PPP融资项目采购要点

PPP项目采购要点分析2016.1.15目录一、PPP项目采购流程二、政府采购非招标采购方式游艇日常保养项目总体流程项目识别项目准备项目采购项目执行项目移交项目发起项目筛选物有所值评价响应文件评审财政承载能力论证管理架构组建资格预审实施方案编制实施方案审核采购文件编制谈判与合同签署项目公司设立融资管理性能测试绩效监测与支付中期评估绩效评价移交准备资产交割PPP项目政府采购制度体系PPP项目政府采购主要适用两套法律体系：一套是招标投标法及其配套制度；另一套是政府采购法及其配套制度。两种制度体系均遵循了政府采购的公开透明、公平竞争、公正和诚实信用等基本原则，但具体的实施程序并不相同。相关配套法规制度包括：1.政府采购法实施条例（国务院令第658号）；2.政府采购货物和服务招标投标管理办法（财政部令第18号）；3.政府采购非招标采购方式管理办法（财政部令第74号）；4.政府购买服务管理办法（暂行）（财综［2014］96号）；5.政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库［2014］214号）；6.财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知（财库〔2015〕124号）；7.政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库［2014］215号）。1项目前期技术交流nꢀ

PPP项目采购，就是选择PPP项目合作伙伴的过程，这个选择关系到项目建设和运营的成败。nꢀ

与一般建设工程和设备采购项目不同，PPP项目初期，很多条件都不明确，需要有一种交流协调机制来逐步明确项目需求。所以，在正式招投标或竞争性谈判或竞争性磋商之前，应该进行前期技术交流，邀请有关潜在社会资本提交初步项目建议书，帮助政府完善项目实施方案，完善项目技术路线、资金安排、回报要求等。52编制资格预审文件nꢀ

根据项目需要准备资格预审文件。nꢀ

资格预审文件内容包括：pꢀ

项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点等。63发布资格预审公告nꢀ

发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。nꢀ

资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。nꢀ

资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。nꢀ

提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。74资格预审报名不足3家nꢀ

项目准备阶段，资格预审报名不足3家的情况。pꢀ

资格预审条件的设置，要考虑项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；pꢀ

项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；pꢀ

项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。85资格预审结果nꢀ

资格预审评审小组对资格预审申请文件进行评审。nꢀ

项目实施机构根据资格预审结果，将资格预审的评审报告提交财政部门（PPP中心）备案。96编制项目采购文件nꢀ

项目采购文件包括：pꢀ

采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。pꢀ

采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。107采购文件的澄清或修改nꢀ

采购文件的澄清或修改。

提交首次投标文件或响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。nꢀ

澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的，项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本；不足5日的，项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。118社会资本准备投标文件nꢀ

通过资格预审的社会资本和与其合作的金融机构，按照项目采购文件要求，准备投标文件（不同采购方式下，又称报价文件、响应文件等，下同）。nꢀ

社会资本和与其合作的金融机构按照项目采购文件要求，递交投标文件。pꢀ

竞争性磋商：自公告发布之日起不少于10日；pꢀ

招标等方式：自公告发布之日起不少于20日。129保证金nꢀ

对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。nꢀ

参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。nꢀ

履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。nꢀ

无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。1310现场考察和标前会nꢀ

项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。1411项目评审（1）nꢀ

评审小组：由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。nꢀ

评审方法：综合评分法或最低评标价法，在发出的采购文件中明确。nꢀ

评审结果和评审报告：评审小组按照采购文件规定的评审方法，对投标文件进行评审，编制评审报告，推荐候选社会资本排名顺序。1511项目评审（2）nꢀ

采用竞争性磋商方式的，评审小组对响应文件进行两阶段评审：pꢀ

第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本方。pꢀ

第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。1612项目合同谈判nꢀ

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。nꢀ

确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。1713签署谈判备忘录和公示nꢀ

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录。nꢀ

签署确认谈判备忘录后，项目实施机构将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。nꢀ

合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。18二、政府采购非招标采购方式《政府采购非招标采购方式管理办法》制定的原因一是完善政府采购制度建设的需要。《政府采购法》明确规定，政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，并规定了各种采购方式的适用情形和基本程序。2004年，财政部制定了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号），对采用公开招标和邀请招标方式的采购活动进行规范，但长期以来，对采用竞争性谈判、单一来源采购和询价采购方式的采购活动，依据的只有《政府采购法》的原则性规定，缺乏全国统一的具体制度规范。二是规范非招标采购活动的需要。在政府采购实践中，对于非招标采购方式，一些部委和地方制定了适用本部门、本地区的工作规范、程序、工作手册等，或者适用采购代理机构、采购人的内部工作程序，存在着中央单位及各地理解不一致、操作不统一、监管缺乏依据等问题，执行中甚至出现了不符合《政府采购法》规定的现象。三是扩大政府采购范围的需要。随着政府采购范围的进一步扩大，特别是政府向社会力量购买公共服务纳入政府采购范围后，采购标的日趋复杂多样，需要根据采购项目的具体情况，灵活运用各种采购方式实现采购目的。非招标采购方式采购周期较短，选择供应商的方式和评审程序等更为灵活。特别是难以确定详细规格或者具体要求、不能事先计算出价格总额或者需要供应商提供设计方案或解决方案的采购项目，采用竞争性谈判方式更有利于满足采购项目的需要。哪些采购项目可以采用非招标采购方式对于政府采购货物和服务，《办法》根据《政府采购法》规定的采购范围和以公开招标方式为主的原则，确定了三种具体适用情形：一是依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的；二是依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的；三是公开招标数额标准以上、经批准采用非招标采购方式的。采购货物和服务的，可以采用竞争性谈判和单一来源采购方式；采购货物的，还可以采用询价采购方式。对于政府采购工程，《办法》规定"按照《招标投标法》及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程"适用《办法》。具体实践中可能包括两种情形，一是不属于《招标投标法》及其实施条例规定的必须进行招标的工程建设项目范围的政府采购工程；二是属于必须进行招标的工程建设项目范围，但依据《招标投标法》第六十六条和《〈招标投标法〉实施条例》第九条规定可以不进行招标的政府采购工程。不进行招标的政府采购工程，应当按照《政府采购法》及《办法》的规定进行采购。主要内容《办法》共7章62条，在《政府采购法》规定的原则和范围内，对三种非招标采购方式进行了全面、系统的规范，主要包括三点。一是在一般规定中明确了达到公开招标数额标准的采购项目采用非招标采购方式的批准程序，谈判小组、询价小组的组成、职责和义务，保证金的交纳与退还，选择符合资格条件的供应商的方式，成交结果公告等内容。二是对三种非招标采购方式的整个流程进行了全面规范，包括：竞争性谈判采购方式的适用情形、具体程序、谈判要求、谈判文件可实质性变动的内容、确定成交供应商的标准；单一来源采购的公示要求、协商程序和情况记录；询价采购方式的具体程序和要求、确定成交供应商的标准等。三是在《政府采购法》规定的法律责任的基础上，补充和明确了政府采购当事人和相关人员在非招标采购方式活动中的法律责任。选择供应商方式有三种《政府采购法》第三十八条和第四十条规定，由谈判小组、询价小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商邀请参加谈判、询价，但没有规定如何选择符合资格条件的供应商。《办法》明确了三种选择供应商的方式：采购人、采购代理机构通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐邀请。为了避免供应商库成为变相准入门槛，《办法》还规定符合条件的供应商可以在采购活动开始前加入供应商库，财政部门不得对供应商申请入库收取任何费用，不得利用供应商库进行地区和行业封锁。书面推荐供应商的方式是《办法》根据竞争性谈判、询价采购的特点规定的，一是对有特殊需求或者潜在供应商较少的采购项目来说，有利于有足够多的符合条件的供应商参与竞争；二是适当简化采购程序，缩短采购活动所需时间，提高采购效率。《办法》还要求，在采购过程中符合竞争要求的供应商始终不得少于三家，否则即终止采购活动，并对推荐供应商方式进行了相应限制：一是由采购人和评审专家分别推荐供应商，且采购人推荐的供应商比例不得高于推荐供应商总数的50%，使供应商的推荐来源尽可能多元化；二是引入了社会监督，规定在公告成交结果时同时公告采购人和评审专家的推荐意见。这些规定的综合运用进一步压缩了采购人和评审专家在评审中的