的、平等的第三方。一方面，招标人将业务委托招标代理时应充分予以信任，让其在委托代理的范围内开展工作，不干涉；另一方面，招标代理机构在代理过程中应遵循招标投标的有关法律、法规，精心编制招标文件，严格依法在代理范围内办事。但现状却不容乐观，部分招标代理机构不是靠自身熟悉相关法律、法规知识，具备专业人才和提供廉洁、优质、高效服务等优势，而是靠与招标人的关系好坏来开展工作。因此，不时出现招标代理机构对个别招标人的不正当利益要求不抵制，有违规倾向性不纠正等情况，甚至还为招标人违规操作提供种种便利、出谋献策。这种千丝万缕的关系增加了人为因素的干扰，防碍了招标投标活动的公正性，从而导致招标代理机构难以真正独立。

1．2部分工程招标代理机构内部管理混乱，招标质量低劣。投诉时有发生有些招标代理机构将其内部分成若干部门，单位仅对各部门下达任务指标，收取管理费，放任各部门自行操作，缺乏统一的审核管理，处于”放羊”状态，内部管理较为混乱。有些招标代理机构甚至钻政府或行业动态监管未全面有效实施的空子，在申办注册时，虚借、拼凑专业技术、经济人员名册，承揽代理业务后再临时召集工作班子，“活儿来人聚、活儿完人散”，机构内部无管理、无档案，代理业务后期服务无保障。还有些企业在原有经营范围内办理增项，添加工程招标代理业务，但并不以此为主业，时常发生出借资格证书或允许其他单位、个人以本企业名义承揽工程招标代理业务的情况。混乱的内部管理，造成了招标工程质量低劣、投诉时有发生的状况。

1．3部分工程招标代理从业人员缺乏招标投标相关专业知识。素质参差不齐

作为一个新兴的行业，工程招标代理从业人员大部分是从勘察设计、施工、监理、造价咨询或文秘等行业转行过来的。尽管他们具有较高的专业理论水平和实际工作能力，但是，其中大部分从业人员并没有经过招标投标有关法律、法规和操作程序的培训I学习，缺乏招标代理的基本素质和技能，不能很好地完成编制招标文件、组织资格预审和评标定标等工作。因此，一些从业人员在代理工作中不是根据具体项目的特点进行招标策划、编写相关文件，而是相互搬抄，造成有的文件几乎雷同，漏洞百出。又有些从业人员在组织资格预审和评标过程中，不懂法律程序，错误接连不断。这些行为均破坏了工程招标代理行业的整体形象。1．4工程招标代理行业内存在乱收费现象

工程招标代理机构作为一个自负盈亏的企业实体，也是以赢利为目的的。但在澈烈的市场竞争中，一些工程招标代理机构为获取代理业务竞相压价，牺牲合法利润，追求非法利润，已成为当前一个亟待解决的现实课题。主要表现为：一是招标代理机构承接招标代理业务时承诺少收费，甚至不收费。却在其他方面“找窍门，走捷径”，进行乱收费、高收费。如经常发现一些招标代理机构高价出售招标文件或资格预审文件，违规收取报名费、图纸费等。二是有的招标代理机构为了实现自己“利益”最大化，甚至和招标单位、投标单位合谋围标、串标或者出卖标底。三是一些招标人将工程招标代理服务费转嫁给中标人，由中标人支付代理报酬，从而违反了《合同法》的相关规定。凡此种种，严重影响了招标投标行业的健康发展，扰乱了建筑市场的正常秩序。

1．5工程招标代理机构发展不均衡。行业管理部门缺乏宏观调控手段

从全国各个省、自治区、直辖市来看，经济发达的省市工程招标代理机构发展迅速，市场竞争充分，招标代理的意识已经深入人心。而经济欠发达的省市工程招标代理机构发展相对缓慢。就各个省、自治区、直辖市内部而言，工程招标代理机构发展也极不均衡。在先进发达地区，发展较快，竞争激烈，部分甚至呈恶性竞争的局面。而在边远地区，工程招标代理的资源严重不足，有些边远区县当地没有一家工程招标代理机构，而外地招标代理机构又不愿进入这些地区从事代理业务，工程招标代理在这些地区成为一个“盲区”。这种发展的不均衡极大地制约了工程招标代理事业在全国范围内的整体推进。因为新版的《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》是全国统一的，地区的差异导致机构发展的不平衡是绝对的。此外，除了政策法规不完善的因素外，行业管理部门在查处工程招标代理机构违法违规行为、落实清出制度等方面，还面临着调查难、取证难、定性难的“三难”问题。综上所述，客观上也造成了行业管理部门缺乏对市场宏观调控的有效手段。

2加强对工程招标代理机构监管的建议

随着政府职能的转变，“小政府，大社会”的格局已逐步形成，行业管理部门应将有限的精力放在对市场的监管、调控和政策法规的制定上，而对行业的管理则应充分发挥行业协会的作用，委托实施一些管理权限，调动行业协会的积极性，通过行业自律等手段来弥补当前政策法规的缺陷，形成优势互补、分工合作的良好局面。因此，行业管理部门和行业协会应有一个明确的分工，共同加强对工程招标代理机构的监管。

2．1行业管理部门方面

2．1．1健全完善工程招标代理行业管理的政策法规体系

(1)在充分调研的基础上，行业管理部门应根据有关法律法规，制定出台《工程建设项目招标代理机构管理办法》(以下简称《管理办法》)，在资格管理的基础上，提出动态监管的具体可操作性意见，明确综合评价指标体系，并列出不良行为的种种表现形式，制定相应罚则，规定实施清出的前提条件，使行业管理部门在对不良行为的定性和行政处罚方面有充分的依据。此外，在制定《‘酋理办法》时，还要考虑到与行业自律公约的关联性，应将政府的管理规定与协会的自律公约有机地结合起来，从不同的角度共同加强对工程招标代理行业的管理。

(2)颁布实施工程招标代理技术规范、从业人员上岗资格条件等标准，制定出台《工程建设项目招标代理从业人员管理办法》(以下简称《从业办法》)，以使整个招标代理活动有章可循。对有投诉的，要深入细致调查。经查证确有违法违规行为的，不仅要对工程招标代理机构进行严格处罚，而且要对该项目臼勺具体从业人员进行严肃处理，并通过网络和协会会刊的方式大力宣传，对工程招标代理机构和从业人员的违法违规行为起到强有力的威慑作用。

(3)在国有资金投资项目中试行通过招标的方式，择优选择招标代理机构。建立完善工程招标代理机构的招标评标办法，对工程招标代理机构的选择，要重点考核项目管理人员的构成、企业和个人有无不良行为记录、服务承诺、履约信誉、代理工作业绩以及财务状况等方面的内容，减少依靠“拉关系，给回扣”或低价恶性竞争争抢招标代理业务现象的发生。

(4)针对行业内不断出现的违规苗头、新问题，及时组织力量，研究管理对策，将这些违规苗头、新问题消除在萌芽状态，避免形成“积重难返”的局面，并要在不断摸索试点的基础上，尽早上升为管理规定。

2．1．2全面实施对工程招标代理机构的动态监管

(1)严格市场准入。行业管理部门应严格按《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》(建设部第154号令)认定工程招标代理机构资格，除核定其“硬”条件是否满足要求外，还应重点对专职从业人员执业能力进行认定，可采取考核认定或必须取得岗位证书等方式，严把专职从业人员执业能力关，将主动权掌握在行业管理部门手中。在市场准入环节，行业管理部门对工程招标代理机构出现过度竞争的地区，可提高从业人员执业能力的门槛；对需要行业管理部门扶持和培育的地区，可适度降低从业人员的执业条件，以此来实现行业管理部门的宏观调控和差别化管理的思路。

(2)加强信息化建设。加强工程招标代理行业的信息化建设，是当前行业管理的迫切需要，可考虑分两步走：第一步是要建立与动态监管相配套的一系列规章制度，如不良行为记录、业绩记录以及专职从业人员定期考核记录等管理制度，对工程招标代理机构资质实施动态监管：第二步是要构筑工程招标代理机构信息平台，建立工程招标代理数据库，将工程招标代理机构的基本情况、业绩情况、奖惩情况、从业人员情况、投诉记录以及处理情况等录入数据库，使之与第一步的各项制度相配套，适应行业管理的需要，并将相关信息资料在网上公布，纳入社会监督的范畴。

(3)建立工程招标代理机构诚信管理体系。加强工程招标代理机构综合考核评价，是规范招标代理行为的一种有效手段，也是弱化行政审批、强化事后监督的具体表现。行业管理部门应在信息化建设的基础上，将静态和动态管理相结合，建立工程招标代理机构的综合评价和考核机制，评价企业信用等级，实行有差别政策的分类监管。通过考核和综合评价这种方式，有利于行业管理部门对已经取得招标代理资格的企业实施动态监管．充分发挥行业管理部门宏观调控的作用。

(4)加强巡查。随着国家年检制度的取消，应将工程招标代理行业动态监管的重点放在日常的巡查、记录、奖惩、数据库的更新和信用体系的建设上。对有不良行为记录、屡遭投诉、经常违规操作、企业信用等级较低和一些“软硬件”未达标的工程招标代理机构，应限期整改，纳入“严管”范畴，加大巡查频率，督促其规范运作。对日常表现良好、信用等级较高、经常受到表彰的工程招标代理机构，将实行“宽管”，巡查次数少，在评选活动中享有优先权。其中个别表现较突出的可实行“免检制”。

(5)严肃查处违法违规行为。行业管理部门作为工程招标代理机构的法定行政执法部门，在履行对建设工程招标投标活动行政监管职责的同时，应善于“去粗取精、去伪存真”地洞察工程招标代理机构的不良行为，对发现违法违规行为应坚决严肃查处，认真落实清出管理的各项规定，并应针对存在的普遍性问题，开展专项整治活动，抓住一两个反面典型，进行警示教育，起到威慑的作用。2．1．3加强对行业协会工作的引导、指导和监督

行业协会是政府与企业之间的桥梁和纽带，行业管理部门可以将除上述工作之外的其他行业管理工作委托给行业协会来具体实施，也可将上述工作的部分基础性工作交由协会来完成，以便把更多的精力放在对宏观政策的研究、发展方向的把握和关键环节的控制上。在委托行业协会执行一些管理权限和完成行政管理的辅助工作的同时，应加强对协会工作的引导、指导和监督。其间，一是要引导、指导协会工作向有利于加强行业管理的方向发展，确保发展方向不偏离轨道；二是要树立起行业协会的权威性，充分发挥其主观能动性，当好行业管理部门的参谋和助手；三是要对委托给协会管理权限的履行情况和交办工作的落实情况进行监督，确保协会能清正廉洁地完成行业管理部门交办的工作，树立起政府部门的良好形象o

2．2行业协会方面

2．2．1尽快研究制定全国统一的《工程招标代理行业自律公约》

建议由中国土木工程学会建筑市场与招标投标研究分会牵头，在部分省市行业协会已经开展行业自律工作和广泛征求意见的基础上，制定全国统一的《工程招标代理行业自律公约》(以下简称《行业自律公约》)，要求各工程招标代理机构签认《行业自律公约》，在行业内形成相互监督、自我约束的行业自律机制。《行业自律公约》应包括代理行为规范、服务行为规范、收费行为规范、纪律约束、惩戒措施等内容。同时，为确保《行业自律公约》有效实施，可考虑建立自律保证金制度和违规行为通报制度，通过对违约单位采取通报、扣罚保证金等措施来增强《行业自律公约》的约束力，并及时向行业管理部门报告o

2．2．2组织开展理论研究工作

(1)广泛开展调研活动。开展调研应是行业协会日常工作的一个重要内容。调研的课题不仅来自于行业管理部门下达的任务，协会应针对招标代理市场出现的突出问题积极开展调研，在调研中掌握实际情况，倾听企业呼声，找出“症结”所在，提出解决矛盾的建议，为行业管理部门制定政策法规提供参考，真正发挥参谋、助手和桥梁纽带的作用。建议行业协会就工程招标代理机构的综合评价指标体系、招标文件示范文本的调整和制定、档案管理的规范化、内部质量保证体系的建立等内容进行广泛调研，以促进信用体系建设，提高代理工作质量，帮助和促进工程招标代理机构加强内部管理。

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(2)加强管理理论研究。工程招标代理行业技术规范和从业人员上岗资格条件应是当前急需开展的两个研究课题。在这方面，可分为两步走：第一步如上海那样，抓紧研究制订《工程建设项目招标代理工作规程》，将其作为工程招标代理行业技术规范的重要内容，可以让招标代理从业人员在代理过程中查阅，以缩短从业人员熟悉业务的时间，提高招标代理工作的质量和效率；第二步是抓紧研究专职从业人员的岗位资格条件，在工程招标代理资格“硬”条件门槛相对较低的情况下，把握住了从业人员资格条件，也就把握住了工程招标代理资格的实质性内容。

2．2．3强化对从业人员的上岗培训教育

(1)严把从业人员上岗资格关。协会应在行业管理部门的指导下，建立工程招标代理机构从业人员上岗培训l以及继续教育机制，实行专职从业人员持证上岗制度。通过严把从业人员上岗资格关达到两个目的，一是规范行业内从业人员的上岗资格条件，实现企业乃至整个行业行为的规范；二是使协会承担起更多的责任，辅以必要的手段，提高行业协会的威信，有效实施行业自律管理。

(2)全面开展培训教育。一是要加强对工程招标代理机构从业人员不定期的法律、法规知识培训l，重点培训I《招标投标法》和配套法规的实质Il