管制失灵：成因及治理

管制失灵：成因及治理论文将管制视为管制者与被管制企业之间的合约关系。在回忆了现代管制开展的阶段以及管制面临的主要问题的根底上，讨论了管制失灵的产生根源。文章认为，管制失灵的根源在于两个方面，由于鼓励性扭曲导致的制度设计的失效。产生鼓励性扭曲的原因在于信息租金、资产专用性等等内生或者外生的因素；由于制度设计与制度环境不相容导致的资源误置。其原因在于不同的制度环境会对不同的制度设计产生鼓励或者阻力。论文最后对解决管制失灵的方式提出了一些意见与看法。强调了多种治理方式的存在是实现自然垄断产业效率的重要条件，它有利于被管制企业显示鼓励，其次，进一步改善制度环境，“管制管制者〞。关键词：管制失灵、合约、鼓励、制度环境一、管制的形成及其开展阶段现代管制活动最早出如今1887年美国对铁路业的方案，它为自然垄断的管制奠定了法律基矗自那时起，以美国为代表各西方国家在近百年的经历性理论中大体上都经历了管制—放松管制—管制改革三个阶段。1、现代管制确实立十九世纪末，正是美国市场经济开展呈现宏大变革的时期，在这个时期中，市场的自然垄断产业逐渐形成，公共产品和公共效劳也逐渐受到了人们的关注。1877年，美国缅因州和伊尼诺斯州对谷物传输和仓储建立了费率标准。1887年，由于铁路公司对不同消费者实行歧视性定价，联邦贸易委员公布了联邦贸易法案〔I法案〕，对铁路实行费率管制。它在很大程度上表达了管制原那么，即个人的自利性追求必须以不影响社会利益为根底，为阻止垄断者榨取消费者剩余提供了法律基矗此后随着联邦贸易委员会对美孚石油公司美国烟草公司、美国钢铁公司、IB公司等反托拉斯的调查，管制的边界不仅仅扩展到公共事业部门，甚至一些竞争部门。在1933-1940和1973-1980期间，联邦管制权利都获得了极大的扩展，其范围几乎涵盖了美国所有的产业部门。在这一阶段中，以公平公正为目的资本回报率管制和完全本钱补偿方式也在理论中得到了确立和施行。2、以私有化为导向的放松管制20世纪70年代以后，管制出现了改变，一方面，技术变革促使了传统的自然垄断部门的产业链发生了宏大的变化，原有企业内规模经济的产业可以通过企业之间的分工和专业化进一步扩大和加深产业的开展，网络经济成为该类产业的另一个重要特征。另一方面，理论和理论都广泛地存在对现有管制方式的批判，如政府决策才能的疑心、管制方式的低效率以及管制体制的代价等，因此，以1980年美国ATT拆分案为契机，立法机构首先为这些产业公布放松管制法案，为私有化提供了法律准备。在这次私有化浪潮中，管制机构放松了许多竞争性领域的进入限制，包括汽车、运输、金融等行业，也包括了一些不完全竞争领域，如电信、有线电视、电力、城市供水等公共事业部门。私有化的主要目的在于通过缩小公共部门的范围、作用和规模，改变被管制企业的所有权关系，从原有的政府直接干预转向了由董事会股东形式，改变企业的组织构造和鼓励构造，促使被管制企业进步效率，追求赢利目的。增大现有公共部门在资产利用上所承受的市场压力。迫使公共部门进展新的构造重组，促使其与私有部门展开竞争。3、引入竞争的管制改革到90年代初开场，私有化浪潮开场衰退，私有化尽管在一定程度上缓解了西方国家经济的衰退，但它并没有根本地解决这些产业利润目的和社会目的的内在矛盾。在这种条件下，美国以及其他西方国家又都不同程度地开场了管制改革。一方面，标准和缩小管制的范围和权限，重组管制职能。在许多自然垄断的公共产品领域采取了投标权竞争和不对称管制方式，鼓励进入。其次，从限制性进入的经济性管制转向社会性管制。改变原有以资格审查、数量限制和答应证等限制性进入的方式，放松了管制的经济进入范围，但大大加强了质量、环境和最低效劳程度等社会性管制。另一方面，在管制方式上也进展了较大的改变。改变了以往将管制和竞争相对立的思想，逐步建立了竞争性的管制框架。强调管制和竞争关系的互相依赖性，机制设计的目的是建立更有竞争力的环境，而不是替代竞争。在电信拆分之后，产业链条的核心层仍然受到了政府较为严格地价格和进入管制，在核心层根底上的相关产业部门都逐步建立了在管制机构和政策指导下的“竞争〞，称为有限度的竞争。管制机构采用了鼓励性定价方式，从资本回报率管制转向了最高限价管制，使得管制体制更加具有弹性。以电信为例，美国以公平竞争为指导，采取了较为激进的改革措施，根本放开了进入管制和价格管制。英国那么以进步效率为中心，采取了较为慎重的方式，在实行了七年的双寡头竞争后，逐步放开市常日本那么在政府主导型的市场体制下，对不同类型的电信采取了分类管制的形式。二、管制失灵的特点及其表现形式市场失灵尽管为政府的管制干预提供了种种理由，但这并不说明管制一定是有效率的。“无数管制的立法所能证明的只是人们希望管制，而并不能为事实上的管制提供确切的证据〞。从上述管制开展的历史过程中，不难发现管制仍然存在一系列问题没有得到很好的解决。1、管制政策的对策性低效率不管政府采取何种类型的管制政策，被管制企业都会相应地采取对策，以寻求自身利益最大化。这种行为实际上扭曲了原来政策的导向和效果。七十年代时期，各国为满足普遍效劳的目的，维持低价格，使许多被管制企业出现亏损，但这局部亏损通常由政府补贴。给定政府必然补贴的条件，被管制企业就会采用一些对策性的措施，来骗取补贴，维持亏损。因此，假如补贴是建立在有效率的定价根底上，补贴是一种正常的结果。但假如补贴对企业产生了低效率，那么补贴本身就出现问题。从消费角度看，这种对策性结果反映在被管制企业经营状况和努力程度低下。由于许多被管制企业长期处于产业的垄断地位，缺乏竞争意识。出现了被管制企业的管理本钱高，公共企业在用人方面缺乏灵敏性，导致消费才能不能充分利用等等问题。从配置角度看，低效率表现为被管制企业根据回报率管制的目的和限制，实行对策性策略，使企业呈现出过度投资，即过度资本化的倾向。在许多被管制产业部门中，被管制企业采取了扩大资本投资，缩小劳动人数的方式，导致了低效率的配置构造。因此，一方面补贴弥补被管制企业边际定价导致的损失，另一方面，被管制企业由于企业内部的本钱不能得到完全地证实，有意维持和扩大亏损，以进一步索取补贴。在这种条件下，原有的管制政策本身就出现了矛盾。2、管制决策机制和执行的代价由于管制政策大大影响了厂商和消费者的利益分配，被管制企业就可能通过“院外活动〞或者“政治租金〞通过对立法机构、参议员游说，以影响管制政策的制定。寻租直接导致了社会福利的损失，许多学者对其进展了大概的估计。如下表。管制的代价还表达政府机构的效率损失中。由于政府管制机构的决策和行为的垄断优势，不仅仅表现为政府的裁决权利〔包括立法和司法机构〕，还表达在管制机构在详细政策执行中的处置权利，这种管制机构的处置权〔disretinper〕很少也很难受到完全的控制和监视，因此权利滥用和过度成为各国管制机构普遍表现出效劳效率低的总体特征。这些由于管制机制导致的配置效率损失，称为“管制失灵〞。管制本来的目的是消除垄断权力和保证社会福利，但由于管制失灵，管制政策本身却成为政府过度干预，维护垄断市场的维护者，表达了管制机制内在矛盾。在传统的主流管制理论中，由于管制者是被假定追求社会福利最大化的制定和施行者，被管制企业的本钱相关信息是不需要任何代价就可以获得，天然假定了管制者是恩惠、全能的和全知的，被管制企业是天然地有动机将利润目的与社会目的结合并保持一致，势必导致了对这些问题忽略。租金占各国国民收入的比重估计国家租金占国民收入的比重评估人印度7.3%克鲁格土耳其15%〔占GDP〕克鲁格美国3%波斯纳英国13%〔整个产业〕考宁和缪勒中国10%万安培三、管制的合约性质传统理论的管制概念关注于管制的行政性工具和过程，管制者和被管制企业之间是一个命令式的服从和被服从的关系，本质上强调了管制者是社会福利最大的实际代理者。这种逻辑忽略了管制的合约性质，即提供公共产品和效劳的被管制企业对这种命令的合意程度。在以市场机制为背景，公司化的企业为主体的条件下，这种逻辑必然会带来许多低效问题。强调管制的合约关系，在于说明管制者和被管制企业之间的交易特征。由于管制合约涉及到管制机构与被管制企业之间一系列的合同关系，签订合约的主体是政府受权的机构和相关当事人，在法律意义上已经不再是私人之间的交易达成。在以英美为主的普通法系国家中，管制合约是先验存在的，它和普通的合约没有什么区别。但以区分“公法〞和“私法〞为主的大陆法系中，由于政府受权的管制机构与相关当事人之间的地位不对等性和签约中的不自由性，合约的性质和特征与普通合约大大不同。〔1〕.管制合约的平等性和自由性从法律角度上，管制合约附属于行政合约范畴，康芒斯称为“有管理的合约〞。但这并不意味着政府和相关当事人形成的只是以命令和强迫为特征的权利服从的行政关系，没有地位对等可言；也不意味着管制缺乏讨价还价的权利处分根底，不能享受合约自由。首先，政府在公共事业领域中，存在大量地法律没有认定的政府应有的权利及公民应尽的义务，这些需要政府和相关当事人协商解决。随着行政程序的改革，传统以命令和服从的管理方式也逐渐转向以互动性的协商的效劳形式，这些为管制合约的成立提供了平等性的基矗其次，90年代以来，行政管制过程已经发生了很大的变化，从单纯的消极管制转向积极管制。在不与法律相抵触的情况下，政府可以直接根据组织法规定的权限主动追求目的，在程序性和灵敏性原那么下，行政机构享受一定的处置权，可以根据时事需要选择适当的行政手段，甚至可以通过法律赋予政府签订行政合约的权利，这些都为政府签订合约提供了权利基矗因此既遵循依法行政，又具有根据详细情况进展调整的处置权，是现代管制遵循行政法律的一种表达。〔2〕.管制合约的特殊性质管制合约的特殊性质表达在其合约的主要目的是效劳于公共福利，在这个根底上，进步消费、配置和技术效率。因此，管制合约存在了平等性和不平等性，自由性和不自由性的内在矛盾结合。首先，事实的不对等性表达了管制合约中管制机构的主导地位。管制机构通过这种不对等性的地位，有利于诱导被管制企业实现管制目的，即社会福利最大化。其次，管制机构受法律约束的非自由性对于以政府行为职能为特征的行为是必要的，否那么就会导致行政的商业化。因此，尽管具有一定的管制权限和讨价还价空间，但这种空间和自由度比普通合约大大减少了。四、管制失灵的合约分析从合约角度看，传统的主流理论仅仅关注本钱根底上的管制最优实现问题，忽略了合约设计本身的信息、合约双方的交易本钱和执行本钱。这种管制方式势必会导致在实际过程中出现的对策性的低效率、寻租和官僚本钱等诸多问题。根据合约理论的分析思路，管制失灵问题本质上是合约鼓励性的扭曲。管制政策导致的被管制企业对策性的低效率，实际上是合约设计的鼓励性扭曲。即管制合约在设计过程中没有考虑信息约束，由此导致了被管制企业鼓励性的失衡。管制决策和执行机制的代价，实际上是合约的签约本钱和执行本钱的表达，这些本钱受到了不同类型制度环境的约束。1、治理方式与管制边界的不匹配在进入管制方式选择上，传统的管制方式强调了规模经济的消费条件，这只是为管制确定了技术边界，它忽略了自然垄断根底产业的交易维度，尤其是资产专用性导致的沉淀本钱因素的变化。威廉姆森在解释混合治理过程中，强调了交易维度对合约方式选择的作用，特别是资产专用性条件。在不同的交易维度条件下，各种治理方式的有效性是有边界的，决定这一边界的重要因素就是资产专用性程度。假如一种治理方式被不适当地用到不适用的边界，就容易引起错置，导致边界失灵。从动态的角度看，假如专用性性质发生了变化，这种治理方式也应该发生相应的变化。被管制产业的消费过程主要表现为消费网络传输配置等三个主要环节。因为网管建立具有独占性、难以转移和高沉淀本钱，各产业资产专用性突出表如今网络传输环节上。由于技术和交易的约束，消费和配送环节也被传统的管制作为管制对象纳入到管制边界之中，这里的假定是产业部门内的各链条之间在技术和交易上是不可分的。实际上，资产专用性随着技术进步和需求的开展，已经发生了很大的变化。在这种条件下，假如仍然采用原来产业范围作为管制的边界，管制就会由于治理方式不匹配出现的失灵。2、信息与管制合约最优设计传统的管制设计主要讨论了本钱根底上的设计。强调了最优设计的技术条件，即消费技术条件。它实际假定了管制和和被管制企业的信息是完全和对称的。实际上，管制者在制定各种管制政策过程中，不可能完全观测到被管制产业的所有相关信息，包括被管制产业相关的需求、价格、本钱以及各厂商之间的策略等，信息约束限制了管制政策的效率。这种由于管制者和被管制产业处于不对等的信息地位，被管制产业拥有自发的信息优势，称为管制的信息不对称。习惯上，它有两种信息约束：努力的信息约束和才能的信息约束。努力约束是强调了被管制企业不被观测到的内生变量，即企业消费投入的时间和工作强度。由于这种努力程度是内生于企业之中，不能被管制者观测，由此导致了企业的“偷懒行为〞的道德风险问题。才能约束是强调了企业具有比管制者更多的相关信息优势。这种信息包括了企业的技术选择、施行消费目的的难度以及外生的需求，由于这些信息管制者不能完全观测，被管制企业会以“讲假话〞或事前选择来榨取信息租金，由此导致了“逆向选择〞的结果。因此，在内生的信息不对称条件下，决策者需要通过设计鼓励机制，诱导被管制企业“不偷懒〞。在外生的信息不对称条件下，“讲真话〞那么成为鼓励设计的关键内容。在目前管制的环境条件下，管制者在建立合约过程中处于信息优势，突出表现为：从信息流程看，管制者和被管制企业是上下层面的关系，管制者是界于产业之外；从产业性质看，由于大多数被管制企业的自然垄断特性，其企业规模都是呈现出纵向一体化，产业链条内局部工导致了信息扩散受到更多的阻碍。传统的定价和补贴的管制设计仅仅局限在公平根底上的目的，忽略了信息问题，仅仅将企业作为投入产出的消费函数，这就忽略了对被管制企业效率的鼓励，因此必然导致被管制企业说假话和努力程度的低效率。3、制度环境与管制的决策和执行传统的理论没有涉及到管制方式中的行政约束。实际上管制合约的行政约束主要是管制面临的特定的政治程序。由于管制是政府干预微观经济的工具，因此它必然受到政府立法、行政机构影响。不同制度框架、不同的工作效率和组织本钱的行政机构都会左右管制的制定和施行。首先，立法机构限制管制范围和管制者权限。如美国联邦贸易委员会〔F〕和州际贸易委员会〔I〕、英国贸易产业部〔DTI〕和电信管制委员会〔FTEL〕都是通过立法机构受权，各相关法律同时约束了管制的主要内容和程序。其次、管制合约具有法律效力，它既受到法律保护，同时又要求在签定管制合约过程中实现相关法律程序，如听政会制度。再次，管制合约受到行政程序的约束。管制合约的最终实现是由管制机构协调和完成，管制机构官员和其行政程序必然对管制合约产生影响。最后，由于政府在制定相关管制合约过程中，期限不是无限的。政府不可承诺性的特征主要表如今代议制多党执政的国家中，由于各党派代表的利益阶层不同，因此可能会对被管制产业采取不同的管制方式。上述管制合约的环境维度决定了管制者和被管制产业的相关特征。对于被管制产业来说，自然垄断的技术特征、大批量的交易次数、程度高的资产专用性决定了市场自由定价机制不可能实现。对于管制者来说，他们将面临着信息约束和行政、法律约束。这些特点决定了管制合约的鼓励设计和实现不是仅仅通过设定鼓励性方式或者放松管制就可以完成的，它是一个系统工程。从上述分析，管制失灵的根源在于两个方面，首先由于鼓励性扭曲导致的制度设计的失效，产生鼓励性扭曲的原因在于信息租金、资产专用性等等内生或者外生的因素，其次制度设计与制度环境不相容导致的资源误置。其原因在于不同类型的制度环境适应于不同类型的制度设计。五、治理管制失灵的几种思路由于不同的因素导致了不同类型的管制失灵，因此，寻求降低管制失灵的主要途径也存在一系列差异。目前主要存在以下几种方式：1、显示性鼓励和多元化的治理方式就管制设计的层面看，引入多种治理工具是缓解被管制企业鼓励扭曲的根本途径。由于在自然垄断的公用事业领域，不存在单一平衡，而更多地多层次平衡，市场竞争以及非市场合约〔如投标、价格管制、多样化的长期合约〕等等的治理方式多种治理工具可以鼓励和约束不同类型的被管制者的行为。其根本的好处在于有利于被管制企业显示信息。例如在传统的管制下，管制者与被管制企业之间仅仅存在一种类型的合约〔如资本回报率管制〕，在引入市场竞争条件下，许多国家放弃了传统的管制方式，采取了最高限价方式。实际上，这两种管制方式，各有优劣。理论说明各种鼓励性合约都是有代价的。强度高的鼓励性合约，租金高但有消费效率；强度低的鼓励性合约，租金为零但缺乏消费效率。由于信息不对称的因素存在，代表社会福利的管制者无法完全剥夺消费者的租金，这种租金是表达了“信息租金〞。由于信息不对称程度广泛存在，被管制企业获得的租金很难通过合约进展完全榨龋因此，合约在设计上就需要考虑如何将被管制企业的本钱相关信息在不同的制度环境中显示出来，这也是多样化合约存在的主要理由。针对不同类型的企业进展多种合约鼓励的设计，低本钱的企业可以选择鼓励强度高的合约类型，而高本钱的企业那么选择低强度的鼓励性合约在不同的制度环境中存在不同的作用。企业根据自身不同的情况选择不同类型的合约，实际上就显示了自身的鼓励信息。2、制度环境与“管制管制者〞“管制管制者〞的思想早在20世纪60、70年代就已经得到了大量的讨论。由于管制表达的效率更为深入地表现为管制的决策和执行，因此，管制的政治层面对管制失灵负有更多的责任。由于在代议制条件下，集体决策的有限理性和内在的缺陷，政治目的与社会福利目的是不一致的，政府〔国会〕不能有效地搜集、处理和配置信息。利益集团一方面在政治决策过程中起着信息中介的作用，另一方面，利用它独特的优势对管制决策施加影响。因此，管制的实际目的并不代表了公众的共同利益取向，而是利益集团之间会谈的结果。在给定弱政府的条件下，利益集团将左右管制合约的鼓励构造。在位企业和大集团的利益集团就有可能与管制者合谋，阻止新企业进入，共同榨取消费者剩余。事实上，政策制定过程与交易本钱和信息不完全有着亲密联络。纳入到委托代理的分析框架中，管制政治过程被视为复杂的代理关系集，每一个链条都涉及到多层委托和多层代理。政治官员作为选民的代理者，管制机构作为政治官员在政府的立法和执行部门的代理，在法律框架下，形成相关的内部责任受权形式。总体上，这种制度构造主要是为平衡公民政治偏好、政策决策者及其