《国家预算管理（第三版）》第一章国家预算与预算管理

第一章国家预算与预算管理

教学内容国家预算管理的基本目标国家预算的界定国家预算管理概要国家预算管理的程序国家预算管理的方法第一节国家预算的界定一、国家预算的内涵

国家预算是各级政府依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以财政收支为主的政府年度财力配置计划。（一）国家预算是政府的年度财力配置计划（二）国家预算是依法定程序审批的法律文书（三）国家预算的实质应该是体现民意（四）国家预算的范围具有宽泛性二、国家预算的形成（一）国家预算的萌芽

国家财政随国家的产生而产生，而国家预算是国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了较为系统的国家财政收支活动，中国古代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或记账，或有个别的预计收支，这时，国家预算处于萌芽状态，但还没有形成完整、独立的财政预算。1．缺乏独立、统一的财政收支计划；2．国家财政收支的决定没有法定程序；（二）西方国家预算的产生（三）旧中国国家预算的形成（四）新中国国家预算的产生（五）国家预算产生和发展的基本原因

1.资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根本原因；

2.加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因；

3.财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。英国王室财政制度创立与发展英国王室财政制度创立于威廉一世时代(1066年——1087年)，享利一世统治时期(1100年——1135年)：中央统治机构日趋完善，专制王权的进一步巩固，财政部门成为专制政权的重要组成部分。

当时财政部下设两个机构：一是下院(又叫收支局)；一是上院(又叫收支监督局)。英国国家财政与审计的发展可以追溯到中世纪。现代预算制度肇始于英国：限制国王收入权1215年,《自由大宪章》——世界第一部宪法性文件，标志着预算制度的萌芽，第一次以法律形式限制国王收入权，宪章第十二条规定：在国土内，“除非得到共议会的同意”，国王不得征课任何兵役、赋税或补助金。共议会由贵族精英组成，后来逐渐演变为国会。1314年，英国任命了第一任国库审计长。1344年，议会要求国王依照议会所决定的用途才能用钱。1628年议会通过《权利请愿书》。1640年，提出了著名的“不开会，不纳税”的口号1688～1689年光荣革命，君主立宪国会对预算的控制1689年通过的《权利法案》,王室与国会的收支区分开来

17世纪的英国定期组织召开财政会议，审批财政法案，财政大臣们带着装满账目的皮包，到议会出席听证政府预算名称起源于皮包温家宝：“一个国家的财政史是惊心动魄的，可以从中看到的不仅是经济发展，而且是社会的结构和公平正义”由封建专制政权向资本主义宪政体制的转变过程中，很多时候社会矛盾的爆发正是财税问题激化并演变为斗争焦点，成为引燃革命的直接导火索。透视俄罗斯百年财政中的五次“预算困境”--《俄罗斯中亚东欧研究》，

2009年03期。财政史（预算）是惊心动魄法国国王路易十六的财政改革引发资产阶级革命美国现代预算的确立美国移植英国经验：国会至高无上，国会设置了很多小组委员会，分别享有拨款权，预算权力极度分散，议员腐败盛行；同时，政府规模不断扩张，1905年，一批人成立了旨在推动预算改革的“纽约市政研究所”。1908年，纽约市推出了美国历史上第一份现代预算。1921年6月10日《预算与会计法》，要求总统每年向国会提出预算，并创立了一个预算局，作为编制预算的机关，局长由总统任命；另外，还成立了一个总会计处，对国会负责，宣告了美国国家审计的诞生。西方国家的政治与行政有三种不同的模式一是以法国为代表的行政集权模式二是以英国为代表的议会主权模式。三是以美国为典型代表的三权制衡模式。传统预算：国和家的收支不分，预算也是专制的产物，其实质为家计预算现代预算是立宪政体的产物，预算确立为行政与立法权力相互制衡确立的法律文书。。传统预算与现代预算中国的预算制度：晚清肇始、民国奠基1887年，驻日公使黄遵宪在他的《日本国志》一书中最早详细介绍了西方的预算制度早在1893年，郑观应在其名著《盛世危言》中即主张建立中国的“度支清帐”制度，说的就是国家预算。20世纪初，流行欧美的宪政文化和预算思想已经普遍为中国的知识分子、士大夫阶层、政治革新派以及工商业者们所接受，人们开始认识到争得私人财产权、督促政府建立预算制度的重要性。如杨度在1907年指出：“监督会计及预算之制，其严重如此，是皆国会重要之权，即立宪国所以建设责任政府唯一之武器也。决意改革的光绪皇帝诏令户部着手办理预算制度：“近来泰西各国皆有预筹用度之法。着户部将每年出入之款，分门别类，列为一表，按月刊报，俾天下咸晓然于国家出入大计，以期节用丰财，蔚成康阜，朕实有厚望也”

但因为戊戌变法失败，建立预算制度终成空想。1907年，宪政编查馆上奏《办事章程十三条》，在各省设立调查局，负责调查包括各省财政事项在内的一切事件，1908年，度支部和宪政编查馆奏定《清理财政章程》，第五章为“预备全国预算之事”，在各省设立清理财政局，为预算的编制做准备。宪政编查馆奏定的预算办法，具体安排了预算的进程，即“九年筹备”，从1908年开始作各项准备工作，到第九年即1916年宣布宪法，确定预算决算。1908年，光绪皇帝和慈禧先后“驾崩”，摄政王载沣诏令办理立宪事宜，成立各省咨议局，将九年立宪改为六年。此后，预算与税收便成为立宪派与皇室之间最重要的权力之争。朝野共识：预备立宪9年改6年1911年的预算案1906年，山西巡抚恩寿发布《山西财政处章程》，设立晋省财政处，编制递年预算表，预先筹划本省次年财政收支。清廷实行预算的时间表原定9年后的1916年，但由于各地清理财政与《财政说明书》的编纂完成及宪政的提前，1910年11月，清廷决定将实行预算的时间提前，于是宪政编查馆重新修正逐年筹备事宜，决定于宣统三年即1911年颁布《会计法》，宣统四年即1912年颁布《宪法》，颁布《议院法》，确定预算决算，设立审计院。于是预算提前进行，1911年度支部奏定《试办全国预算简明章程》，《试办特别预算暂行章程》《宣统三年预算案实行简章》等，试办宣统三年(1911年)预算。1910年，梁启超发表《度支部奏定试办预算大概情形折及册式书后》一文，对清政府颁布的预算草案的收支进行猛烈抨击。1910年，清廷下令各省官员条陈新政办法，清政府决计实行预算制度，并给出了具体的时间表。1911年11月3日公布的《重大信条十九条》中规定：“本年度之預算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案內，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增減，由国会议决。”由此，资政院的财政预算权已得到法律的承认，称得上是中国历史上具有开创性的法律文件。1911年的预算案，第一次有了可以制约最高政治统治者财政权力的预算制度。革命根据地财政预算1931年江西瑞金成立中国工农民主政府《中华苏维埃共和国暂行财政条例》，建立了预算制度，统一了根据地财政收支；苏维埃政府财政预算延安的民主政治实验：“三三制”。中华人民共和国成立后，建立了新民主主义国家预算2004年首都庆祝全国人大成立五十周年1954年成立全国人大1949年新中国成立后，在《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定:建立国家预算决算制度。中央人民政府根据以上规定着手编制1950年财政收支概算草案，即新中国第一个预算。1949年的中央人民政府第四次会议上，财政部部长薄一波做了《关于1950年财政收支概算编成的报告》，中央人民政府批准了这个概算草案。

1956年社会主义改造基本完成后，社会主义制度确立，

中国社会主义政府预算制度也随之建立。我国1982年《宪法》授权人大对政府预算进行监督；1994年，通过了《预算法》1998年全国人大常委会预算工作委员会成立1999年通过《关于加强中央预算审查监督的决定》2000年，中央政府要求四个部编制“部门预算”

三、国家预算的基本特征（一）预测性（二）法定性（三）集中性（四）完整性（五）循环性（六）公开性

四、预算年度

预算年度又称财政年度或会计年度，指的是编制和执行预算所依据的法定期限或预算的有效期限，体现预算的时效性。预算年度一般为一年，但各国预算年度的起止日期不尽一致，可分为历年制和跨年制两种。（一）影响预算年度选择的因素（二）历年制和跨年制中期预算五、国家预算体系（一）各级政府预算1.中央预算2.地方预算（二）机构预算1.部门预算2.单位预算各级财政资金在政府内的流动政府部门部门部门主管单位二级单位基层单位主管单位二级单位基层单位主管单位二级单位基层单位23六、国家预算的功能（一）国家预算是国家集中和分配资金的主要手段（二）国家预算是保障公共商品供给所需资源的重要工具（三）国家预算是国家对经济社会实施计划管理的重要方式（四）国家预算是国家进行宏观经济调控的重要杠杆（五）国家预算是国民经济运行状态的反映器（六）国家预算是国家实行民主管理的重要形式第二节国家预算管理概要一、国家预算管理的概念

国家预算管理是国家依法对公共财力的筹集、分配、使用进行组织、协调和监督的活动，其基本目标是合理编制预算、有效完成预算收支任务和提高预算资金运行效率。国家预算管理的基本要素1.国家预算管理的主体是国家（政府）；2.国家预算管理的对象是公共财力运行；3.国家预算管理的依据是法规。二、国家预算管理的地位

（一）国家预算管理是财政管理的核心（二）国家预算是综合财力管理的重要组成部分三、国家预算管理的原则

国家预算管理原则指国家预算管理活动中应遵循的指导思想和方针，它反映预算管理的客观规律和基本要求。（一）预算体制原则

1．统一领导、分级管理

2．权责统一（二）预算收支管理原则

1．依法理财

2．公平负担

3．量出为入和量入为出相结合

4．统筹兼顾，确保重点

5．年度平衡\周期平衡,预算平衡\综合平衡第三节国家预算管理的程序和方法一、国家预算管理程序的组成环节（一）预算编制前的准备工作1．中央政府制定经济社会发展规划，下达编制预算的指示。2．财政部门测算预算收支指标。3．财政部制定并颁发国家预算科目和表格，具体部署和安排预算编制事项。（二）编审预算编审预算包括编制预算和审批预算。（三）执行预算预算执行是预算管理的中心环节。（四）编制决算决算是对预算执行的检查、评估和总结。二、国家预算环节的相互分离机制

预算环节的分离机制是指预算编制、审批、执行、监督相分离的预算管理新机制。基本构架如下：1．成立专职预算编制机构。2．成立预算审核机构，预算审核机构包括财政机关内部和外部的审核机构。3．成立总预算执行机构。4．建立专职监督与业务管理机构日常监督相结合的双重监督机制，实现对预算编制、执行全过程的监督。三、国家预算的编审程序

我国预算草案在当年“人代会”召开之前确定。预算编审的组织程序按“自下而上、自上而下、两上两下、上下结合”的方式进行。（一）单位、部门提出概算即由单位、部门自下而上向财政部门上报预算建议数。（二）财政部门下达预算指标（三）单位编制、部门和财政自下而上汇总预算单位根据所下达的预算指标，调整核实本单位各项收支，结合单位的其他收支，按照预算编报的要求，正式编制年度预算和预算外资金收支计划。部门和财政自下而上逐级层层汇总预算。（四）审批预算各级政府提交的预算草案要经同级“人代会”审核批准，经“人代会”审批后的预算成为当年的正式预算。人民代表大会的职权四、标准预算周期制度（一）标准预算周期制度的含义一个标准预算管理的周期由预算编制、预算执行与调整、决算（绩效评价）三个阶段构成，每一阶段具有一定的时间跨度，即“预算编制阶段”（12个月）、“预算执行与调整阶段”（12个月）、“决算与绩效评价阶段”（6个月），从预算编制开始到决算完成形成一个标准周期，并加以制度化。宣武区标准预算周期期限为27个月，起始于上年3月，终止于次年5月1．预算编制阶段；2．预算执行与调整阶段；3．决算与绩效评价阶段。（二）我国标准预算周期制度的实施1．实行标准周期预算制度的必要性。2．实行标准周期预算制度的举措（1）提前预算编制起始时间。（2）提前预算审批时间。（3）将预算年度由历年制改为跨年制。五、国家预算编制的方法（一）基数(cardinalnumber)预算法基数预算法是以过去年度已经达到的预算收支指标为出发点，考虑影响预算年度财政收支变化的各种因素，来确定财政收支计划指标，编制预算的方法。（二）零基预算法（Zero-basedBudgeting）零基预算法是不考虑基期预算指标的实现情况，一切从“零”出发，根据预算年度各部门、单位的实际情况和需要确定预算方案的预算编制方法。（三）投入（要素）预算和产出（功能、绩效）预算法投入预算(inputbudget)和产出预算(outputbueget)。

1．绩效预算法（PerformanceBudgeting）的运作2．绩效预算的主要特点（四）设计规划预算法：规划—计划—预算系统（PPBS：Program

PlanBudgetSystem

）

1、项目的计划和预算(ProgramPlanningandBudgeting，缩写为PPB)简称项目预算，是一种主要应用于政府部门的将规划一计划—预算结合在起的系统控制方法。将支出按方案分类，方案尽可能和政策目标相靠拢，把方案的投入成本和产出结果相联系来安排预算的一种预算编制方法。（1)规划。高层官员制定国防活动的五年战略；(2)计划。将战略转化为对国防部的需要的具体说明，包括应在何时购买何种武器系统；(3)预算。将计划转变为每个年度的预算要求，其基本思路就是要将年度预算过程与长期计划相挂钩，而不是与随意性要求相联系。而且，每个分支机构都要根据规划