缅甸政治变革对中缅能源合作的影响

IV

缅甸政治变革对中缅能源合作的影响

摘要

因缅甸独特的地理位置，其对中国的资源战略价值也是十分重要的。首先，缅甸对中国的能源战略具有重要支撑作用。中缅能源的合作不仅拓宽了中国的能源运输渠道，而且大大提升了能源运输渠道的安全系数。其次，缅甸是中国制定和实施印度洋战略的基点。中国对外贸易的战略通道主要依赖印度洋地区，缅甸对中国走向印度洋具有巨大的推动价值。中缅能源关系的友好发展对中国意义重大。2011年吴登盛竞选总统上位以后，缅甸国内的政治环境严峻，导致中缅能源合作项目遭到重创，同时也对中国边境的安全和稳定造成了冲击。本文拟从吴登盛政府时期的政治变革背景进行概括，主要分析其对中缅能源合作的影响，并针对改善和发展中缅能源合作的友好关系提出可实施性的策略。

关键词：缅甸；中国；能源合作；政治变革

Abstract

DuetoMyanmar'suniquegeographicallocation,itsstrategicvaluetoChina'sresourcesisalsoveryimportant.Firstofall,MyanmarplaysanimportantsupportingroleinChina'senergystrategy.China-MyanmarenergycooperationnotonlybroadenedChina'senergytransportationchannels,butalsogreatlyincreasedthesafetyfactorofenergytransportationchannels.Second,MyanmaristhestartingpointforChina’simplementationoftheIndianOceanstrategy.ThestrategicchannelofChina’sforeigntradereliedmainlyontheIndianOceanregion,andMyanmarhadatremendousdrivingvaluetowardChina’smovetowardstheIndianOcean.ThefriendlydevelopmentofSino-MyanmarenergyrelationsisofgreatsignificancetoChina.AfterWuDengshengwaselectedaspresidentin2011,Myanmar’sdomesticpoliticalenvironmentwassevere,resultinginamajordamagetoSino-Myanmarenergycooperationprojects,andalsoimpactingthesecurityandstabilityofChina’sborders.ThisarticleintendstoprovideanoverviewofthebackgroundofthepoliticaltransformationduringtheperiodoftheWuDengshenggovernment.ItwillmainlyanalyzeitsimpactonSino-MyanmarenergycooperationandputforwardanimplementablestrategyforimprovinganddevelopingfriendlyrelationsbetweenChinaandMyanmar.

Keywords:Myanmar;China;Energycooperation;Politicalchange

目录

摘要 I

Abstract II

引言

引言

（一）选题的背景及意义

1.选题背景

能源是国家发展工业化，实现现代化，促进全社会进步所不可或缺的物质。近年来，我国能源消费总量呈现迅速增长的局面，2012年我国已是世界能源消费第一大国。如果延续敞口式的能源消费模式，到2020年我国能源供需缺口将达20亿吨标准煤，对外依存度将超过30％，其中石油很可能将超过70％，我国能源供应安全将面临严峻挑战，供应安全风险不断加大。而缅甸与中国不仅地缘相近，还有胞波之情，中缅油气管道又是我国重要的能源战略运输通道，中缅在能源合作方面具有多种优势，因而一直是中国对外能源投资的重要合作对象。而2011年3月，吴登盛民选政府上台后，在内政和外交上进行了一系列改革，国内的政治进程将会面临更多政治势力的博弈，国外与西方国家关系的改善将扩展缅甸的外交选择空间。特别是民选政府上台后，中缅合作项目随即遭到重创，缅甸国内的排华情绪也逐渐上升，严重影响到中缅能源合作的稳定大环境，同时，也对许多具体合作项目造成冲击。与此同时，缅当局与缅甸民族地方武装的冲突直接威胁了中国边境的稳定及边民的安全。另外，美国、印度、东盟等势力在缅甸的渗透对中国在缅甸的利益也造成了冲击。这些现象都不得不让我们重新对中缅关系进行审视。

2.研究意义

20世纪末期，中国改革开放后，逐渐展现出大国崛起的强劲势头。中国的综合国力、国际地位、影响力都发生了质的变化，这将成为21世纪前半叶最为重大的国际事件之一。作为邻居，崛起中的中国与缅甸对彼此战略环境和未来发展的影响必将越来越大，通过对与邻国缅甸的双边关系的历史与现实研究，可以更为清晰和具体地判断中缅两国的战略关系，更加深刻地理解中缅能源合作关系的重要性与复杂性，也更为清醒地认识中国和平崛起的周边环境。

（二）国内外关于该课题的研究现状

1.缅甸政治变革方面的研究

对缅甸政经变革的研究主要集中在对缅甸政经转型与民主化的内容、特点、动因及前景的研究。

王卫在《缅甸军政府的转型及其前景展望》也提到了类似的观点，他也认为缅甸的转型的内容与特点有议会与选举制度的恢复，多党民主制的进步、民族自治权的扩大等，并且他还提出阻止佛教势力对政治的介入和军队在文官政府中的关键地位也是缅甸政经转型改革的重要内容。

扈琼瑶在《缅甸“新政”及前景》中认为缅甸“新政”实施以来，对与美国为首的西方国家的外交关系取得了取得重大突破。

王子昌在其撰文《2012年缅甸的政治发展》中表达了他关于2012年缅甸新政府与民主反对派互动、新政府内部互动这几方面对缅甸政治发展的影响的观点。他认为:新政府与昂山素季之间的良性互动为缅甸政府提供更好的公共产品创造了良好的外部条件，新政府与民主反对派之间的互动为谈判解决资源的公平分配问题创造了较好的内部条件。莱比塘铜矿事件的爆发反映了新政府内部之间关于权力资源的分配斗争。

2.中缅能源合作方面的研究

在当前开放的世界中，缅中能源合作不仅是缅甸与中国之间的问题，也是具有国际影响和地缘政治影响的重大问题之一。

2007年，WINWINMAW写的《EnergyDevelopmentsinMyanmarSince1988》一文对缅甸能源部门的设置和功能、缅甸国内能源政策目标以及缅甸能源消费的管理状况做了总体分析。

2010年，NILARAYE在其发表的《ForeignInvestmentinMyanmar'sOilandGasSector》一文中分析介绍了缅甸的能源资源在中国的战略目标的重要性、目前缅甸的石油与天然气及其供应状况、缅甸的对外能源合作政策，并提出了缅甸能源政策的不足，同时对缅甸对外能源合作的主要法律法规进行了详细的介绍。

2009年，HTAYHTAYWIN发表了《MyanmarEconomicRelationsWithSoutheastAsianCountriesSince1988》一文，文章首先分析了在缅甸近海地区石油与天然气的储量和当前生产量，以及缅甸国内石油和天然气的消费量和出口量，然后作者以缅甸与泰国之间开展的天然气合作为例，详细描述了缅甸与东盟诸国之间开展石油、天然气等能源合作的发展成就、存在的问题和未来的前景展望。这篇文章对于研究缅甸同东盟诸国开展油气能源合作有着较强的借鉴意义和参考价值。

3.缅甸政治对中缅能源合作的影响研究

朱雄关的《缅甸形势变化对中缅油气管道安全的影响与对策》一文就深入论述了缅甸国内形势的发展变化，以及西方国家插手缅甸内部事务等因素，对中缅油气管道的安全运行产生了负面影响，指出中国与缅甸应加强互信，深化经贸合作，增强对缅的影响力。

ZhaoHong所写的文章《中缅能源合作与及其地区牵涉》中，作者详细介绍了中缅能源合作的历史与前景，在其分析可能对中缅能源合作产生障碍的因素就明确提及了中缅管道经过民地武控制的区域，而这些民地武装割据势力经常与缅甸政府发生冲突，这些均为中缅能源合作的顺利开展蒙上了一层阴影。

李晨阳和陈茵的文章《影响缅甸民主化进程的主要政治势力》，该文虽然没有提及阻碍缅甸民主化进程的势力和中缅油气管道安全之间的关系，但是通过对该文的总结可以发现，民地武、军人势力和民盟等三股政治势力，是影响着缅甸国内政治稳定，社会和谐的主要因素，而这些因素也恰恰会是对中缅油气管道安全产生影响的因素。

李昕在《美缅关系改善对西南油气进口运输通道的影响》中结合缅甸吴登盛政府上台后美缅关系的改善，美国通过促进缅甸民主改革、支持缅甸国内外各种非政府组织、介入缅甸民族和解进程及解除美国能源企业在缅投资禁令等方式，使得中缅油气管道项目施加影响。

（三）研究方法和创新之处

1.研究方法

（1）历史研究方法

通过对研究对象(中国与缅甸的双边关系)历史发展脉络的研究，说明它的发展的背景、原因等，其目的是弄清事物发展变化的前因后果。

（2）文献研究法

通过收集大量国内外著作及核心期刊文章，深入研究缅甸国内情况及中缅外交关系的动态，使论文的内容更加准确充实。

（3）比较分析法

通过对缅甸军政府及民选政府的比较分析，总结出两者的特征及对缅甸国内政治的影响，以便我国针对性地调整对缅策略。

（4）分析与归纳相结合的方法

本文在收集整理了大量文献资料的基础上，通过对资料内容的综合分析与归纳，确定了研究方向，力求做到逻辑严密、思路清晰、结构合理。

2.本文的创新之处

本文旨在对中缅油气能源合作中缅甸政治变革所产生的影响进行分析。之前的文献中也有一些关于缅甸政治变革对该管道安全的影响的论述，但是大多数是作为论述其他对该管道安全可能会产生影响的众多因素中的一点来写的，并没有深入地分析缅甸政治变革如何影响了中缅油气管道安全。本文的新颖之处在于:首先，本文从非传统安全的角度，归纳总结了缅甸政治变革对中缅油气合作的影响，并结合缅甸政治变革现状，提出了解决措施，对维护油气等能源合作的实践工作具有一定的指导意义；其次，本文还是对中缅油气管道个案研究的一个补充，为不断丰富该管道的研究出一份力。

一、吴登盛政府时期缅甸政治变革概况

2010年11月7日缅甸举行了全国性大选，这是继1990年大选之后的首次大选，巩发党在大选中获胜。2011年3月30日——2016年3月30日吴登盛就任总统期间，缅甸以一种平稳有序的方式从军政府过渡为民选政府。

（一）吴登盛政府时期缅甸政治变革的内容及特点

1.缅甸政治变革的内容

2011年3月30日，随着吴登盛就任总统，缅甸从形式上迈进了民主政权。新政府并没有将改革停留在形式阶段，而是推出了一些务实灵活的政策，并取得了明显的成果。

第一，大力推进政治和解，推动缅民选政府主张的“全体参与的政治进程，新政府上台后主动释放昂山素季，并采取和解姿态，希望据此可以缓和国内政治矛盾，改善国际环境。2011年8月19日，吴登盛与昂山素季举行会谈并取得历史性成果。2011年11月，昂山素季所拥有的政治权利得到缅甸法律认可，民盟得以重新登记成为合法政党。2012年4月民盟以法定资格参加议会补选并赢得绝大部分议席，昂山素季成功当选为联邦议会人民院议员。之后，为缓和与西方国家的关系，昂山素季还被缅当局容许出国参加世界经济论坛东亚会议并出访欧美国家。2012年4月11日，吴登盛与昂山素季进行了第二次会谈，双方从之前的对抗走向合作，缅甸的国内政治和解迈出了重要一步。

第二，在曲折中稳步推进民族和解。缅甸的民族问题一直以来困扰着国内的稳定，是历届政府都不得不面对的问题。缅甸民选政府上台后对实现民族和解满怀信心。2011年8月新政府邀请少数民族武装组织举行和平会谈，其中大部分都与政府签署了停火协议。该协议主要包括四点:结束战斗、实现停火；建立联络处；辖区外的军事行动双方皆有知情权；未来举行进一步会谈。尽管民族和解的内容并不能完全体现少数民族武装的利益需求，但内容中也秉持了互信理解、平等、发展这三项反映广大少数民族群众切身利益的根本原则。缅甸民族和解还需双方真正以整体国家利益为大局，在曲折中探索解决之道。

第三，大力推动经济改革。缅甸首先进行政治改革、民族和解其最终目的还是为经济改革创造条件。军政府执政时期，缅甸经济状况堪忧，国内矛盾突出，经济改革迫在眉睫。吴登盛政府采取了一些务实的经济改革措施，比如，实行汇率统一制；增加贷款，刺激投资；为鼓励出口，降低出口税率；通过修改投资法案，吸引更多外资；加大对教育和卫生领域的投入以改善民生。缅甸新政府的经济改革虽然相比于政治改革略为温和，但也取得了明显的成效，极大地改善了缅甸的经济发展环境。缅甸经济改革的最终目标是实行真正的市场经济制度，逐步从农业国转向工业国。

2.缅甸政治变革的特点

缅甸的民主化进程经过多年的蕴育自有其特殊的特点，其一，缅甸政治变革具有自上而下的自主性，其二，具有和平过渡的性质。

1.缅甸政治变革具有在军政府主导下的自主性。缅甸的改革是政治集团内部进行的统治形式的转变，转变的过程平稳有序，没有引起社会动荡和流血冲突，缅甸的这次改革是军人集团长期考虑和策划的结果。在2010年大选到来之前，军政府就开始着手筹划此次大选，并力保军人控制的政党赢得大选。首先，军政府通过整改将“联邦巩固与发展协会”升级为“联邦巩固与发展党”。其次，安排以吴登盛为首的100多名军官脱去军装直接加入巩发党，成为党内的领导人物。然后又安排了已经接受过军政府培训的300多名代表参加大选。可谓是为大选做足准备，加上法律本已规定的预留给军队的25%的席位，巩发党毫无悬念获胜。缅甸的政治变革从形式上已经完成，且民选政府的改革成果也有值得肯定之处。缅甸国内社会矛盾复杂，尤其是少数民族武装问题一直威胁着国家稳定，军人集团仍是维系缅甸稳定安全的强有力保障，军人集团长期形成的成熟组织架构与威信短期内在缅甸是其他政治力量所不能替代的。

2.缅甸的政治变革是通过合法的选举和非暴力群众运动来实现的，因此具有和平过渡的性质。缅甸新宪法从国家权力结构方式、立法体制、经济体制、价值观方面都具有明显的民主制特性。但缅甸新宪法的根本目标仍是维护缅甸国家稳定和民族团结。而军队目前依然是缅甸最强大的力量也是唯一能够保障国家安全的政治势力。因此，为保证军队作为领导国家的核心政治力量，宪法在两院中为军人保留了四分之一的席位，此举立即遭到国内反对派的抵制及西方国家的质疑，但新宪法所具备的民主性质还是使其成为了缅甸政治变革的法律基础。缅甸大选在和平、安宁的气氛中完成了，这期间缅甸社会秩序始终保持平稳状态，缅甸顺利地从军政权时期和平过渡到了民主政权时期。

（二）吴登盛政府时期缅甸国内政治形势

1.缅甸国内政局

缅甸新政府内部权力斗争、缅甸政府与民族地方武装的局部冲突等重重因素不仅没有解决好长期存在的矛盾，反而深化并扩大业己存在的难题。双方的冲突不仅造成大量民众流离失所，还损害缅甸的国际声誉，更加不利于中缅管道的运行与维护。作为东盟平衡外交的积极推崇者，缅甸一方面积极发展与中国的友好关系，另一方面大力推动缅甸与日本、韩国等东亚国家政治经济的合作，力图借助大国力量获得平衡外交的收益。此外，美国的干涉，少数民族的骚扰，以及金三角地区的毒品问题，都在不同程度上影响中缅能源合作。

2.利益分配不均

中缅能源合作本身是受益中缅两国的大型项目，不管是作为出资方的中国，还是作为过境方的缅甸，双方都能从中获取巨大的经济效益，同时还可以密切双方的经济和政治合作。但是由于缅甸国内族群众多，族群与政府之间，族群与族群之间都有不同程度上的利益纠纷，特别是族群与政府之间，存在着旷日持久的利益争夺。例如中缅油气管道合作项目，在筹备和建设中缅油气管道过于依赖缅甸政府而忽视缅甸民众的做法，在一定程度上加剧了缅甸族群与缅甸政府之间己有的矛盾，但是缅甸政府在中缅油气管道这个项目过程中的逐利性，以及资本家的自私性，对油气管道所经过的各个地区，如若开邦、掸邦等，在管道筹备和建设过程中并没有对沿途民众进行大规模宣传，而是等到项目具体实行时，民众才获知。正是缅甸政府自以为“生米煮成熟饭”的做法，激化了当地民众与缅甸政府的矛盾，特别是中缅油气管道经过了若开邦、掸邦等地区，却没有给当地民众带来应有的利益。此外，当地民众对油气管道所带来巨大经济效益和溢出效益的期待，以及与现实生活中当地民众必须得承受管道所带来的副作用，如环境问题、土地问题之间所产生的巨大落差，使得当地民众在对待管道利益时表现出对利益的极度渴望。付出和收益无法达到均衡的当地民众和族群对缅甸政府持有越来越敌视的态度。

3.身份认同危机

缅甸政府在主体民族和少数民族上区别对待的政策，一方面让缅甸的主体民族产生了高人一等的错觉，在平常与少数民族交往时流露出的优越感会使得缅甸的少数民族将此种情况归咎于缅甸政府所执行的政策带来的副作用。另一方面少数民族的错位认识容易使得他们产生报复的心理，为了针对政府而专门去做反对政府的事情，比如破坏让政府从中获取巨大利益的中缅油气管道。同时，身份认同的差异化也容易形成以族群为单位的逆反对象，而他们却是破坏中缅油气管道的主导者和实施者。缅甸主体民族与少数民族对自身身份的认可，以及缅甸政府在对待各种民族中所采取的区别对待模式，进一步激发本己紧绷的民族矛盾。主体民族在民族交往中所流露出高人一等的姿态，以及对待少数民族苛刻的态度，不得不承认与缅甸政府的一些官方政策有关。而作为中缅油气管道最大收益者的主体民族，自然而然成为了少数民族群起而攻之的对象，而无法与主体民族共享收益的少数民族，在对待中缅油气管道时缺乏了像主体民族般的耐心和责任感。

二、吴登盛政府时期中缅能源合作的状况和意义

（一）中缅能源合作关系现状

缅甸在自然和能源资源具有很强的优势，石油、天然气、宝石、袖木等资源储量丰富；中国随着经济的快速发展，对能源如天然气、石油等需求量大幅上升，但国内储量有限，不得不依赖从其他国家进口。中缅两国在能源方面的投资合作主要集中在能源通道合作、油气开发、电力开发以及矿产勘查开发等方面。

1.中缅油气管道的建设与贸易合作

2009年中国和缅甸正式签署了关于建设中缅原油和天然气管道的政府协议。该管道已于2015年1月建造完成并投入使用。2014年，为求两国在关系方面得到进一步发展，中缅甸签署油气合作方面相关合作备忘录。

2.水电项目投资方面

缅甸和中国在水电能源方面展开了广阔的合作，根据缅甸政府提供的资料，在我国己经开发的63个水电能源项目中，中国公司至少参与了其中的40项。为数众多的水电能源合作项目对于缅甸和中国双方而言是一种共赢的结果，一方面，对于缅甸而言，通过缅中双方的能源合作，缅甸政府受到了中方在政治、军事装备与财政等多方面的支持3，并且缅甸政府还从缅中水电能源合作项目获得了巨大的经济利益；另一方面，对于中国而言，通过同我国开展水电能源合作项目，既实现了国内公司的发展战略，也获得了我国出口的大量水电能源。

3.矿产资源方面

中国与缅甸矿产资源互补性强，合作步伐不断加快。2008年和2010年，中缅两国先后签署了缅甸达贡山镍矿项目和莱比塘铜矿项目的合作合同，前者为两国最大的矿业合作项目。在矿产的进出口贸易方面，从缅甸进口的原矿石自2014年起已获免税待遇。

（二）中缅能源合作的意义

中国能源合作项目的建成将对中缅两国有重大意义。从油气管道项目来说，这两条管道的建成对于周边地区，特别是管道沿线区域的经济发展能够起到极大的带动作用，既满足了当地的能源需求，又能带动当地的交通建设，从而催生许多现代产业的建立和发展；这两条油气管道为中国提供了一个较为安全的能源通道。不需要远绕马六甲海峡不仅降低了成本，同时也规避了可能遭遇的封闭风险。

1.有助于中缅能源通道的互联互通

国际政治关系中国家间的利益之争是以地缘环境为基础的而展开的国家力量的较量，受行为体的地理位置、国土面积、资源状况等地理要素制约，围绕着领土、领海、领空等地区主导权，油气、矿产、粮食等资源支配权，战略要地、陆地通道、海洋通道等基地控制权的斗争而形成地缘政治的主要内容。随着经济全球化的深入与域外互动的加强，中缅油气管道的地缘价值在不断外溢，它直接影响全球油气供需格局，进而推动新的油气地缘格局的形成，并最终直接或间接地推动地缘政治格局和国家关系的变化。中缅油气管道的建设既涉及国家层面的地缘政治较量和能源安全战略考量，又有地方政府和国内外能源公司之间的利益之争。中缅油气管道推动了中缅互利共赢合作的实现，一方面，中缅油气管道作为中国与东南亚、南亚能源合作的重要组成部分，其建设运营在延续滇缅公路和南方丝绸之路辉煌的基础上也深化了中缅友好合作关系。另一方面，缅甸可以借助中缅油气管道挖掘本国油气潜力，将油气资源优势转化为经济优势以提升缅甸在东南亚的经贸地位，进而增强缅甸在地区事务和国际事务中的主动权。

2.有助于保障中国的能源供给安全

中缅油气管道作为我国西南地区南出印度洋的重要通道，有利于推进我国的油气来源地和油气运输渠道的多元化，化解因油气输送而产生的地缘政治风险。中缅油气管道项目主要的动机是解决“马六甲困境”。中国在能源安全方面的动作反映了这样的关切；这些动作大部分都是防御性的并试图将这种在美国势力下石油供应的脆弱性最小化。

中缅石油管道每年的运输能力并不能解决中国所谓的“马六甲问题”，它只能缓解其对马六甲海道的依赖。中缅管道项目对中国整个能源版图的影响不大。从中国的角度看，中缅陆路管道项目的建设主要是为了中国西南地区经济发展以及中缅关系的战略考虑。若按照原来从中东走海道至广州的线路，中缅陆路管道则节约了超过1820海里，经济建设方面的意义则更大。现今，中国西南省份的石油供应主要依靠中国南部和西北部的炼油基地，运输的物理距离远且成本高昂，更何况云南省又位于中国成品油供应网络的终端，石油供应的不足一直成为西南地区经济发展的瓶颈。所以，中缅管道建设可以首先解决西南地区石油短缺的问题。

3.有助于中缅能源领域的合作共赢

随着国际能源局势的日趋复杂，世界各国对于国家能源安全的重视也日益突出，在各国推行本国能源政策和保障本国能源安全的过程中，不可避免的发生了一些关于能源的利益冲突，中缅能源合作中发生了类似的利益冲突。然而，对于中国和缅甸而言，两者在地区能源合作方面的利益要大于弊端。对于中国和缅甸而言，两者之间也存在能源合作的需要和互补性：一方面，中国具备雄厚的资本和技术实力，恰巧可以弥补缅甸在技术和资本方面的短板；另一方面，对于中国而言，当前中国从中东地区和非洲地区进口的石油大都需要经过缅甸的海域，因此开展双方的能源合作，可以有效解决中国的能源运输方面的安全隐患。因此，建立中缅能源合作，共同开发缅甸油气能源，对于缅甸、中国和东盟是共赢的局面。

三、缅甸政治变革对中缅能源合作的影响

（一）积极影响

从中国层面上来看，缅甸的政治改革和经济开放是对双方都是一件好事，中国对其持支持的态度。一方面缅甸的政治改革使其国内局势相对稳定，恢复正常的内政外交，这会让中国面对的压力也相对变小；另一方面政局的稳定会促进经济的快速发展，为中国带来更多的经济合作机会；再者，缅甸与少数民族和解，更加有利于中国维护西南边境安全。

（二）消极影响

1.中缅良好的能源合作关系受到侵蚀

密松水电站是中缅两国政府经多次协商签订的政府间大型合作项目，旨在利用中国的资金和技术开发缅甸当地丰富的水能资源，推动缅甸的经济发展和补充中国的电力资源，实现互利共赢。密松水电站计划于2017年建成，由中国电力投资集团特许经营五十年后，无偿交回给缅甸政府。中电投集团属于国有独资的央企，是国家五大发电集团和三大核电开发建设运营商之一，集电力、煤炭、铝业、铁路、港口各产业于一体的综合性能源集团。特许经营期间，该电站所发的电能在满足缅甸国内需要后，无法消纳的富余电能将售往中国。这期间缅甸政府在投资额不足40%的情况下，不仅可以获得10%的电能与15%的股份分红，还能获得项目60%的总收益即至少170亿美元收入。缅甸政府从密松水电站项目中获得的巨大的直接经济利益就高达540亿美元。然而如此巨大的获益项目却被吴登盛总统领导的缅甸政府于2011年单方面宣布，在他任期内将搁置密松水电站建设项目。

密松水电站被叫停成为近年来高速增长的中资企业在缅甸投资的重要转折点。缅甸国内民众针对中国投资的非议和抵制迅速升温，而中国对缅投资的热情随之迅速降温。2011年成为中资企业对缅甸投资的拐点之年，中资企业开始放缓对缅投资的步伐。2010年至2012年短短2年时间内中国对缅投资就急剧下降，由原来的87.6亿美元跌到4.07亿美元，中缅两国间的关系跌入了谷底。

2.中国在缅甸的能源投资受到其他国家的威胁

随着民盟新政府的上台，缅甸正在打开国门，试图重新找回失去己久的与国际社会的联系，加上以美国为首的西方国家逐步解除对缅甸的制裁，缅甸在外资的选择上拥有了更多的主动权。西方国家在不断推动缅甸民主化的过程中，强调中央和地方分权，增加了中国平衡缅甸中央和地方关系的难度。随着缅甸不断推进政治民主，加强与外部的联系，中国企业和中国资本在缅甸面临的挑战与竞争只会变得越来越多，密松水电站和莱比塘铜矿的叫停，均是在中方不知道的情况下发生的，理由也都是民众的反对和中企在环保方面做得不到位，令中国企业蒙受巨大损失。美国除了不断加大对缅甸的投资，还不断增加对缅甸各社会阶层的援助，其中就包括少数民族。美国鼓励缅甸少数民族保持自治，改善当地民生、教育、医疗等状况，努力培养“亲美国、亲西方”的力量，这些缅甸政府看在眼中，但也只能敢怒不敢言。中国和缅甸正常的油气合作与开展，需要缅甸的国内外形势保持稳定，可是由于美国等西方势力的介入，缅甸的政治局势愈发表现不稳，族群矛盾的存在更有可能被外部势力所利用，成为西方钳制中国保障自身能源安全、实现经济可持续发展的有利工具。缅甸族群矛盾一旦激化，中缅油气管道作为缅甸政府的收入来源之一，则可能遭受破坏，成为暴徒打击中央政府的工具。届时，中缅油气管道的安全则岌岌可危。

3.中缅能源合作项目受到缅甸民族的限制

随着缅甸民主政治改革，及与西方主要国家关系的改善，缅甸内部政治经济环境发生了重大变化，中资企业在缅投资受到冲击。由于缅甸国内民意的反对，由中国投资建造的密松水电站被缅甸政府于2011年9月所中止。缅甸国内因为该项目破坏圣地文化和环境而掀起反对中国投资的浪潮。部分民众声称莱比塘矿区存在征地补偿的不足，生态环境的破坏的问题，2012年11月，中国万宝公司投资莱比塘矿在地方人民的反对和抗议而无奈中止，停工数月的后果让中国万宝公司损失惨重。中国投资近50亿美元的中缅油气管道虽然己于2015年贯通，但由于“瑞天然气运动”组织在其中进行阻挠并大肆宣传污蔑其项目存在侵犯人权，破坏生态等各种问题，将该项目置身于严重的国际社会舆论压力，严重阻碍了项目的投入使用和发展。

四、改善与发展中缅能源合作关系的思考

（一）加强中缅两国的政治互信

中缅能源合作的安全与否关系到我国在缅甸的核心战略利益，对我国企业在缅投资也将起到示范和引导作用。本文认为，缓解中缅能源合作的问题应以深化中缅合作为基础，建立地缘政治互信，加强经贸、文化合作，积极优化投资模式，保护管道设施，进而保障中缅能源合作项目的安全运营。

1.密切两国的高层往来

加强高层互访，建立地缘政治互信。我国应在不干涉缅方内政的基础上创造性的介入和斡旋缅北“民地武”与缅甸军政府的谈判工作，并灵活调整对缅策略。积极利用我国在联合国、东盟“10+1”等国际组织里的重要地位，帮助缅甸打破欧美国家对其实施的经济制裁；加强中央政府与缅甸高层的互动与走访，进而建立地缘政治互信，同时还应妥善处理与昂山素季等新兴地缘政治力量的关系，防止因缅甸“西化”、政局变更等带来不利影响。

2.加强云南与缅甸的政治交往

云南毗邻缅甸等东盟国家，边境线长达4000多公里，自古以来就是通往缅甸的重要通道。应深化与缅甸的全方位合作，提升大湄公河次区域合作的层次与水平，完善与缅甸国家的双边合作机制；提升昆交会、南亚国家商品展等会展活动，支持云南举办中国-南亚博览会；推进教育、医疗和体育等领域的对外开放与合作，支持云南开展各种人文交流活动，使云南成为展示中华文化、促进国际友谊的示范窗口。

3.改善缅甸民众对中国的看法

中国企业多年以来，参建缅甸多个社会工程、基础设施等惠及民生的工程项目，但这些项目却没有使得中国企业顺利度过缅甸的社会转型，反而遭到了一片质疑和骂声。究其原因，与中国企业低调和封闭的管理模式离不开关系，在这种模式之下，产生矛盾的时候，不能与非政府组织和缅甸媒体及时进行沟通和宣传，导致普通民众对中国企业的误会加深。因此，中国企业一方面要继续履行在缅投资的社会责任，建立更完善的环保体制，保护缅甸当地资源的可持续利用；另一方面要提高透明度，通过召开新闻发布会、公布环境评估报告等方式，解除缅甸社会的质疑声，另外注重和缅甸当地商会、非政府组织、媒体之间的联系，宣传中缅经贸合作的友好关系以及互利双赢的理念方针，为中国企业树立正面形象。

（二）处理好与缅各个利益集团的关系

缅甸是个少数民族众多的发展中国家，民族间矛盾错综复杂，各个利益集团盘根错节，地区分裂势力猖撅，族群之间为了争夺地盘和资源展开了旷日持久的拉锯战。部分地区实行高度自治，离心力较大，在面临和中央政府不相一致的情况下，部分地区有底气也有实力直接与中央政府叫板。中央政府对地方的弱控制，以及中央政府对地方事务的管理权力被架空，再加上地方对中央的强偏离，在一定程度上影响了中央政府的利益，也使得双方容易站在各自立场对对方指手画脚，冲突时有发生。有些利益集团本身己经掌握了重要的资源，在和族群形成利益一体化时，中央政府的强势插手会影响中央与地方的和谐，这不仅不会瓦解利益集团与族群的紧密关系，反而给族群和利益集团机会，形成更加紧密和团结的关系。作为中缅油气管道出资者的中国，应该尽量避免和缅甸利益集团私下接触，更加不要在缅甸中央政府和利益集团以及族群还没有达成一致的情况下，发表相关言论。而作为利益枚关者的缅甸政府，在处理与利益集团以及中国的关系时，应该尽量避免与利益集团的直接冲突，更不要因为为了争夺中缅油气管道所带来的溢出效益而争执不下。因此，在对中缅油气管道运营和保护时，特别需要注意应对好缅甸当局与民地武之间的利益冲突，在双方利益冲突时，不要选边站队，更不要对另一方指手画脚。采取灵活弹性的应对措施，切忌短视盲目，只注重眼前利益，而忽视了长远利益。

加强与缅甸各族群全方位的联系，树立中国政府在族群中的威信，增强中国在族群中的话语权。自新中国成立以来，中国政府一直奉行和平自主的发展道路，将和平共处五项原则作为发展对外关系的指导原则。不管是缅甸政府，还是缅甸各族群，都视中国政府为和平共处五项原则的坚定执行者，都认为中国有能力有意愿作为缅甸政府与各族群的协调者和依靠者。在这种情况下，中国政府在和平共处五项原则的基础上，加强与缅甸各族群的联系，如与各族群领导人进行非正式会晤，邀请各族群领导人对中国进行非正式、民间访问，拓展中国与各族群所辖范围的经济和民间合作，加强各族群与中国边界区域的共同交流和协作。此外，中国政府在己有的政治互信的基础上，树立中国政府在族群中的威信，在族群中奠定中国政府作为一个不偏不倚的非干涉内政的第三方对话者，如对缅甸政府军与少数民族武装力量进行直接武装对抗时，中国政府被双方共同邀请作为可信服的协调者，应充分发挥与双方关系友好互信的优势，加强与双方的合作交流，以第三方非利益枚关者的身份，邀请双方参与到谈判协商中来。同时，中国政府应积极拓展与各族群领导人的全方位关系，增强中国政府在该地区的话语权，提高沟通协商效