以一体推进“三不腐”为目标的大监督体系构建与实施

以一体推进“三不腐”为目标的大监督体系构建与实施总公司前言总公司成立于2005年3月，主要负责开发建设和经营管理抽水蓄能电站和常规水电站，承担着保障电网安全、稳定、经济、清洁运行的基本使命，是全球最大的调峰调频专业运营公司。公司成立以来，紧紧抓住抽水蓄能加快发展的战略机遇期，以“两型两化”[[1]两型两化：数字化智能型电站，信息化智慧型企业。]建设为总路径，以“两个引领”为目标，以“美丽电站、幸福新源”为愿景，规划百万级抽水蓄能站址100余座，建成一批国家优质工程，创造了重大活动保电“零事故”记录。目前在全国18个省、直辖市范围内设有基层单位60家，在促进节能减排、雾霾治理、防洪度汛、抗咸顶潮、城市供水等方面积极履行社会责任，企业价值全面彰显。截至2018年末，公司管理资产总额970.2亿元，管理装机容量6020.4万千瓦，为总公司建设[1]两型两化：数字化智能型电站，信息化智慧型企业。一、以一体推进“三不腐”为目标的大监督体系构建与实施的实施背景（一）履职尽责，落实全面从严治党责任的必然要求习近平总书记在十九届中央纪委三次全会强调“要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督合力”“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常监督”。《中国共产党党内监督条例》专门把“信任不能代替监督”作为重要原则写入其中，体现了监督和信任的统一，开展党内监督工作要坚持“把纪律挺在前面”、“把监督挺在前面”。当前，中央深入推进中管企业纪检监察体制改革进入实施阶段，强调要加强中管企业纪检监察机构的监督责任，推动中管企业全面从严治党向纵深发展。这一系列新思想、新精神、新举措对纪检监察工作提出了更高的要求，为强化全面从严治党、纵深推进党风廉政建设和反腐败斗争提供了根本遵循。（二）担当作为，实现新时代战略目标的必然要求在总公司三届四次职代会暨2019年工作会议上，董事长、党组书记代表新一届领导班子创造性地提出建设“三型两网”世界一流能源互联网企业的战略目标。结合这一战略公司明确了到2020年，实现企业治理能力、核心竞争能力、电网服务能力、行业引领能力的大幅提升，初步建成抽水蓄能行业国际一流企业和水电行业示范企业。新的战略目标对公司监管提出了新的要求，要着力完善监管制度，加强党对国有企业的领导，加强对领导班子的监督，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管，需要公司进一步结合实际，实现依法治企和管党治党责任、权力运行监督并重，不断提升公司监督工作的质量和工作成效，为加快实现新时代战略目标提供坚强纪律保障。（三）应对挑战，推动纪检监督工作高质量发展的必然要求随着公司管理规范化水平的不断提高，对监督工作的要求也越来越高，如何将分散的监督资源进行整合，是国有企业监督体系面临的一项重要课题，进一步完善监督体系，加快构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，是全面推进党风廉政建设和反腐败工作高质量发展的重要任务。总公司党组提出以深化党内监督带动专业监督，构建党委统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系的明确要求。对照这一标准公司监督力量仍然偏弱，纪检监察干部缺乏，监督力量贯通衔接与有效结合不足，监督资源共享、信息共享、成果共享还存在较大提升空间。同时公司各单位多为扁平化组织机构，纪检监察人员多设置在廉洁风险点较多的人事综合部，处于既是“裁判员”又是“运动员”的尴尬身份，面临“不好监督”的困境。水电、抽蓄专业化程度较高，面对职能部门的专业领域，纪检监察人员又面临“难以监督”的困境，必须通过改革创新，破解监督难题，推动监督体制机制和方式方法创新、监督效能提升和管党治党责任落实。以一体推进“三不腐”为目标的大监督体系构建与实施的内涵及主要做法公司坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以一体推进“三不腐”[[2]三不腐：不敢腐、不能腐、不想腐。]机制建设为目标，围绕“三融三同”[[3]三融三同：“不敢腐”工作成果融入“不能腐”的制度完善和“不想腐”的警示教育，“不能腐”制度体系融入“不敢腐”的有效做法和“不想腐”的人性规律，“不想腐”思想教育融入“不敢腐[2]三不腐：不敢腐、不能腐、不想腐。[3]三融三同：“不敢腐”工作成果融入“不能腐”的制度完善和“不想腐”的警示教育，“不能腐”制度体系融入“不敢腐”的有效做法和“不想腐”的人性规律，“不想腐”思想教育融入“不敢腐”的威慑警示和“不能腐”的制度约束；三者同步推进、同向发力、同频共振。[4]四大基石：巡察队伍、纪检队伍、审计队伍和协同监督联络员队伍。[5]四维一体：巡察、纪检监察、审计、协同监督工作机制，既各有侧重，又协调配合，共同发挥作用。[6]四把钥匙：组合监督、错位监督、专项监督、交叉监督。图1立体式一体化大监督体系框架（一）建立“四大基石”同向发力的“大监督”组织体系，筑牢核心监督强大合力构建“大监督”体系，首先要统筹谋划，搞好顶层设计，建立集中领导、各司其职、统一协调、密切配合的组织体系。公司依托大监督工作委员会，逐步对巡察队伍、纪检队伍、审计队伍和协同监督联络员队伍进行构建、充实，形成“四大基石”的核心监督力量。1.以组织化为方向，加强巡察队伍建设在国网系统直属单位中，首次尝试“一托二”巡察模式，由组长总负责，2名副组长分别牵头2个小组协同推进巡察工作。建立巡察人才储备库，严把巡察成员遴选渠道，从党建、纪检监察、人事人资、财务审计等专业选拔近89名骨干及部分优秀后备干部充实到巡察人才库，切实把党性强、作风好、讲原则、敢担当的优秀干部选配出来。2.以能力化为方向，加强纪检队伍建设公司党委加大对纪检监察工作的支持力度，加强纪检监察干部培训锻炼、培养成才、轮岗交流，建立纪检监察联络员机制、本部轮训机制。近年来先后组织32家基层单位的48名干部到本部纪检监察部轮训或挂岗锻炼，组织47名纪委书记进行纪律审查专业培训。增加抽蓄单位纪检监察专职编制，要求纪委书记不得兼任经营、财务、管理、生产等工作，明确纪检监察干部任职标准和条件。建立纪律审查工作人员信息库，组建39人的专业执纪审查人才队伍。3.以集约化为方向，加强审计队伍建设改革审计组织管理体制，突出“上审下”，推进审计资源向上集约，成立审计协作组，加强公司对审计工作的管理和统领。创新全过程跟踪审计“N+1定向督导”机制[[7]“N+1定向督导[7]“N+1定向督导”机制：N是审计组成员，1是督导员。4.以专业化为方向，加强协同监督队伍建设建立定期联络、不定期沟通的协同监督工作平台，组建公司、基层两级协同监督联络员队伍。各职能部门均配备一名兼职协同监督联络员，整体全面排查廉洁风险点，落实协同监督工作任务。目前公司各级协同监督联络员260余人，成为监督工作委员会融合各方面监督力量，指挥协同监督作战的重要队伍。（二）完善“四维一体”相互支撑的“大监督”工作机制，切实发挥震慑遏制成效构建巡察、纪检监督、审计、协同监督“四维一体”的监督工作体系，打破管理藩篱，最大限度地发挥震慑、遏制、治本作用。图2“四维一体”的监督工作体系1.发挥巡察利剑作用，常态提升震慑威力充分运用巡视巡察利剑去除病灶、倒逼改革的同时主动作为、抓早抓小，将巡察全覆盖作为全面从严治党的硬指标，编制《巡察工作方案》；突出重点领域和重点单位，充分利用常规巡察、专项巡察、机动式巡察、巡察整改督导、巡察“回头看”等方式，着力巩固提升、深化拓展，不断提高全覆盖质量和效果，推动管党治党责任的全面落实。创新有“力度”有“温度”的巡察工作方式。一是因地制宜，增强巡察工作针对性。组建两个巡察组，巡察一组对水电、生产及基建单位开展巡察，巡察二组对筹建、筹建转基建单位开展巡察。二是交心谈心，增强巡察工作认知。组织召开被巡察单位干部职工座谈会，巡察组以身边人身边事讲述“巡察故事”，凸显巡察组“宣传队”和“播种机”作用。三是以巡促培，营造良好巡察氛围。针对基层单位尤其是筹建、筹建转基建单位成立时间短、人员少、兼职多、工作经验不足的实际，坚持边巡察边指导，结合立行立改问题“面对面”、“手把手”传授工作经验，以巡察成效取得被巡察单位信任和支持。构建有序衔接的整改监督链条。一是构建巡察领导小组整改约谈监督链。将巡察问题整改与主题教育相结合，与领导干部日常廉政提醒相结合，与领导干部下基层相结合，提升领导小组负责同志约谈针对性，压实整改主体责任。二是强化巡察办整改督导监督链。重点发挥巡察办整改督导和综合协调作用，运用现场督导、业务指导、效果评价等方式，对巡察发现管理问题整改情况进行过程督导，保障巡察综合效果。三是完善职能部门协同整改监督链。建立定期协同会商机制，针对跨部门、跨专业问题及机制和共性难点问题，加强会商研究和顶层设计，推动问题整改标本兼治。四是健全巡察组整改审核监督链。巡察组实地逐一核查巡察问题整改资料，现场听取职工群众意见和建议，开展巡察整改职工群众满意度调研，全面掌握整改进展情况“第一手资料”。2.发挥纪检监督作用，精准定位监督重点紧紧围绕监督这个首要职责，定位向监督聚焦，责任向监督压实，力量向监督倾斜，事不避难、义不逃责，依规依纪依法做好日常监督和经常性管理，在监督上全面从严、全面发力，真正把监督职责履行到位，始终坚持发挥纪检监督的重要作用，敢于监督、善于监督，把监督挺在前面，忠诚履行责任。提高执纪震慑威力。进一步整合公司纪律审查工作力量，探索建立下级单位先期了解情况与函询相结合的方式开展核查，形成公司本部指导、各单位纪委具体负责的协同处理机制，不断提高公司纪律审查工作效率。认真开展问题线索核查工作，2018至2019年9月开展问题线索核查72件，办理了结44件，运用纪律审查第一种形态37人次，第二种形态6人次，第三种形态2人次，给予1名处级干部党纪政纪处分。强化纪委监督责任。在提高精准发现问题能力上下功夫，开展廉洁风险“析讲评”活动，强化筹建转基建、基建单位的廉洁风险防控工作，对高级廉洁风险挂牌督办；创新开展纪委书记“下一线”活动，主动到廉洁风险防控压力大的地方开展监督。公司系统各单位制定差异化纪委书记“下一线”活动方案38份，开展下一线活动200余次，拓宽与基层职工联系的渠道，进一步提升了近距离发现问题的能力。3.发挥审计免疫作用，确保监督与增值并重坚持问题导向，整合审计资源，以数字化、信息化为抓手，积极探索审计组织管理、审计模式、审计方式方法创新，强化内部审计在规范管理、防范风险等方面的积极作用，拓展审计监督的深度、广度和力度。建设“新源特色”审计模式。强化基建工程全过程跟踪审计，建立“N+1定向督导”机制、考评反馈机制、“六图管控”机制[[8]“六图管控”机制：要求审计组对进点会、现场问题讨论、现场踏勘、监理会等六个关键环节留下影像资料，确保环节管控到位。[8]“六图管控”机制：要求审计组对进点会、现场问题讨论、现场踏勘、监理会等六个关键环节留下影像资料，确保环节管控到位。建设数字化审计模式。开发审计疑点查询模块，依托运监数据库研究开发全量、大数据分析与疑点筛查指标。设立数字化审计工作室，组建数字化审计团队，编制数字化审计指引及作业指南75项，形成审计分析模型11项。2018年在4个经济责任审计项目审前调查环节，充分利用数字化手段开展非现场数据分析，共发现疑点184个，核实问题142个，问题核实率达77%。4.发挥协同监督作用，保障整改落实见实效有效整合职能部门监督。按照“业务谁主管、监督谁负责”的要求，强化职能部门监督意识，发挥专业优势。始终聚焦重要决策部署执行以及企业经营管理中的关键环节，以职能部门为主体对管理盲点和内控弱点开展排查，统筹规划职能部门重点监督任务，有效减少重复性检查，减轻基层负担。通过协同监督平台统筹问题整改，完善制度流程，巩固工作成效，规范经营管理行为。有效融合廉洁风险防控。坚持将职能部门协同监督与廉洁风险防控有机结合，把廉洁风险防控作为协同监督工作会议的一项重要议题，充分发挥职能部门在风险防控方面的专业优势，指导各部门、各单位按照分层与分类相结合的原则，落实协同监督、廉洁风险防控的主体责任和监督责任，坚持一手抓职能监督，一手抓廉洁风险防控。2018年梳理排查11项重大廉洁风险点，2019年梳理排查8项重大廉洁风险点，分别由领导班子成员任组长牵头开展协同监督项目，充分落实“一岗双责”监督责任。扎实推进廉洁风险防控信息化项目，细致梳理廉洁风险防控相关规章制度、核心工作、业务流程、信息系统、文档报表等内容，识别公司5方面88项风险，按照“五防三控”基本框架，编制完成信息化项目需求说明书，深入开展需求调研工作，进一步明确监测指标和信息化系统开发方向。5.发挥相互支撑作用，实现“四维”的“一体”效能巡察、纪检监督、审计、协同监督作为四把利器，既各有侧重，又协调配合，共同发挥作用。一是巡察前期通过纪检监察、审计、协同监督梳理重点问题，对被巡察单位在各项检查中呈现的问题聚焦关注；二是纪检监督将巡察、审计、协同监督作为问题线索的重要来源，精准打击，同时将执纪审查中发现的经济问题列为审计监督重点，对发现的管理问题列为协同监督重点；三是审计配合执纪审查、巡察工作，同时将发现的党风廉政问题线索及时移交纪检监察部门查处；四是协同监督作为巡察、纪检、审计发现问题后整改落实的重要平台，推进问题整改，实施项目制专项监督，实现管理提升。“四维一体”的监督工作机制有效推动了管党治党向从纵深发展，进一步净化了政治生态，为公司安全健康发展提供了坚强保障。（三）创新“四把钥匙”共同作用的“大监督”工作方式，形成权威高效全方位监督格局结合公司系统点多面广、管理链条长、历史沿革复杂的情况，克服监督上的诸多困难，创新组合监督、交叉监督、错位监督、专项监督“四把钥匙”共同作用的监督工作模式，在巡察、纪检监督、审计、协同监督中发挥重要作用，有效提升监督实效。1.利用多方资源，开展组合监督借助地方资源，与地方检察院开展检企共建，建立定期沟通机制，开展预防职务犯罪宣讲、干部履责约谈等活动。公司各基层单位与地方检察院建立检企共建活动示范点26个，召开联席会议、开展“双优”、“双签”等活动百余次。二是借助外部资源，充分利用外部法律、审计等机构监督力量，开展重大事项合法性审查、基建单位全过程跟踪审计；充分利用外部监督成果，举一反三，堵塞管理漏洞，防范经营风险，提升监督效力。2.倒查工作流程，开展错位监督对一项业务涉及两个或多个部门的，在业务办理流程中，由下一个流程部门对上一个流程部门办理事项进行监督，最后一个流程部门则由发起部门进行结果监督，形成监督流程环。对一项业务在部门内部独立完成的，由审计、监察、法律等职能部门对此类业务进行定期的专项“错位”监督。此项监督工作方式极大地解决了基层单位监督人手不足、自我监督难的难题，使业务流程中的人员能跳出“参与”身份，变身为“监督员”。基层试点单位采用此方式开展合同管理错位监督，由合同档案管理部门对合同经办部门提交归档的合同进行监督检查，使档案管理部门摆脱“合同归档不全”是自身问题的困境，及时提出合同归档存在的不足，有效提升了合同管理水平，实现了企业内部职能部门的同级监督（如图3所示）。图3合同管理错位监督3.针对不同重点，开展专项监督一是根据党中央重大部署、重点工作、重要事项及公司党委工作要求，按照公司系统单位属性，研究确定专项巡察任务。二是针对企业发热点，出血点、开展专题审计工作。三是根据重大廉洁风险点，各职能部门开展专项监督检查。四是针对内外部审计、各项检查、信访件查办等反映集中的问题点，基层各单位开展专项协同监督。2018年组织基层单位围绕物资采购、财务管理、巡察整改等开展协同监督项目72个，下达协同监督意见书185份，整改问题699项，有效弥补企业管理漏洞，提升工作成效。4.实施区域互查，开展交叉监督一是针对总公司地域跨幅广的特点，划区域开展监督，根据年度党建工团区域分组情况，由组长单位牵头建立区域监督专业队伍，明确监督工作重点，统筹制定全年区域监督工作方案，有序组织区域内单位的专项监督，进行交叉互查。二是根据基层单位业务属性的不同，划类别开展监督，有针对性的部署监督工作任务。就生产技改大修专项协同监督，组织25家生产型单位，划4个区域开展组内交叉互查，形成查证报告86份，发现问题310项。（四）强化“三不腐”机制关联穿透，实现“大监督”体系系统协同发展建立三个“一三”机制，一体化推进“三不腐”建设，注重三者的系统性、协同性。在推进“不敢腐”的同时，注重挖掘“不能腐”“不想腐”的功能；在推进“不能腐”的同时，注重吸收“不敢腐”“不想腐”的有效做法；在推进“不想腐”的同时，注重发挥“不敢腐”的威慑和“不能腐”的约束作用。1.建立“一案三促”机制，以警示促敬畏在纪律审查、巡察、审计等过程中，建立对发现问题案例的“一案三促”机制。一是以案促改。针对发现问题，不仅要求和监督发案单位积极整改，同时要求各单位对照同类问题自查自纠、及时整改。在纪律审查、巡察、审计等过程中发现的问题，要有针对性地提出制度完善建议、廉洁教育建议。二是以案促制。围绕发现问题，查找制度漏洞，有针对性地修订、完善制度，堵塞管理漏洞。三是以案促教。按规定及时通报典型案例，将案例通报作为廉洁教育的重要内容，以“身边事教育身边人”“身边事警醒身边人”。2.建立“一制三查”机制，以机制促效能修订或建立制度流程时，从三个方面进行审查，确保制度流程的科学性、合理性与全面性。一是要审查是否对应已发生案例编制，充分发挥身边典型案例在制度建设中的作用，提高治理腐败的震慑。二是要审查是否有效堵塞案例中的管理漏洞，是否符合公司实际和管理要求，让相关流程针对性更准，筑牢治理腐败的基础。三是要审查制度流程印发文件是否对识别、宣传学习方面提出要求，不能让制度流程停留在纸面上、文件中，夯实治理腐败的效能。3.建立“一学三看”机制，以经验促提升在开展典型案例学习时，坚持在学习中看到惩处威慑、制度约束、隐患治理等方面的内容。要结合法定节假日、升学季等重要时间节点，编制典型案例学习材料，典型案例材料中一是要看到违规违纪的惩处措施，让干部员工认识到惩处的力度，发挥惩处震慑作用；二是要看到相对应的党章党规、法律法规及规章制度，发挥制度约束作用；三是要看到对应的防控措施及注意事项等，督促各部门、各层级及时做好防控，提醒全体干部员工廉洁自律、洁身自好。（五）深化保障机制建设，为“大监督”体系实施保驾护航深化组织、技术、智库、教育等保障机制建设，确保监督方向正确、赋能精准、理论夯实、环境浓郁、理念深入，主观能动性有效激发，为“大监督”体系实施保驾护航。1.强化组织领导，监督前进方向科学正确成立公司大监督工作委员会（如图4所示），统筹公司系统巡察监督、纪检监督、审计监督、协同监督，推动制度优势转化为治理效能，明确核心职能，部署监督工作重大任务和专项监督任务，指导督促建立健全廉洁风险防控体系，拓展深化纪检、审计、人事、财务、物资、法律、舆情等监督渠道。建立了较完善的制度体系，形成大监督工作委员会决策机图4总公司“大监督”工作委员会组织结构制、执行机制、制约机制，用制度明确领导班子、各级干部承担的监督责任，从制度上、体系上实现了公司“大监督”体系在人员更迭之后的可持续发展，为大监督建设工作提供了坚强的组织保障。2.融合技术手段，监督智慧赋能精准落地深入开展基于“三型两网”战略保障的泛在“互联网+监督”探索与实践，以党纪党规和公司制度为依据，将监督执纪经验与信息化手段相结合，逐步建设审计辅助管理系统、廉洁风险防控信息化模块，坚持移动互联网线上线下相结合，有效弥补制度反腐“短板”，实现“新技术+群众路线”，以数据融通构建精准线索链，在信息化、智能化、数字化防控机制上深化探索实践。在“企监合作”的框架下逐步尝试建立健全信息、资源共享机制，逐步从人为监督变为数据监督，实现在线监督、动态监督和全程监督，为监督工作插上信息化、智能化的翅膀。3.融合智库资源，监督理论基础得以夯实先后在本部和7家基层单位开展实地调查，统计问卷400余份，形成2万余字的“三不腐”机制建设问卷调查分析报告，组织13家单位调研，形成卷宗资料5卷，充分剖析企业问题和监督工作难点。借助智库在大监督体系建设作用，先后与多家单位就大监督体系建设工作开展理论研讨，研究制定监督体系创新改革相关实施意见，夯实大监督体系理论基础。4.创新教育模式，监督思维理念入脑入心创新教育模式，让廉洁文化入眼、入脑、入心,使广大党员和员工在耳濡目染、潜移默化中激发廉洁共鸣、培植廉洁理念。将廉洁教育的课堂搬到法庭庭审现场和监狱，变空洞的说教为生动的情景展现，变教育主体的“填鸭式”教学为受教育对象“直观式”的主动体验。针对普通企业员工和企业管理人员、一般岗位员工和关键岗位员工等不同类型的廉洁教育对象，有针对性地设计不同的教育内容。在腐败易发多发的重要领域（如工程建设）和关键部门（如物资采购部门）开展廉洁风险防范教育和责任意识教育，对于技修大改等关键岗位的员工进行廉政安全交底。在廉洁教育载体上，借助廉洁海报、廉洁家书、廉洁书画展、廉洁文化长廊、廉洁短信等，将党风廉政教育的内容覆盖到企业的每一个角落，实现教育的全天候和广覆盖。三、以一体推进“三不腐”为目标的大监督体系构建与实施成效（一）“大监督”体系赢得广泛赞誉，公司社会效益品牌效应全面彰显大监督建设项目获得由中国管理现代化研究会、清华廉政中心（北京廉政