国际化法治化营商环境与国家治理-读乾隆帝一则谕批的思考

国际化法治化营商环境与国家治理——读乾隆帝一则谕批的思考1776年《国富论》的出版，开创了经济学之基，亚当·斯密揭示了市场“无形之手”的功能，主张“夜警国家”职能。这一思想传入中国并广为人知，是一百年后的事了。这一年中国是乾隆41年，发生了一件事，涉及市场与政府的认知，从大清帝国上至皇帝下至府县的应对处理，也算颇有照应。

据《清宫述闻》（上册，第390页，故宫出版社2009年12月版）记载，当年乾隆皇帝就一桩案子亲自批示，说是广东有一位叫倪鸿文的中国商人赊欠一位英国商人货银，数额达万余两，久拖不还。双方官司告到时任广东巡抚李志颖手里。李志颖作出明断：英国商人赢，中方商人输；但处置方案，只是对中方商人打一顿板子了事。对此刑部上奏皇帝，驳回广东巡抚的判决。改判后的处罚对中方商人倪鸿文要严厉得多：一是板子照打不误；二是追加流放徒刑；三是勒令追回货款并归还给英国商人。广东巡抚原来的处置，似乎依照所谓“打了不罚，罚了不打”的中国民间传统，这次被否了。皇帝为此明发谕旨，追加了另一项判决：“如该犯限满不完，即令该省督抚、司道及承办此案之府、州、县，于养廉内照数摊出，交该夷商收领回国。”

就是说，第一，拖欠英国商人的货款，必须如数归还，不能一打了事。第二，归还须有明确时限，不得继续拖成死账。第三，若在指定期限内仍没有清偿，剩余银两由当地官员从自己的养廉银中分摊，凡是参与过承办此案的有司衙门和各级官员，上至省级督抚下至县级官吏，都得拿钱凑足。总之是要及时打发外商走人，不能让他们“赢了官司却亏了买卖”。

有意思的是，乾隆帝就此案的判决还给出洋洋洒洒近500字的解释，晓以利害，颇有“裁判文书释法说理”的味道。这里分段摘录如下：

“此等夷商估舶，冒越重洋，本因觅利而至，自应与之公平交易，方得中华大体。若遇内地奸民设局赊骗，致令货本两亏，尤当如法讯办。乃李志颖仅将该犯拟以薄惩，而欠项则其自行清结，所谓有断无追，竟令外洋孤客负屈无申，其封疆大臣惩恶绥远之道？幸而刑部奏驳，朕适得知其详，为之更正。若部臣依样葫芦照覆，其错谬当可问乎？

中国抚御远人，全在秉公持正，令其威而生畏，方合政经。若平日失之为草芥，任听地棍欺凌，而有事鸣官，又复袒护人民，不为清理，彼即不能控诉，徒令蓄怒于心，归而传语岛夷，岂不轻视督抚，鄙而笑之？

且朕此番处置，非止为此事，盖有深虑。汉、唐、宋、明之末季，多昧于柔远之经，当其弱而不振，则藐忽而虐侮之，及其强而有事，则又畏葸而调停之。姑息因循，卒至酿成大衅而不可救。宋之败、明之亡，皆坐此病，更不可不引为殷鉴也。方今国家全盛，诸属国震慑威稜，不敢稍生异志。然思患预防，不可不早杜其渐。英吉利夷商一事，该督抚皆以为钱财细故，轻心掉之，而不知其所关甚大。”

读罢抚案，思之再三，值得称奇玩味者数端。杖举如下。

其一，乾隆时期中国对外经贸往来规模应当不小。长期以来，我们的印象是，直到鸦片战争列强打开国门，中国对外贸易除了清政府特许的广州十三洋行外，完全处于“闭关锁国”状态。从此案的标的额看，情况并非如此。货银万余两什么概念？乾隆时期在北京城内，一套四合院也就70两白银。万余两白银当时在京城可买140多套四合院。另据一张乾隆48年的契约记载，有买主出价折合白银25两，就买得大兴县一对夫妇和其女儿女婿四人为奴。据此后20年出使中国的英国人马嘎尔尼记载，乾隆时期1个农村长工一年挣得的收入，也就白银3～4两，相当于在管吃管住的情况下，一个壮年劳力年薪合当下人民币4500～6000元。万余两白银相当于当时2500人一年的收入。保守折算，折合成当下的人民币也至少有1500万元。一场商业纠纷案值有如此之高，可见当年中外经贸往来虽称不上繁华，但规模也不算很小，当然与鸦片战争后相比要小得多。

其二，政府如何对待市场交易中的民商事活动。依照亚当·斯密所述，市场交易促进专业化分工，会带来一国福利的增进，政府不能无端插手；但这交易秩序的维系，却端赖国家提供规则，出面吹哨或裁判，此所谓“守夜人”或“夜警政府”职能所在。清偿债务本是市场交易中的民事义务，而对到期清偿提出强制要求，对拖欠行为打板子和流放，则是公权力对不如实履行这种义务行为的惩戒。此案中，督抚和刑部对一桩民事纠纷裁判输赢，责令拖欠者还账，惩戒违规者，实属合理履职，对此乾隆帝给出了充分理由。只不过中国式的处罚里有打屁股或流放徒刑，反映出那个时代的司法特征。想必那个时候的人们不至于具备明确的理念，以“有为政府”来实现“有效市场”，但客观上还是收到了相应的效果。

其三，一位具有悠久农业传统的大国帝王居然那么重视市场规则的维护和营商环境的打造。传统中国“士农工商”的阶层划分，本就意味着商人阶层的权益保护似乎可有可无，甚至有所谓“无商不奸”的偏见，而那些靠着科举功名当上封疆大员、州厅司道以及府尹县令的官员，即非贪赃枉法之徒，也以满脑子理想主义的士大夫自居，对民间商事交易和财产纠纷，无不视为“钱财细故”而不屑一顾。可是，一生以《四库全书》而标榜“文治”之功，且整天附庸风雅、吟诗作赋并以此自命不凡的帝王——乾隆皇帝却比其部属臣工有着更加超然的眼界，以及更为切实入微的心思，来对待商人命运和市场秩序。比如他能体会到外国商人“冒越重洋”之艰险，理解其“觅利而至”之正当性，对他们得不到公正司法的“外洋孤客负屈无申”“徒令蓄怒于心”的深刻体察，主张将“公平交易”作为“中华大体”，这些见识实属难得。基于对“奸民设局”和“地棍欺凌”的深恶痛绝，皇帝对官员们对内袒护、对外歧视的行为严加训诫，要求必须“如法讯办”。这对构建公平稳定的国际化营商环境，无疑是天大的利好。

其四，以“连坐”机制倒逼层层官员，或调动他们的积极性，忠实履职，以免朝廷意图落空。衡量营商环境质量，交易各方履约是否完整和及时，出现纠纷能否公正、快速和低成本地得到解决，都是重要指标。糟糕的营商环境，民商事官司不是“立案难”就是“审判难”——乾隆所谓“不为清理”“不能控诉”。即使判决下来了，还存在“执行难”——即使官司打赢往往也不了了之，即乾隆所谓“有断无追”。广东巡抚李志颖，对拖欠外商巨款的行为只打算“薄惩”，已令皇帝不满，而判决后“欠项则其自行清结”，更引发皇帝的严厉批评。要说官员们普遍徇私枉法或者缺乏担当，可能有失公允，但怎样调动领导干部的积极性，让最高层的意图得以全面贯彻，是个技术活。在一个大国治理体系里，中枢作出的决策是否能落地见效，实在是如何驾驭一个“隆隆”运行的国家机器的大事。从清朝后期的皇帝谕旨里，我们常常读到对部臣胥吏的多种警告或申饬之语，诸如“姑息因循”“推诿敷衍”“虚应塞责”“疲顽应付”，以及“事后必当省察，稍有晓知，决不宽宥”等，反映出朝廷对其治下的庞大而又僵化的文官队伍抱有强烈的提防和忿怒，以及同等程度的失望和无奈。只有在这样的背景下，我们才能发现乾隆皇帝的策略有多么苦心孤诣：让涉及案件判决的各级官员自掏腰包，凑足退赔外商的欠款，先让人家回国，遗留问题一律由官员们想办法解决。这样一来，不管商人倪鸿文与官府是否有利益勾连，也不管执行判决过程中当地官员可能找出什么“客观理由”敷衍，执行结果的任何不彻底、不及时，代价都由他们自己承担。这里面充满了当代博弈论与信息经济学，尤其是“机制设计”中“激励兼容”的智慧。因为这方面的发现，有三位经济学家还获得了2007年诺贝尔经济学奖。

话说回来，以上四点并不足以说明250多年前的乾隆皇帝早就高瞻远瞩，致力于建构良好的营商环境，打通国内国际两个大市场。相反，由这则谕批产生另外四点感触，一个比一个令人闹心。

一是昧于世界眼光，重在天朝安危。“夷夏之防”使他不可能在平等交往的基础上思考全球性的经贸往来，推行一套行之有效的国内外市场规则。相反，因“富有四海”的“天朝上国”式自大，使他不可能认同“世界上一切平等待我之民族”。谕批中动辄即所谓“抚御远人”“绥远之道”，还有“方今国家全盛，诸属国震慑威稜，不敢稍生异志”，使之“威而生畏，方合政经”，满篇充斥着帝王对异族的羁縻之心，以及居高临下的恩威之策。

二是缺乏经贸理念，重在脸面虚名。对案情剖析入微，对外商体察同情，亦决非是乾隆认识到了贸易红利和富民强国之道，他真正操心的只是“颜面”，即所谓“中华大体”，在乎的是外商“归而传语岛夷”，从而“轻视督抚”，担心的是泱泱大国被人“鄙而笑之”。因此，尽管一个大国皇帝那么细扣盘究，分析由表及里，实则是另有所图：由中外商人纠纷的秉公处置与否，讲到“中华大体”，进一步引申，涉及到历朝历代曾有过的教训，亦即政权安危问题。

一个爱讲面子的皇帝，治下的百姓生活和国家实力，与书上写和口舌说的必然要相差很远。对此可从张宏杰《饥饿的盛世》一书中看到具体的事例和详细的数据。一直有所谓“康乾盛世”之说，乾隆时期的国情，在这本书里被揭了个底掉。可悲的是这底子不是被当代中国人看到，而是被当时英国使者马戛尔尼看得真切，一个貌似强大的帝国不过是一个泥足巨人，这成为50年后英国炮舰放胆打上门来的重要依据。

三是细微着手，由表及里，看似帝王英睿，实则反映出君臣之间的不信任。“朕此番处置，非止为此事，盖有深虑”，一番解读后归结出“所关甚大”的宏论，在乾隆朝在所多有，不知是否跟其父亲雍正皇帝学来的：广布耳目打探，时不时在谕批中提一两点细枝末节，让臣下惶恐万状，然后微言大义地阐发，不过是警示他们死心塌地忠君事主。其实，当皇帝的哪有时时处处都那么细致入微的。以小见大，揪住细小不放，体现皇帝无所不知，诸事休得欺瞒，这种帝王心术，本质上是对下属的不信任。处事顺藤摸瓜，剖析层层深刻，问题步步升级，然后雷霆震怒，杀机顿起，乾隆在位中后期实在是众多朝臣不胜惶恐而又无可奈何的折磨。美国学者孔飞力（PhilipA.Kuhn）有一本书叫《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》（陈兼、刘昶译，上海三联书店，1999年），就讲述了一个民间传说，在乾隆帝疑神疑鬼、层层进逼的盘问下，生生被压成一场遍及全国的“盛世妖术”，导致大量的冤假错案，众多官员和百姓遭受无妄之灾。这则广东商欠的谕批，只比那次事件晚了八年，其中乾隆皇帝由一件案情阐发到亡国之鉴，要求臣下“思患预防”“早杜其渐”，决不能“轻心掉之”，这些用语背后的意蕴，只有当时一天到晚害怕动辄得咎，早被整得诚惶诚恐、战战兢兢的官员们才有彻骨之寒。在马嘎尔尼看来，满洲贵族依靠暴力淫威，既把中国人蜕化成了某种“半野蛮人”，也把自己变得越来越神经质。统治合法性危机永远是其脆弱、敏感而又颟顸专制挥之不去的梦魔。

四是读这则谕批最不让人放心的，是皇帝的做法对国家机器正常运转的后果。“幸而刑部奏驳，朕适得知其详，为之更正。若部臣依样葫芦照覆，其错谬当可问乎？”一开始感觉那位英国商人真是万幸，自己的委屈居然得到皇帝亲自过问，否则万两白银岂不让中方奸商屁股上那一顿板子给打了水漂？那位广东一把手也合该倒霉，经手的一件案子被皇上指名道姓批得体无完肤，还得自掏腰包给外商凑足欠款，位置能否保住也难说。可是再一想，乾隆晚期据称中国人口已超2亿，大国靠一人治理，还要一件一件地“朕适得知其详，为之更正”，该有多小的概率呀！要知道这位皇帝好大喜功，自称“十全老人”，一生诗作达4万余首，虽然读起来不是寡淡无味就是俗不可耐，可要写出这么多字，总得花时间。六下江南也得花时间，发动十次战争，亲自部署审校《四库全书》（7.8亿字），都是极费心劳神的大事。治国理政靠一件一件地谕批，好像总不是个事。何况批示还那么体察人情、耐心“释法说理”！国家机器运转岂能有法治化保障！可以想象，上上下下官员遇到这么一