人大版陈振明政策科学市公开课金奖市赛课一等奖课件

第九章政策监控

本章关键点：●政策监督概念与作用●政策监控机制组成●政策监控功效活动●中外政策监控机制简明比较●我国政策监控机制完善第1页第2页第3页第4页§1.政策监控概述

一、政策监控含义政策监控是为了实现政策正当化与确保政策落实实施而对政策制订、执行、评定和终止等活动进行监督与控制过程，其目标在于确保政策系统顺利运行，提升政策制订与执行质量，促进既定政策目标实现和提升政策效率。政策监控内涵有以下几点：（１）政策监控含有特定主体；（２）政策监控含有特定客体；（３）政策监控表现为一个活动过程；（４）政策监控含有目标指向。第5页二、政策监控分类1、按照政策监控在政策过程所处不一样阶段，政策监控能够分为政策制订监控、政策执行监控、政策评定监控和政策终止监控四种。2、依据政策监控时态分布分类，可分为事前监控、事中监控和事后监控。3、按照政策监控层次分类，可分为自我监控、逐层监控和越级监控。4、按照政策监控内容分类，分为目标监控和关键点监控。5、依据政策监控主题分类，可分为立法机关政策监控、行政机关政策监控、司法机关政策监控、政党系统政策监控、利益集团政策监控、公众和大众媒体政策监控第6页三、政策监控作用1、确保政策正当化2、确保政策落实实施3、实现政策调整与完善4、促使政策终止第7页§2.政策监控功效活动一、政策监督政策监督是政策监控主体从一定制度、法规依据出发，对政策系统运行包含政策制订、执行、评定及终止活动进行监视和督促行为。政策监督四个基本条件：1、建立必要制度、法规，明确职责。2、政策监督者与政策监督对象之间应保持时时沟通。3、机构设置保持监督机构独立性。4、对监督对象有影响权。政策监督内容：1、对政策制订活动监督。第8页我国电信业改革自改革开放以来，中国电信市场经历了从行政性管理到经过引入竞争、企业重组和调整企业产权结构而逐步实现市场竞争和开放渐进发展历程。从市场结构调整伎俩来看，早期为引入新电信运行商(英国模式)，但经过这一阶段市场结构改革(以联通成立为主要标志)，电信市场充分竞争局面并没有形成，中国电信依然占有绝正确市场优势，改革并没有到达普遍预期。其后,优化市场结构伎俩调整为对主导运行商进行拆分重组(美国模式)，以期经过形成势均力敌竞争对手，形成有效竞争市场竞争格局。从1999年到，在三年左右时间里，原主导企业中国电信经历了两次拆分，第一次是按业务拆分，即将移动业务与固定业务分离，形成中国移动企业和新中国电信企业；第二次是对固网运行商按地域拆分，即南北拆分，形成新中国电信企业和中国网通企业。重组动作之大、速度之快令人瞩目。第9页-

“3＋1”模式，现有6家运行商将变成“3+1”模式，其中中国联通CDMA网与GSM网将被拆分，前者并入中国电信，组建为新电信，后者吸纳中国网通成立新联通，铁通则并入中国移动，组成新移动，原有中国卫通保持不变。由此，重组后将形成新电信、新联通、新移动加上原有卫通，也就是“3＋1”格局。手机长途漫游费价格下降听证会在北京召开，此次听证会引发了广大消费者关注。其实，电信资费偏高背后是一个体制性问题，这说明中国电信改革存在一些深层次问题。电信企业利用独占网络特权制订出高资费，损害了公共利益，偏离了“公共标准”。第10页问题之一，中国电信体制还不适应当代市场经济要求。中国电信四大运行商都是国有企业或国有控股企业，其高级管理人员几乎都是由政府官员调动过来或由技术人员提拔，没有经过经理人市场选拔。电信业改革基本上没有触及产权制度基本格局，依然是在国有产权框架内局部调整。问题之二，电信领域市场机制还未形成。应该看到，我国电信市场还处于市场化初始阶段，其显著特征是市场竞争体制还未形成，价格管理落后，统一大市场并未形成。１９９４年才引入了第一家竞争性企业，而且实力悬殊。中国移动一家独大，造成电信市场机制失灵，而且，这种失衡态势正在扩大。

第11页问题之三，电信业公共性不足。电信行业属于公用事业，电信资源属于公共资源，电信产业含有准公共性，电信企业发展目标应该是公平与效率结合，不能一味追求既得利益而忽略国家利益与公众利益，不然就不能实现公平信息权。问题之四，运行商应正视外部性。此次听证会提到了手机漫游费成本不到５分。实际上，信息经济边际成本极低。当一个消费或生产活动对其它消费或生产活动产生不反应在市场价格中间接效应时，就存在外部性。按客户数量计，中国移动当前是全球最大移动电话运行商，拥有超出３．７亿客户，２００７年每个月新增客户６００万。从这一意义上说，电信运行商不能依据成本收益定价，而应考虑网络效应带给它巨大收益。

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问题之五，消除信息不对称现象。电信业是一个技术性较强行业，与公众相比，电信运行商含有在电信技术、业务成本等方面信息优势。但同时，应看到电信业属于公共服务行业，所以，其价格组成应充分透明。举行听证会有利于形成公民参加决议渠道和机制。

问题之六，行业法律框架亟待完善。我国至今没有一部规范行业行为《电信法》，只有不透明内部法规，难以对市场竞争进行有效规范。问题之七，缺乏拥有自主知识产权电信关键技术。我国电信企业拥有世界一流网络资源，却不掌握关键技术知识产权。中国电信技术在很大程度上依赖进口，以信息技术为代表高新技术产业外贸依存度高，达２５％左右。问题之八，垄断使电信从业人员待遇偏高。现在垄断行业平均工资加上社会福利是其它行业５－１０倍。第13页问题之九，与国外相比，中国电信服务质量需提升。须知，电信出售是服务，服务质量关系电信存亡。而长久以来，计划经济体制下中国电信业不是一个技术服务性行业，却是一个资源垄断性行业。没有将成本、服务规范向广大消费者进行细致说明习惯，却有依照内部要求制订不合理收费行为，与国外先进运行商相比，服务质量有待提升。问题之十，对弱势群体优惠不够。中低收入用户已组成电信用户绝大多数。现在电信部门对机关大客户有优惠，有包月到五块钱，费用很低。应该把优惠给弱势群体，而不应该给强势群体以更大优惠。第14页2、对政策执行活动监督。3、对政策评定活动监督。4、对政策终止监督。第15页二、政策控制1、政策控制概念政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了确保政策权威性、正当性和政策有效执行，为达成特定政策目标而对政策过程尤其是执行过程中偏差发觉与纠正行为。2、政策控制分类（1）反馈控制和前馈控制。（2）间接控制和直接控制。第16页3、政策控制程序（1）确立标准（2）衡量绩效（3）纠正偏差4、政策控制循环采取调整行动——制订规划——观察绩效——分析绩效——采取调整行动第17页三、政策调整１、政策调整：在政策评定与监测所取得相关政策执行效果反馈信息基础上，对政策方案、方案与目标之间关系等进行不停地修正、补充和发展，方便到达预期政策效果一个政策行为。政策调整定义为：在公共政策实施过程中，依据政策评定和监控所反馈信息对原有政策中不适应政策对象和政策环境改变部分，采取渐进方式，进行增删、修正和更新。政策调整含有以下三个特点：(1)渐进性(2)局部性(3)动态性第18页２、政策调整内容。答：问题重新界定、目标重新确定、方案重新确定，同时包含政策效力、政策主体和客体调整。或者公共政策调整是对政策系统本身调整，内容包括公共政策各个要素、各个步骤、各个方面。主要包含：(1)政策目标调整(2)政策方案调整(3)政策办法调整(4)政策关系调整(5)政策主、客体调整。第19页３、政策调整原因？（１）客观原因是指社会政治、经济和文化发展改变，即政策环境及政策问题酉身发展改变。（２）主观原因是指人们对政策问题、政策方案、政策环境等认识深化。第20页４、

政策调整作用？（１）有利于保障公共政策科学化。（２）有利于确保公共政策权威性和严厉性。（３）有利于保持公共政策稳定性和连贯性。不过，在不一样程度上浪费部分已投入政策资源；挫伤部分公众主动性；对公机机构形象产生负面影响。第21页５、政策调整功效活动。获取反馈信息；确定调整方案；实施调整。关键原因在于有一个合理完善调整机制。/政策调整普通程序(1)重新界定问题(2)提出调整方案(3)选择调整方案(4)执行调整决定。6、政策调整形式、程序和标准

1）.政策调整主要形式(1)政策增删(2)政策修正(3)政策更新2）.政策调整基本标准(1)实事求是标准(2)渐进调适标准(3)追踪反馈标准第22页§3.中外政策监控机制比较

一、政策监控机制组成所谓政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统运行机制，其中最主要是监控主体组成及其发生作用内容与方式。第23页

1.立法机关对政策监控。

立法机关不但是最主要政策制订主体，同时也是最主要政策监控主体之一。立法机关政策监控活动内容及其方式：（１）依靠法律监控公共政策；（２）听取和审议预算、决议、立项等，对公共政策内容、规模、方向等加以监控；（３）经过人事任免来影响和监控公共政策；（４）以质询和诘责等方式对公共政策加以监控；（５）经过视察、检验和组成针对特定问题调查委员会而对政府政策及其执行情况进行监督。第24页第25页

２．司法机关对政策监控。司法机关职责与使命在于经过严格执法以维护法律尊严。法律——包含宪法在内——从最广泛意义来说，也是公共政策一个组成部分。司法机关对公共政策监控主要表现在以下几个方面:（１）裁定公共政策制订程序与标准是否正当；（２）依法裁定公共政策内容是否正当；（3）依法监督政策执行是否正当。

第26页不告不理：对未经起诉事情法院不予受理诉讼标准。即刑事诉讼必须有公诉人或自诉人起诉，民事诉讼必须有原告人提出诉讼请求，法院才得受理；并在审理中受原告人提出诉讼请求范围约束，不审理诉讼请求范围以外问题。重婚罪属于不告不理，普通由被害人提起刑事自诉。假如被害人放弃本身权利，重婚者是不会被追究刑事责任。不告不理说明司法机关权力含有被动性。司法机关政策监督含有一定不足。第27页

３．行政机关对政策监控。由行政机关实施政策监控是一个纵向监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作指示、检验、布置、督促等。主要采取两种形式：一是行政管理机关监控；二是专门行政监督机关监控，即行政监察。这种监控是由相关专门监督机关对行政机关内部工作人员所实施监控。第28页第29页

４．政党系统对政策监控。

政党系统能够简明地划分为执政党和在野党两大部分，其中起主要作用是执政党。执政党政策监控大都采取以下几个方式：（1）将自己组员选入立法机关、经过影响立法来影响并监控公共政策制订；（2）经过将自己组员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策实施；（3）动用从党纪到国法各种形式对政策制订者和执行者进行检验、监督、奖惩、任免或绳之以法；（4）制造各种舆论，从而对公共政策各个步骤进行有力控制与监督。在野党在公共政策监控中也发挥着主要作用。它能够动用所控制与影响力量如社团、新闻媒体等对国家各级机关部门、工作人员、首脑等进行各种形式监督。第30页５．利益集团对政策监控。利益集团在政策过程中主要作用在于：一是以各种方式将社会变化及该集团要求表述出来，以期影响公共政策制定、采纳与实施；二是将国家意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。游说活动是各种有组织利益集团影响决策主要方式。利益集团经过它们种种活动,对公共政策有非常重要影响。一方面，它试图阻挠、反对、迟滞不利于自己集团利益法规、政策经过与实施；其次，则极力争取经过、实施有利于自身利益法规、政策。

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６．公众对政策监控。

公众对政策监控主要是经过社会舆论形式来实现。社会舆论是公共意志集中反应，或者说它表示、表示了公众利益、愿望与要求。社会舆论这一原因在当代公共政策中影响是不容忽略。社会舆论对公共政策影响因各国国情不一样而有所不一样。在民主化程度较高国家，社会舆论力量会大一些；反之，则小一些。

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二、西方政策监控机制若干特点

1．政策监控基本依据——分权与制衡标准西方政治理论对于权力问题主要观点是“一切政治权力都必须是有限制”这一标准，这一标准利用于公共政策过程,就是任何一个国家机关即任何一个权力都不能单独操纵公共政策，公共政策制订与实施及调整或终止更多地是一个交易过程，是由各方及其所代表利益进行谈判结果。公共政策方案提出、制订、采纳、实施及调整等，都必须照料到社会相关各方面利益、愿望和要求，任何一方利益都不能被忽略，不能仅仅考虑任何一方利益，这就使得西方公共政策过程因为各方面参加而成为类似于市场交易过程。第33页2．社会舆论在政策监控中起着显著作用在西方，新闻自由权是人民主权一种具体表现。人民可以表达自己利益、愿望和要求。这一方面表现在由宪法所肯定和保护选举权中，其次则体现在新闻自由之中。大众传媒因为能把公众关心问题引起全社会关注，从而推动政府确定议事日程;人民群众、团体、公民、官员等可以经过形成舆论对现行政策效果和是否符合现实要求或政策方案作出判断，而且在此基础上形成对政策支持、反对或冷漠等态度。这些态度既会影响到公共政策制定，也会影响到公共政策采纳与实施。第34页第35页第36页第37页

3．司法审查对公共政策有效监控司法审查学说是美国政治理论一个独特之处。依据司法审查学说，联邦法院不但有权审查联邦行政机关和国会行为是否违宪，而且有权以州政府活动违宪为由而宣告其无效。所以，以美国为代表西方各国司法机构对公共政策监控是非常有力。司法审查制度现有其理论渊源，又有宪法保障，而且有详细可操作规则与程序，有可资借鉴之处。第38页第39页

4．中央政府权力扩张与政策监控伎俩更新自本世纪初以来，欧美各发达资本主义国家都先后经历了一个中央政府权力扩张过程，这一过程直到现在仍在继续之中。其中国家福利政策被公认为是主要原因之一。这种中央政府权力扩张趋势在欧美各国以不一样形式、在不一样程度上都有所表现，这既使欧美各国中央与地方关系传统格局产生了重大改变，也使得中央政府有了更多伎俩影响和控制地方政府行动。现在，中央政府掌握了足够伎俩来影响、制约地方政府行动，除财政拨款以外，这种伎俩还包含指导计划、借款、贷款等方式。因为地方政府在财政上越来越依赖中央政府，所以，中央政府政策就能够顺畅地得到落实执行，中央政府对地方政府国民经济与社会发展、财政收支、福利等公共政策选择、实施、调整等都有讲话权。第40页

三、我国政策监控机制

我国政策监控机制由以下几个方面所组成：权力机关（全国人民代表大会及地方各级人民代表大会）政策监控、行政机关（国务院和各级人民政府）政策监控、司法机关政策监控、中国共产党作为执政党政策监控、各民主党派及人民团体政策监控以及来自于人民群众政策监控。第41页

1．人民代表大会政策监控我国宪法明文要求，全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关。人大政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作裁决。工作监督是指人大对行政机关和司法机关详细活动和官员详细行为所实施监督。我国人大监督制度与程序大致有以下一些主要内容：第一，听取和审议“—府两院”工作汇报；第二，审查国家计划和预算；第三，质询；第四，调查委员会；第五，罢免。第42页

2．政府机关政策监控这里所说是政府系统内部进行对政府行为监督和控制，以实现政策目标、提升政策绩效行为过程。政府机关政策监控主要内容有：（１）行政监察。这是我国行政机关内自我监督体系中最强有力伎俩，它由专门国家机关来实施，其机构设置及权力都是由国家立法保障。（２）上级行政机关对所属部门及下级机关业务监督和人事任免。（３）所属部门和下级机关依据民主集中制标准对上级机关监督与控制。（４）因业务性质而产生综合性政策监控。（５）专业性政策监控（主要是指审计监督）。第43页

3．司法机关政策监控司法机关政策监控是经过利用法律伎俩来实现。在我国，主要是指依法查处违反国家政策并组成违法犯罪行为公务人员和一般公民，由人民法院和人民检察院具体实施。人民法院和人民检察院经过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国家政策工作人员或公民个人形成强有力制约，以此进行政策监控。第44页

4．中国共产党政策监控我国宪法明文要求，中华人民共和国是工人阶级领导（经过中国共产党领导实现），以工农联盟为基础人民民主专政社会主义国家。这种国家性质和党对全国社会生活各个方面领导和控制，决定了公共政策基本内容与基本方向，决定了中国共产党在政策监控系统中特殊地位和作用。中国共产党政策监控主要采取以下方式：（１）党对国家生活领导决定了政策内容或方向与政策实施；（２）党纪监督；（３）经过党基层组织实施政策监控；（４）经过各种大众传输媒介进行政策监控。第45页

5．民主党派对政策监控在我国，民主党派在我国政策监控中发挥着主要作用。监控主要是经过人民政协这一爱国统一战线组织实现,以以下方式推行其监控权力：政协全国委员会全体会议、常务委员会会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院和地方各政党政领导机关提出提议案，各专门委员会提出提议或汇报，委员视察、委员提案、委员举报或以其它形式提出批评提议，参加中共中央、国务院相关部门、以及地方各级政府部门组织调查和检验活动。第46页

6．人民群众及人民团体政策监控我国是社会主义国家，人民群众都是国家主人。人民群众及人民团体有权对一切国家机关及其工作人员以及一切政府行为进行监督，主要采取以下方式：一是经过选举自己代表，行使对政策监控权；二是经过大众传媒介表示自己对公共政策态度、意见、提议或批评；三是经过上访或向相关方面写人民来信等形式进行政策监督；四是各种群众组织能够经过正当路径有组织地向相关国家机关表示自己利益，愿望和要求及意见、批评等；五是人民群众能够经过消极抵制或者主动行动表示对现行政策不满或取向。第47页

四、完善我国政策监控机制若干思索1.在经过了几十年建设与运行之后，我国已形成了一个较为完善政策监控机制体系，对公共政策整个过程进行了有力监督与控制。2.我国政策监控机制正处于发展与完善之中，不论在理论上还是在实践上都依然存在着很多不足之处。3.为了处理我国政策监控机制功效弱化现象，必须采取以下对策办法：（１）建立健全法律体系，使用方法律规范公共政策制订、实施、评定及终止等各个步骤；（２）制订可行制度程序与详细实施细则（３）提升监控者素质；（４）完善政策监控辅助伎俩；（５）增加舆论透明度。第48页伊朗门事件美国里根总统诺思中校第49页分析上述两个案例，说明美国国会是怎样对政府及其政策进行监控。第50页案例分析1：我国计划生育政策是怎样演变？相关原理：政策调整定义，内容，原因、程序案例分析2.国家发改委要求审慎涨价经过30多年改革，我国绝大部分商品和服务价格已由市场形成，但仍有少数与经济发展和群众生活亲密相关商品和服务价格由政府制订，现阶段由政府定价只有自来水、天然气、电、成品油等。近期因为市场上许多商品和服务价格上涨，一些地方政府已计划上调与民生亲密相关商品价格。针对这种情况，最近国家发改委紧急采取监管办法，如要求各地价格主管部门马上着手开展规范和降低集贸市场摊位费、超市进场费等相关收费工作;一个月内三次公开要求煤炭行业加强行业自律，稳定市场价格和预期，严格推行协议，不得限制煤炭出省，努力保障煤炭稳定供给，有效处理煤炭价格上涨过快所造成部分地域煤电偏紧问题。第51页发改委还表示，将会加紧修订《价格违法行为行政处罚要求》，细化价格违法行为认定标准，加大处罚力度，果断阻止乱涨价行为;制订出台《政府制订价格成本监审条例》，强化成本审核工作，预防不合理涨价。请回答：(1)试述公共政策监控概念和内容。(2)以相关政策执行过程监控叙述对本案例做出分析。第52页案例：自从9月初，陕西、甘肃、宁夏、江苏等地相继发觉婴幼儿身体不适送医院诊治，查出多数患儿表现为尿路或者肾结石症状，疑为食用问题奶粉所致。11日，卫生部证实，经调查，高度怀疑三鹿集团旗下三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染；同日，三鹿集团认可奶粉受污染，全部召回8月6日以前产品。经平面媒体和网络媒体披露而引发政府和社会广泛关注，尤其是引发了广大网民愤恨和热议。三鹿奶粉事件暴发造成中国奶粉出口下降了99%，海外市场份额丧失殆尽，严重涉及其它食品产品出口，损害了中国政府形象和中国制造信誉。

（1）上述材料反应了食品生产安全监管政策过程哪些问题？（4分）（2）请利用公共政策相关知识评析监管当局监管政策目标和执行效果？（8分）

（3）你认为中国政府在食品安全监管领域应吸收什么教训?（6分）第53页第54页答题：（1）反应了食品生产安全监管政策过程存在主要问题：

第一、从政府到企业，从生产者到经营者，从政府领导到专业监管机构存在严重地法制意识冷淡；企业经营诚信不足。食品安全在国内存在严重政策执行偏差问题。政府监管缺位和越位、错位问题，诸如免检、牌照发放、指定政府所辖营业机构服务和计量产品等；官商勾结，权力寻租，商业贿赂形成利益集团造成监管名存实亡；宪政结构问题与权力制约问题。（2分）第二、食品生产源头步骤存在污染问题。我国农产品生产多以农户为单位，全过程质量监控难度大。非法使用违禁药品现象严重；食品生产加工领域问题比较多。突出表现为食品生产企业多、小、散、乱。设备落后、