日本进口食品安全管理体制和进口蔬菜农药残留标准

日本进口食品安全管理体制和进口蔬菜农药残留标准

石敏俊

筑波大学农林学系

一、中国对日蔬菜出口贸易动向与农药残留超标问题

蔬菜是中国农产品出口最有竞争力的产品之一。2001年蔬菜出口额达到亿美元，占农产品出口总额的17%。其中，对日蔬菜出口在蔬菜出口中以及对日农产品出口贸易中占有重要地位。2001年中国对日蔬菜出口额达到亿美元占蔬菜出口额的75%，占中国对日农产品出口额的25%。中国产蔬菜进口对于日本农产品贸易也具有重要的意义。1996年至2000年的5年中，日本新鲜蔬菜的进口量增长了倍，其中中国产蔬菜进口增长了倍。2000年日本进口的新鲜蔬菜总量中，中国产蔬菜占%，高踞首位。

但是，近年来，进口蔬菜的农药残留超标现象越来越引起日方注意。在食品卫生检疫中，被查出农药残留超标的中国产蔬菜申报进口件数1999年为11件，2001年达到127件。因此，日本将中国产蔬菜进口的农药残留含量列为重点检查对象，加强了对中国产蔬菜进口的检查。例如，在中国产蔬菜进口检查项目中追加了日本没有登录的但在中国等地广泛使用的有机磷农药等内容，并将2002年1月作为“中国产蔬菜进口检查强化月”，对申报进口的中国产蔬菜实施了100％的“监视检查”。之后，又以多次检查发现农药残留超标现象为由，将中国产的新鲜韭菜，冷冻韭菜等4种蔬菜改为“命令检查”对象。2002年3月起，由于媒体报道了中国产菠菜被检出农药残留超标，开始加强对中国产菠菜的检查，包括增加盐酸类农药等检查项目，增加“监视检查”，“命令检查”和“自主检查”的样本数。2002年3月20日至10月底，日本各地的食品卫生检疫所共对1,949件申报进口的中国产蔬菜实施了检查，其中查出农药残留标准超标的有73件，超标率为3。7%。由于在检查中多次发现农药残留超标现象，日本政府在5月和6月两次向中国政府提出采取控制农药残留超标菠菜对日出口的要求。6月，日本政府要求进口商对于未经食品检疫所的有机盐酸类农药检查的中国产菠菜，在进入国内流通销售之前实施“自主检查”；7月，又要求进口商自发停止进口多次被检出农药残留超标的中国产菠菜。之后，日本政府根据修改后的食品卫生法，开始酝酿对中国产菠菜实行禁止进口措施。经过与中国有关部门多次磋商，中国方面同意加强对日出口蔬菜的检验，只允许对日出口检验合格的产品。日本政府以此为由，最终没有采取禁止中国产菠菜进口措施。

对于中国对日出口蔬菜的农药残留问题的原因，中日双方的见解不同。中国方面认为日本的农药残留标准不合理，属于绿色壁垒，媒体曾经几次报道过中国有关方面的此类见解，反之日本方面则认为主要原因在于出口蔬菜生产过程中农药使用管理不严所致。本文的目的是通过分析日本进口农产品的卫生检疫体制，特别是农药残留标准，对于日本的进口蔬菜农药残留标准是否属于绿色壁垒作出判断，并为保持和扩大中国对日蔬菜出口提供参考。

二、日本对于进口食品安全管理体制的法律框架和基本流程

（一）日本关于进口食品安全管理的主要法规条例日本关于进口食品安全管理的法规条例主要有三个：植物防疫法（1950），家畜传染病预防法（1951）和食品卫生法（1947）。

（1）植物防疫法适用于进口植物检疫，包括蔬菜，水果，谷物，豆类，花卉，种子等，农林水产省所管的植物防疫所为其执行机构。

（2）家畜传染病预防法适用于进口动物检疫，包括各种活动物和畜产品，农林水产省所管的动物检疫所为其执行机构。

（3）食品卫生法主要是对进口食品的安全性进行检查，其对象包括所有的进口食品，厚生劳动省所管的食品卫生检疫所（相当于我国的卫生防疫站）为其执行机构。

动植物检疫和食品卫生检疫的目的有所不同。动植物检疫的目的主要是防止那些对国内农牧业带来影响的有害病虫害和传染性疫病从海外传入境内，保障食品安全并非其直接目的。只有经过动植物检疫合格的农产品才能进入日本境内。对于作为食品是否安全进行检查的责任由食品卫生检疫来承担。只有经过食品检疫所检验合格的进口农产品，才能进入日本国内市场流通。

我国农产品出口日本，有的受阻于动植物检疫措施，如水果，花卉，畜产品的病虫害检疫问题；有的则受阻于食品卫生检疫措施，如蔬菜的农药残留问题，加工食品的添加剂和保质期等食品安全问题。

除了上述三个法规以外，农林规格制度JAS法）要求国内市场流通的农产品，包括进口农产品，如果属于转基因食品，必须加以标识（用于榨油的油料作物除外）；另外，JAS法对有机农产品的规格标准作出了统一的规定，如果有加上有机农产品的标识，必须经过指定的机构认证。

（二）日本进口食品安全管理和卫生检疫制度的基本流程进口食品的种类不同，食品安全管理和卫生检疫的流程也不同。加工食品和水产品类，进口后可以直接进入食品卫生检疫阶段；生鲜蔬菜水果，谷物，大豆以及畜产品，需要先经过动植物检疫合格之后，才能进入食品卫生检疫阶段。

1．进口植物检疫

进口植物检疫的对象包括蔬菜，水果，谷物，豆类，花卉，种子等，但其中经过干燥，腌制，调制等加工处理的植物产品不在检疫对象之列。植物防疫法规定以下产品禁止进口，由省令（部委颁布的条例）指定的禁止进口区域进口，或者省令（部委颁布的条例）指定的经由禁止进口区域进口的植物；含有病菌及害虫（检疫有害动植物）的植物；土壤或带有泥土的植物。植物防疫法施行细则详细规定了禁止进口植物的具体区域和种类。但是，对于其中一些植物产品，病虫害的杀虫杀菌方法已在出口国开发研制出来，并且其效果也得当日本方面的认可的时候，在出口国采取了消毒措施等前提条件下，可以实行有条件的进口解禁。进口商应当向植物防疫所（全国共89个）提交出口国政府发行的植物检疫证明书和植物进口检查申请书，接受植物防疫部门的抽样检查。抽样检查发现有应隔离病虫害时将采取熏蒸消毒措施，如果没有有效的消毒方法则会要求货物退回出口国或就地销毁。

日本在1996年修改了植物防疫法，并于1997年4月引入了“病虫害风险分析（PRA）”方式的检疫方法。PRA方式的检疫方法，是以FAO于1995年10月制定的“病虫害风险分析指南”为依据，通过指定“非检疫有害动植物”，对于非检疫有害动植物可以免除动植物检疫（或通过指定“检疫对象病虫害”，并对其进行重点检疫）。“非检疫有害动植物”的条件包括，在国内已经广泛分布；属于国内分布的品种，在国外尚未发现不同科属品质的存在；不属于公共防除对象；对国内农业不会带来有害影响等。在日本，于1997年4月有30种害虫，6种害菌，1998年8月有案可查3种害虫，4种害菌，累计63种动植物被指定为“非检疫有害动植物”。

2．进口动物检疫进口动物检疫的对象包括各种活动物（牛，猪，鸡等）和畜产品（肉，内脏，火腿，肉肠等）。当然，活动物和畜产品的检疫方法不同。对于进口活动物，在进口口岸的临船检查之后，还要在指定的检查站对进口动物进行临床检查，血清反应检查等。对于进口畜产品，一般采取书面审查和抽样检查的方法。但是，从非清净国（家畜传染病污染区域）进口的畜产品，在提交检查申请书之前，必须经过消毒措施。检疫不合格的进口畜产品，将会被就地烧毁或采取其他措施。

3．进口食品卫生检疫进口食品卫生检疫方法因食品种类不同而不同。进口食品卫生检疫手续从进口商向厚生劳动省所管的食品卫生检疫所通过电子网络或书面提交食品进口报表和其他必要材料开始，之后将要经过以下“书面审查”和“实物检查”手续。

首先是食品卫生监视员进行“书面审查”。现在，“书面审查”已采用装有审查支援系统的计算机自动审查方法。计算机根据食品进口报表的记载内容以及过去的记录作出判断。通过书面审查，将对合格的（毋须检查）商品和需要进行实物检查的商品作出区分。

“实物检查”可以分为政府部门直接进行的“行政检查”和进口商自己负责进行的“自主检查”两类。“自主检查”也被称作“指定检查机关检查”，是指进口商自己带着样品到厚生劳动省指定的检查机关接受检查。

三、日本进口食品卫生检疫措施的动向

随着1995年食品卫生法的修改（1996年实施），进口食品卫生检疫中“行政检查”和“自主检查”的内容发生了很大变化。

【食品卫生法修改前】

“行政检查”包括由厚生劳动省食品检疫所的食品卫生监视员进行的官能检查等“现场检查”和采取食品留置方法的“实验室内检查”（针对农药残留和食品添加剂的理化性质检查）两类。当被采取食品留置检查方法时，在检查结果出来之前，之后的进口手续一律不能进行而“自主检查”（指定检查机关检查）是指进口商在行政指导下（没有法律强制力）到指定检查机关接受“实验室内检查”。

【食品卫生法修改后】政府部门直接进行的的“行政检查”，改为以“监视检查”为中心，采取食品留置方法的“实验室内检查”改为进口商的“自主检查”的范围，内容上有了很大变化。

与此同时，“自主检查”则改为根据行政命令和行政指导的指定检查机关检查两类。“根据行政指导的指定检查机关检查”与食品卫生法修改前的“自主检查”相同，“根据行政命令的指定检查机关检查”，则替代了过去的行政检查中的采取食品留置方法的“实验室内检查”，是根据1995年食品卫生法的修改新设置的，一般称作“命令检查”或“检查命令制度”。

“命令检查”是指，对于由政令指定的蔬菜•水果及其加工品，牛肉•猪肉•鸡肉及其内脏，鱼肉制品，豆类等数十种食品（含器具），政府命令进口商应当自费负担，带着样品到指定检查机关实施“自主检查”的规定或制度。但是，实际上，“命令检查”的实施对象食品，往往是每年由厚生省在政令指定的数十种食品之中选择部分特定的出口国（甚至出口商）出口的特定商品。被通知需要实施“命令检查”的商品，在检查结果出来前不得进行后续的进口手续。检查不合格的商品将采取退货，废弃或转作非食用。

随着“命令检查”的引入，“行政检查”改为由“监视检查”和其他行政检查两类。其他行政检查主要是指食品卫生监视员进行的现场检查。引入“监视检查”的目的是为了在掌握多种多样的进口食品的卫生状况的同时，快速顺利地办理进口手续。其最大特征是，由于不再采用留置检查方法，只要政府检查部门完成了采样作业，进口商可以不必等到检查结果出来就履行通关手续。因此，某种进口食品可能会在检查结果出来前就已经进入国内市场流通，这样“监视检查”就成了进口食品进入国内流通之前对其安全性进行最后把关的检查手段。“监视检查”每年都要制订年度实施计划，决定当年所要实施的对象食品，检查项目，检查样本数等。

图5-1输入动植物、食品检疫的基本流程

【进口食品卫生检疫的新动向】

日本进口食品检疫总的来说是朝着手续简单化•迅速化方向变化。除了以上所述的“行政检查”和“指定检查机关检查”方法的变化之外，1982年引入的“外国官方检查机关检查”制度也是进口手续简单化•迅速化的其中一环。所谓“外国官方检查机关检查”是指进口商到经过厚生省登记认可的出口国的官方检查机关接受检查，并将其检查证明书添付于食品进口报表时，可以免去“实验室内检查”的制度。在日本进口食品检疫措施中，“外国官方检查机关检查”基本上相当于书面审查的功能。

除了“外国官方检查机关检查”制度之外，进口手续简单化•迅速化的代表性措施还有1982年引入的“继续进口制度”和1986年引入的“计划进口制度”。“继续进口制度”是指，同一种食品（原料及其加工方法等均相同）进口时，如果提交了上一次进口的检查合格证明书，可以免除该食品进口此后一年的检查义务（对于进口运输过程中可能发生变化的细菌和霉菌的检查除外）。“计划进口制度”是指，以一定范围的食品为对象，反复多次进口同一种食品时，进口时提交此后一年的进口计划，经过审查并且合格的话，在此后一年中，可以免除该食品进口的申报和检查手续。食品卫生法实施细则别表详细规定了适用于“计划进口制度”的食品范围，其中包括小麦，大豆，原料果汁，罐头等多种商品。

随着一系列的进口手续简单化•迅速化措施的引入，被列为可以免除进口食品检疫的进口食品的种类和范围已大大扩大。在1990年之后特别是1995年WTO体制生效（SPS协定生效）之后，经过各种检查的商品占进口食品申报件数的比例已明显减少。现在，经过各种检查的商品占进口食品申报件数的不到8%。并且其中还包含了一部分“外国官方检查机关检查”的商品。此外，行政检查也是以“监视检查”为中心。因此，在进口食品中，实施留置的实物检查的比例很低，实施“命令检查”的进口食品只占进口食品申报件数的3%。而只经过书面审查合格进入国内市场流通的进口食品占到90%以上。

值得指出的是，2002年7月1日起生效的修改后的食品卫生法中，增加了当来自特定国家的进口食品多次被检出农药残留超标等违反现象时可以采取禁止来自该国的食品进口措施的内容。此外，对于多次被检出农药残留超标等违反现象的进口商，可以课以6个月以下的惩役或30万日元以下的罚款。

四、日本蔬菜农药残留标准的比较分析

【日本蔬菜农药残留标准的制定方法】

日本的食品农药残留标准是由厚生省所属的药事食品卫生审议会审议制定的。农药残留标准的具体制定,主要是从以下3方面因素考虑：（1）某一农药的人体1天允许摄入量（ADI）,（2）食品或农产品的平均每日摄入量（，3）农产品中该农药的残留量。农药的AD（IAcceptableDailyIntake）是指，即使人体一生中每天连续消费（摄入农产品中的某一农药），对于人体健康也不会产生任何影响的农药摄入量，其单位以每日每公斤体重的毫克（mg）来表示。将ADI乘以人体平均体重（日本人平均体重为50公斤），可得出该农药的人体1天允许摄入量。农药的ADI主要是参考无毒性量（NOAE）的动物试验结果来设定的。当然，考虑到人体的性别，年龄，健康状况的个体差异，通常将动物试验结果乘以百分之一的安全系数后，才是农药的ADI。

以上的：2）食品或农产品的平均每日摄入量，和：3）农产品中该农药的残留量相乘，得出1天的总农药摄入量，在日本称之为理论上最大的1天农药摄入量（TMDI）。当TMDI小于ADI时，农产品中所含农药残留量便作为农药残留标准。当TMDI大于ADI时，则从ADI倒推，推算出的农产品所含农药残留量作为农药残留标准。一般来说，设定的农药残留标准将比ADI低80%。

由于ADI是按每天连续摄入该农产品时体内堆积的农药残留量来计算的，它比实际可能带来影响的农药残留量要低，因此将ADI与TMDI相比较得出的农药残留标准很可能比一般认为可以接受的农药残留标准要低一些。

【日本蔬菜农药残留标准的纵向比较】

近年来，日本对于各种蔬菜的农药残留标准值的改订幅度并不大，1994年至2002年的8年中，只有3个年份对农药残留标准值进行了改订，共涉及4种蔬菜8种农药，其中有6种农药的残留标准值比原来更低（严），另有2种农药的残留标准值与原来相比变高（松）了。现在，日本正在探讨修改农药残留标准的制订方法。1998年以来，日本已开始进行“有关农药残留标准设定的暴露量评价方法精密化”的探讨。其基本方向是，用实际摄入的农产品中所含农药残留量来推算出每日摄入量（EDI）,以EDI代替TMDI,来设定农药残留标准。这主要是由于按以前的方法推算出的农药摄入量远远高于实际的农药摄入量，应当根据现实的农药摄入量来设定农药残留标准。因此,据分析,今后的农药残留标准很有可能会比以前设定得高（松）一些。

虽然各种农药残留标准有可能会变得高（松）一些,但农药残留标准的涉及范围却在扩大,也就是说日本新增加设定了许多农药残留标准。事实上,1994年至2002年的8年中,日本对于卷心菜,南瓜,绿菜花,牛蒡,元葱5种蔬菜,共追加设定了171种农药残留标准。此外,日本对于进口冷冻蔬菜也追加设定了农药残留标准,同期间对于芋头,土豆,枝豆,菠菜4种冷冻蔬菜追加设定了130种农药残留标准。由于消费者对食品安全问题的要求越来越高,预计农药残留标准涉及的蔬菜种类和农药种类今后还会继续增加。经过多次修改后的最新农药残留标准,包含了214种农药,130种农产品,约8,000种农药残留标准。

因此,进口蔬菜的农药残留问题,并不能简单地归因于日本的蔬菜农药残留标准是否变严了,实际上更主要的原因,一方面是因为农药残留标准覆盖范围扩大了,以前没有标准的蔬菜种类或农药种类,现在可能会遇到问题了；另一方面是因为日本加强了对中国产蔬菜的农药残留的卫生检疫,以前没有表面化的问题表面化了。

【日本蔬菜农药残留的国际比较】

我们将涉及38种农药，60种蔬菜产品，共2,280个日本蔬菜农药残留标准值与CODEX国际标准,以及美国和新西兰的同类标准进行了比较。通过比较发现,涉及13种农药,17种蔬菜的34个日本的农药残留标准值比CODEX国际标准要低（严），涉及27种农药，46种蔬菜的207个农药残留标准值与CODEX国际标准相同或高出（宽松）。同时，与美国的标准相比，涉及16种农药，29种蔬菜的79个日本农药残留标准值要更低（严），涉及13种农药，36种蔬菜的94个农药残留标准值相同或高出（宽松）。与新西兰相比，涉及11种农药，59种蔬菜的188个日本农药残留标准值要更低（严），涉及10种农药，55种蔬菜的144个农药残留标准值相同或高出（宽松）。

对日本高于或低于CODEX国际标准的蔬菜农药残留标准进一步进行的分析发现，在日本低（严）于CODEX国际标准的34个农药残留标准中，有9个日本比美国更低（严），13个比新西兰更低（严），但只有1个高于美国标准，4个高于新西兰标准。这部分同时低（严）于CODEX国际标准以及美国和新西兰标准的日本农药残留标准属于国际上较为严厉的标准。同时，在日本高于CODEX国际标准的207个蔬菜农药残留标准中，仍有29个日本低（严）于美国标准，16个日本低（严）于新西兰标准，另外有27个高于美国标准，41个高于新西兰标准，这些同时高于CODEX国际标准以及美国和新西兰标准的日本农药残留标准属于相对宽松的标准。

综上所述，与CODEX国际标准，以及美国和新西兰的同类标准相比，日本的农药残留标准有的更严，有的较松，其原因主要在于日本蔬菜农药残留标准的制定方法与CODEX国际标准，以及美国和新西兰不同。按照日本的农药残留标准制定方法，影响标准值的一个很重要的因素是农产品的平均每日摄入量，日本农药残留标准同时低（严）于CODEX国际标准以及美国和新西兰标准的大多为日平均摄入量较多的蔬菜产品，而日本农药残留标准同时高于CODEX国际标准以及美国和新西兰标准的往往是日平均摄入量较少的蔬菜产品。因此，日本进口蔬菜农药残留问题的关键，不能看日本的标准是否高于或低于国际标准，而在于日本制定蔬菜农药残留标准的方法是否合理，是否符合国际惯例。这个问题也需要有关农药残留毒性等领域的科学家加以研究解答。

五、中国向日本出口蔬菜农药残留问题留给我们的启示

虽然在中日双方努力下，日本禁止中国产菠菜进口的措施得到了回避，但是，中国产蔬菜以及相关的冷冻食品等进口食品在日本消费者的印象和信心却已经大打折扣。据2002年8月的一次消费者调查，10%的消费者回答不再购买冷冻食品，21％的人回答已经减少了冷冻食品的购买量。即便不再采取禁止进口或加强检疫等措施，或实施一般保障措施，有关中国产蔬菜和从其他国家进口蔬菜的农药残留超标的报道，通过影响消费者的信心和消费行为，保护国内农业的效果实际上已经达到。

判断日本对于进口蔬菜的食品卫生检疫措施和农药残留标准，是否属于绿色壁垒，并不是一件简单的事