《公共管理学》学习资料第二章：公共管理的理论与实务发展

第2章公共管理的理论与实务发展关键概念回应P途径民营化小而美公共管理社会公平工具取向管理主义参与B途径代表性新治理公共事务规范取向绩效评估政策管理政府再造新公共管理社会责任感公私部门合作威尔逊—韦伯官僚典范新保守主义企业型政府后官僚典范公共管理典范公共部门的管理复习思考题简述公共管理兴起和发展的原因。简要介绍公共管理的理论发展。公共管理的价值观主要包括哪些内容？简述公共管理典范的运作框架。公共管理的涵义及其特征主要包括哪些内容？简述著名专家学者对公共管理的不同界定。公共管理的研究途径主要包括哪些内容？公共部门改革的主要原因有哪些？简要介绍英国新保守主义公共管理。简要介绍美国以绩效评估为核心的新治理。何谓新公共管理？简述公共管理改革的三种不同模式。进一步阅读材料强化公共管理理念推进公共管理的社会化一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理'均是原本公共行政的典范内涵。”作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。二、公共管理学是一门新学科既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：公共管理的基础理论公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展三、研究公共管理的意义在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体;二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。四、公共管理研究中几个技术性问题既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：1．把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为“AdministrationofGovernment”或“GovernmentaiAdministration”？把研究生专业目录中的一级学科"公共管理"译为"PublicAdministration”，与MPA的译法相同。在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment”或“GovernmentalAdministration”？而涉及至U“公共管理”一词时，均译为“PublicAdministration”。在中文中凡涉及至的是操作、技术性的"公共管理”一词，英文均译为"PublicManagement”，这与新公共管理运动的原意相符。以上这些建议不一定成熟，特别是涉及至中英文翻译的问题，更需认真斟酌、推敲。建议学界对此展开讨论，以求达至共识。（作者：陈庆云，中国行政管理2001年第12期）案例澳大利亚政府加强公共服务的最新路向服务取向是新公共管理运动基本的甚至是核心的取向，从某种意义上说，新公共管理的各种方略、各种举措都是围绕服务取向展开的。澳大利亚政府在推动新公共管理运动方面堪称不遗余力，近年来，澳大利亚政府不断加强公共服务的力度，概括起来，有以下几方面举措：出台较为全面、不断完善的服务法规。依法行政是行政现代化的核心。政府管理社会需要法律规章保障，政府服务社会同样需要法律作为依托，某种意义上说，政府服务社会的法制化是依法行政发展深度的一个重要标识。澳大利亚政府在制定有关公共服务的法律、法规方面颇具特色，既有总体性的公共服务法案，又有专门性的公共服务法规。1999年12月4日，澳大利亚政府在特别公报上公布了《公共服务法案》，该法案共有79个条款，11个部分，几乎涵盖了有关公共服务的各个方面。与公共服务法案同时公布的《公共雇佣法规》则是一种专门性的法规，它对有关公共服务人员的录用、晋升、报酬、申诉、退休等相关事宜作了规定。1999年12月4日总理发布的《公共服务指令》，也相当于一项专门性的法规。澳大利亚《公共服务法案》和相关法规经历了日趋健全和完善的历程。1999年的《公共服务法案》就是在1997年《公共服务法案》的基础上修订而成的。公共服务委员会为这个新法案做出了诸多努力，从相关解释性协议记录的校订、为二读发言做准备，至向部长们介绍有关法案的材料内容等等都证明了这一点。各公共服务机构通过联合管理网络的定期报告与公共服务委员会网址的沟通，及时了解公共服务立法的进展情况。此外，公共服务委员会还就《公共服务法案》和《公共服务法规》的有关条款提出技术性建议和意见。总理和部长们根据实际情况对原法案和法规进行修改和补充，不断完善法案、法规。确立较为明确和规范的服务基准。管理大师德鲁克认为："政府机构是用经济活动所得的盈余来支付的服务性设施，其管理的目的在于出色的服务。”澳大利亚政府通过明确界定服务产出、服务价值和行为约束来确立服务基准。澳大利亚公共服务委员会在1998〜1999年度报告中对服务机构的产出进行了明确的阐述，为服务机构指明了服务方向。产出包括了四个方面：第一，通过高瞻远瞩、关注未来，积极寻求并抓住能使澳大利亚远景目标实现的稍纵即逝的机遇，从而最大化地提高其在全球环境中的地位；第二，提供创新性的、专业化的、不偏不倚的、有关公共利益的政策建议给中央政府；第三，通过关注质量、实效、成本—收益这些服务参量，给澳大利亚提供最好的服务；第四，创造一种建立在澳大利亚公共服务价值原则基础上的文化。作为一种基本取向，澳大利亚公共服务价值原则主要在《公共服务法案》中体现出来。其内容包括：以功绩制作为人员录用的决策依据；具备最高的伦理标准；对其行为公开地表示责任性；提供坦率、诚实、广泛、准确、及时的建议给中央政府，以及实施中央政府的政策或项目；公正、高效、公平、彬彬有礼地为公众提供服务，对公众的多样化需求具有敏锐的感知能力；建立的工作部门应该重视沟通、咨询、合作以及来自雇员的能影响工作部门关系事宜的输入机制；提供公正、安全、富有弹性和令人满意的工作部门；关注结果和绩效；在雇佣时关注公平；为社区所有合格的成员提供在服务部门工作的机会等十四个方面。1998〜1999年度是澳大利亚公共服务价值原则获得立法效力的第一个年度。为了积极宣传和推广运用价值原则，公共服务委员会在向各服务机构咨询、磋商的基础上，推出了《澳大利亚公共服务价值原则研讨文稿》，该文稿不但描述了每条价值原则的内容构成，而且提供了一个能有助于实施的目录，以及从个别和总体两个视角来评估这些价值原则实施状况的示标。为了保证公务人员在提供服务的过程中合理、合法，促进公务人员服务行为规范化，澳大利亚政府制定了服务人员行为准则。准则内容包括：在任职期限内行为诚实，人格完美；在任职期限内行为谨慎，工作勤奋；在任职期限内对公众尊重、有礼貌、不骚扰；遵守澳大利亚的法律；无时不在行为上表现出维护澳大利亚公共服务价值原则以及澳大利亚公共服务部门好的声誉等13条。约束范围十分广泛，约束机制较为明确。3．高层领导着力弘扬服务理念。西方国家20多年的实践证明，各项行政改革总是由一系列复杂因素触发而成的，行政改革不仅要受经济、社会、环境等外在因素的影响，政府内部高层领导对改革的认同程度是改革实施与否、成功与否非常重要的因素。在澳大利亚，高层领导（如部长、部长秘书）在适宜的场合抛头露面，不失时机地宣传服务方针政策、服务法规准则，召开旨在加强澳大利亚公共服务的各种会议，形成了宏观重视、上下共筑服务理念的良好管理局面。1998〜1999年间，协助总理管理公共服务部门的部长Hon・DrDavidKempMP发表了三次有关中央政府指引澳大利亚公共服务部门发展方向的讲话。1998年8月3日，他第一次发表了题为“高绩效的公共服务”的演讲，认为未来澳大利亚公共服务部门领导人的发展对于保持改革势头是至关重要的，要求公共服务委员会专员与公共服务部门其他领导通力合作，促进领导能力的发展。接着，在同一个月的“人力资源周”会议上，该部长又发表了题为“可持续发展的组织”的讲话，强调了领导能力与高绩效是提高澳大利亚竞争力的关键条件，澳大利亚公共服务部门应该具备这些因素。1999年5月19日，该部长的第三次讲话题为“高级行政服务人员的领导能力框架”，主要谈到了在这个框架内发展澳大利亚公共服务部门高级行政服务人员的进一步工作。1998〜1999年度，澳大利亚召开了公共服务部门“圆桌会议”，目标是促进高级信息的分享和有关工作部门改革和协议制定的讨论。为增强公务员的服务责任感、回应力，达到了让高级管理人员更深入地理解自己对国会、部长的责任以及他们自己的权利、义务这样一种目的。公共服务委员会在参议院、众议院、总理、内阁、司法部长的协助下，于1998〜2000年多次召开了题为“公务员的责任、权利和义务”的研讨会，每次会议都有上百人参加，收到了积极的反馈效果。4．完善专职推进的服务管理机构。在澳大利亚，专职管理公共服务部门公共行政和人力资源的机构主要是公共服务委员会，由公共服务委员会专员领导，中心办公地点设在首都直辖区的爱德曼德•巴顿大厦，另外它在悉尼、墨尔本、布里斯班、艾德莱德、珀斯等城市也设有办公室，形成了一个组织结构完善、职能健全、服务多样化的管理网络机构。按照1999年公共服务法案规定，公共服务委员会专员必须在财政年度末向国会作有关服务状况的年度报告，内容包括服务机构内化公共服务价值原则状况以及为确保履行行为准则而对建立的制度、程序是否完善程度所进行的评估。其他法定责任还包括：高级行政服务人员的录用决策；政府机构变革的实施；人力资源管理实践模式的审查、评估和咨询；调查公务员的投诉事件；支持、宣传功绩制原则；培育领导能力；报道与促进公共服务部门内的工作部门多样化；制定有关录用、选拔、人员流动、绩效、再调配、退休等方面的人力资源管理政策等。公共服务委员会的使命是为服务机构提供建议和指导，而不是制定描述性规则的工作方式；通过努力寻求与各服务机构的合作，发现好的服务实践模式并促进其试验和推行，促进高绩效的、符合伦理的、顾客导向的公共服务。委员会在组织体制方面，负责向内阁政府提供有关公共服务部门事宜的建议，促进和帮助对相关立法的理解。公共服务委员会是由三人组成的执行机构领导（公共服务委员会专员、公共服务委员会副专员和功绩保护委员会专员）。在1998〜1999年度，该执行机构下辖六个长期性绩效小组和两个为了满足短期需要及解决优先紧迫问题的临时性绩效小组。从2002年7月1日开始，该执行机构下辖八个长期性小组。澳大利亚公共服务委员会作为连接国会、内阁政府和各服务机构的桥梁，积极落实中央推出的各项方针政策，出版宣传、建议咨询、策划项目、发展培训，为公共服务部门高质量的服务打下了坚实的基础。5．建立较为规范的服务管理机制。高质量的服务必须有完善的制度加以保证。在澳大利亚，《公共服务法案》规定，相关机构必须在一定的时间内递交报告，报道本部门在一个财政年度内的运作状况，基本形成了较为全面的公开机制、较为迅速的反馈机制以及较为明确的责任机制等一套制度体系。根据澳大利亚《公共服务法案》规定，公共服务委员会专员必须在每个财政年度末期向国会做年度报告，报道这一年度有关公共服务部门的服务运作状况、效果产出。各服务机构领导必须为服务委员会专员提供任何所需的信息，为他撰写报告创造条件、做好准备。按照《公共服务法案》规定，年度报告中有一项“服务状况报告系列”，内含三个专门性的报告。第一个报告是《工作部门多样化报告》，由《平等就业机会报告》和以前的《工作部门多样化报告》合并而成。第二个报告是《澳大利亚公共服务部门服务状况报告》，主要是评估服务机构接受、内化公共服务价值原则的程度以及为确保遵守服务行为准则而设立的制度和程序的完善程度。1997〜1998年度，服务状况报告第一次提交。当时，报告主要关注服务部门所面临的一系列议题，比如，已经取得进步的好的范例、未来的挑战等，同时也包括一些公共服务部门在规模、组成、结构等方面发展趋势的统计分析，以及人力管理、资源管理、绩效管理、行为规范、工作部门关系、委托人服务（包括服务付费活动）、合同管理以及领导能力问题等。1999年以后各年度的服务状况报告所包括的内容日趋全面和细致。第三个报告是澳大利亚公共服务部门的统计公报，主要是在财政年度末期对按照1922年公共服务法案所雇佣的公共服务部门职员的数量以及该年度内公共服务部门职员的流动状况进行统计分析和回顾。从1997年以后，公共服务委员会的网址上都公布每年度的统计公报，为公共部门和非公共部门在数据查询方面提供了极大的方便。除了以上规范性的报告外，澳大利亚高级行政服务机构的规范化运作也为澳大利亚公共服务部门管理增添了鲜明的特色。6．逐渐形成网络管理系统。全球化把世界连为一体，这种世界性的合作趋势就是行政联合，即各个政府部门的联合治理。在澳大利亚的公共部门，各服务机构逐渐形成一种网络系统，发挥了网络系统所具有的信息共享、资源互补、经济节约和运转高效的优势。（1）联合管理网络。即为了更好地贯彻中央政府的政策，处理面临的议题，由各服务机构派出的代表组成的网络。会议由公共服务委员会协调和主持。组建该网络的宗旨是为了准确及时地为服务机构提供有关的建议和信息，促进中央的政策在公共服务部门得以有效的实施。该网络的参加者有联合机构的领导和公共服务机构的顾问，有时公共服务部门外的机构也有代表参加。会议一般是每年度举行六次。（2）跨机构多样化网络。即工作部门多样化协调人的网络，是由各机构的代表组成的。其目的在于探讨多样化的实践模式，交流多样化的实施经验。在1999〜2000年度，该网络共举行了四次会议（每次约有40人参加），会议由公共服务委员会主持。这些会议为代表们提供了一个论坛，探讨好的、多样化的实施举措以及多样化的行动、信息的分享。来自各服务机构的110名协调人实现了资源和信息共享。（3）绩效与行动网络。绩效与行动网络是由行动与低效管理网络和绩效管理网络于1998年11月合并而成的新网络。该网络和前两个网络都致力于改善绩效，其成员是由76个联邦（包括首都直辖区）服务机构的职员组成的。新网络成立会议开幕式于1998年11月举行，接着，1999年3月和6月又举行了两次会议。会议关注的问题包括多渠道反馈、工作部门伦理运动以及联合效益示标的使用。绩效与行动网络在澳大利亚公共服务部门提高组织绩效方面扮演了积极角色：它为来自各服务机构职员的互动提供了方便，相互交流信息、相互学习经验；它为面临相同议题的服务机构起到了桥梁作用；它为各个服务机构采用当前好的人力管理模式提供了支持；它为整个公共服务部门提供了一条通往绩效道路的捷径。7．不断推出服务方略。在整个服务体系中，服务手段属于较为具体的层面。服务宗旨、服务理念、服务规范最终都要通过服务手段体现出来，或者说，“是什么”“为什么”的问题最终要通过“如何做”体现出来。近年来，澳大利亚政府不断推出和完善各种服务手段，取得了较为满意的成效。（1）求助热线服务。公共服务委员会在澳大利亚首都堪培拉的中心办公室设立了求助热线，可以及时、经济、有效地向公众、单个公务员和服务机构提供有关人力资源管理方面的信息服务和咨询。1999年以后，该项服务得以扩展，合并了公共服务委员会网站上的一个E-mai1地址。在热线上一时解答不了的问题可以通过发送电子邮件来作出答复。每年度寻求信息服务的