某某川区中心城区市政设施提升改造PPP项目财承论证报告

目 录一、项目基情况 1项目名称及地点 1项目建设的背景 1项目建设规模及内容 8项目建设规模 8项目建设内容 8淄博市某某区基本情况 8项目实施机构 11经济技术指标 11具体运作方式 12项目公司股权情况 13项目回报机制 13风险分配 16PPP项目风险的特点 16项目风险因素识别 18风险分配原则 22风险分配框架 24项目主要风险的应对措施 25二、PPP财政承受能力论证评价总体思路 27财政承受能力论证依据 27国家相关法律法规、规划和产业政策 27其他相关资料 29项目财政承受能力论证思路 29论证思路 29运作结构说明 30三、项目生命周期财政能力分析 31项目财政承受能力概述 31责任识别 31股权投资支出 32政府承担运营责任 32风险承担支出 32配套投入支出 33支出测算 33股权投资支出 33风险承担支出 33SPV公司运营成本 35SPV公司运营收入 35政府缺口补助支出 36运营期绩效 38某某区PPP项目支出汇总 39财政承受能力评估 41淄博市某某区财政状况 41财政承受能力评估 43行业领域平衡性评估 44地方政府债务评估 44论证结论 45四、行业和领域均衡性分析评估 46五、结论及建议 475.1结论 475.2建议 47PAGEPAGE48一、项目基础情况项目名称及地点项目名称：某某区中心城区市政设施提升改造PPP项目。项目地点：项目建设地点位于该项目位于某某区。项目建设的背景山东省委、省政府高度重视基础设施建设,始终把路网和水利建设放在优先发展的战略位置,基础设施建设、管理服务水平有了长足进步,为山东经济社会又好又快发展提供了有力支撑。200612200712群总体规划（2006－2020）》、《济南都市圈规划》，20088）》，20081046“两副”即高青县和沂源县两个副城区；“一轴”即由城区和副城区2017108200G309G308S10214041007未来将形成10条东西向城市主干道。张店区与桓台县之间，规划新建北京路等4条道路北延，未来形成8条南北向城市主干道。周村区4动实施主城区“八河联通、六水共用、清水润城”工程。通过实施轨道交通工程和张博铁路电气化改造形成便捷的组群间公9路，改造鲁泰大道、张辛路，未来将形成11条东西向连接城市主干道。主城区和某某之间，对北京路、天津路南延等2条道路进行提升5某某区位于淄博市中部。地处东经117°41'～118°14'，北纬36°22'～36°454842100131457（居）。区内PPP出以PPP（南延萌路、双圣路、凤凰路（北延）进行提升建设。PPP模式也渐成为社会资本进入公路项目建设运营的常见模式。20021227（20022722014923关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76），《通知》明确指出，为贯彻落实党的十八届三20141129（试行）（20141132014122（发改投资〔2014〕2724），PPPPPP20141230规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（2014〕156号PPP27施投融资体制机制的指导意见》（国办发[2017]17）指出：支持各地通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向基础设施领2017年某某区《政府工作报告》指出“加强财税运行管理，发挥财政性资金的牵引功能，运作好乐川创业等4只专项基金，在开PPPPPP支持和创新采用PPP项目建设规模及内容项目建设规模某某区中心城区市政设施提升改造PPP项目建设总投资为117482万元。其中：工程费用80523万元，工程建设其他费用25707万元，预53125940项目建设内容该项目建设是某某区道路等市政设施总体发展规划的重要组成1.4淄博市某某区基本情况斗目标，全力保持经济发展的稳定性和协调性。201661830.720111.31.751224636420111.52.21.6339171565620111.61.710044714001701720111.7:61.8:36.51.4:56:42.6。经济结794.526.1%7（淄博）7.5308258.720118点。编制完成城市总规、建成区控规和182个农村社区规划。投资23.7102543008151.8282016“十三五”良好开局。扎实组织实施“一山两河”和荒山绿化修复工102136140项目实施机构建议某某区人民政府授权某某区政府投资工程建设中心作为本PPP。经济技术指标序号指标名称或内容序号指标名称或内容单位设计指标值备注一技术指标1道路工程km39.787共9条道路2桥梁工程座3111座（胶王路互通立交桥）3安全生命防护工程km39.787道路中间防护栏4路灯亮化照明工程盏1684道路两侧5绿化工程万m233.405道路两侧6雨水工程km69.174道路两侧7污水工程km64.885道路两侧8河道综合提升工程km11.13大北沟及1#排洪沟6.33km、涧北河道4.8km二经济指标1工程费用万元805232工程建设其他费用万元257073基本预备费万元53124建设期利息万元59405项目总投资万元1174826运营期12年项目利润总额万元58669.137运营期12年项目税后利润万元44001.858运营期年均投资收益率%6.469运营期12年累计净现金流量万元8757.2810项目净态投资回收期（含建设期）年13.42具体运作方式BOT由某某区人大将购买服务费及其他费用的支出纳入某某区地方政府项目公司股权情况（国发〔2009〕27）和《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51）规定的最低资本金比例，测20%计算。SPV公司注册资本10000万元，其中某某区人民政府授权的相关单位出资1000万元，持有SPV公司10%股份；社会资本出资9000SPV9030SPV717482SPVSPV27482（23.39%）的要求。项目概算剩余90000SPV。项目回报机制PPP1、项目回报机制项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助，由项目自身经营属性所决定。项目回PPP表1-2 PPP项目回报机制PPP项目回报机制项目收入来源收入形式适用项目类型使用者付费消费者最终由消费者直接付费购买公共产品和服务经营性项目（燃气、自来水、旅游等）可行性缺口补助消费者&政府由政府以财政补助、股本投入和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助准经营性项目(污水处理、垃圾处理等)政府付费政府政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性服务费、使用量付费和运营维护服务费非经营性项目（市政道路、环境治理等）本项目为城区市政设施提升改造类基础设施项目，有部分收益，但收益不能满足社会资本方方运营要求的合理利润率。因此本项目拟采用“使用者付费和政府缺口补助”的方式，在项目运营期间，政府承担缺口补助的付费责任。具体政府付费方式为“可用性和绩效付费（符合验收标准的公共资产（符合绩效要求的公共服务即政府需向项目公司支付可用性服务费和运营维护绩某某区财政局根据PPP项目合同的约定向项目公司支付可用性服务费和运营绩效服务费。表1-3项目回报机制项目说明项目投资117482万元运作模式BOT项目期限项目合作期为14年，其中：建设期2年，运营期12年。投资收益运营期内社会资本方合理利润率不高于6.5%/年，按实际投资额计算，项目收入来源为使用者付费和政府缺口补助。保障措施对于某某区中心城区市政设施提升改造PPP项目的政府股权出资及政府缺口补助支出，由某某区财政局列入财政支出计划。社会资本方所报的合理利润率可采取浮动基准利率+固定利差模2、股东回报机制（1）政府方股东回报机制：政府方出资代表对项目公司的资本性投入主要通过项目公司的PPP项目合同的约定为准。（2）社会资本方股东回报机制：风险分配PPPPPPPPPPPPPPP1、风险因素的多样性PPPPPP从而导致同一风险对不同利益相关者的影响方式和作用形式也有多样性。2、风险因素的不确定性PPP多样导致PPPPPPPPPPPPPPPPPP模式风险具有更高的不确定性。3、风险因素的阶段性PPPPPPPPP4、风险因素的变化性绝大部分的项目风险虽然具备偶然性，但不是突然爆发的，是随项目风险因素识别本PPPPPPPPP1、政策风险（1）政府信用PPP项目政府方不履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，给PPP项目带来直接或间接的损失或危害。（2）政府决策和审批延误由于政府缺乏对PPP项目的实践经验和能力、前期准备不足、信息不对称以及审批过程复杂等，造成项目时间的延长和成本的提高。（3）政府干预（4）政治/公众反对（5）政治不可抗力事件2、法律及合同风险（1）由于目前关于PPP的立法层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突、可操作性差等原因造成的损害。（2）法律变更（引起项目实施困难及成本增加、收益下降。（3）第三方违约风险（4）税收调整包括中央和地方税收政策法规变更带来的风险可能性。（5）合同/文件风险3、资金风险国家整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加。4、建设风险（1）工程建设变更（2）施工过程中发现文物（3）地质灾害风险（4）环保、生态风险（5）投资控制风险原材（6）供应风险（7）技术风险（8）完工风险（造成项目无法按时、1）进度风险本PPP2）质量风险（9）不可抗力建设过程中发生灾难性自然灾害或者其他无法规避和补救的灾害。以满足上述条件为前提，不可抗力包括但不限于：1）雷电、地震、雪灾、滑坡、水灾、暴雨、龙卷风或旱灾；2）流行病、瘟疫爆发；3）暴乱或恐怖行为；4）全国性、地区性、城市性或行业性罢工。5、经营及维护风险（1）政府部门违约（）的实质性变更要求，导致项目公司需要承担过多的建设或者经营责任。（2）社会资本方违约（3）费用支付风险指由于本PPP（4）经营成本增加由于管理等因素造成的经营成本超出预期。（5）经营不可抗力（如地震等或者其他无法规避和补救的灾害。风险分配原则PPPPPP1、由对风险最有控制力的一方承担相应的风险PPP2、承担的风险程度与所得回报相匹配PPP3、承担的风险要有上限的风险要有上限”的原则。PPP风险分配框架表1-4风险分配框架表承担主体风险类别政府社会资本共担政策风险政府信用√政府决策和审批延误√政府干预√政治/公众反对√政治不可抗力事件√法律及合同风险法律及监管体系不完善√法律变更√第三方违约风险√税收政策调整√合同文件风险√资金风险通货膨胀√工程建设变更√施工过程中发现文物﹡√地质灾害风险√环保、生态风险√投资控制风险√供应风险√技术风险√完工风险√承担主体风险类别政府社会资本共担不可抗力√经营及维护风险政府部门违约√社会资本方违约√费用支付风险√经营成本增加√经营不可抗力√项目主要风险的应对措施1、社会资本方在选择参与PPP项目之前要充分评估企业自身的经济和融资能力，避免在融资期限内不能获得项目所需资金。2、社会资本方在参与PPPPPP3、PPP4、资金使用风险的防范和控制措施一般有以下几方面：1）加大对施工承包商的资金使用监管，如承包商必须到项目公2）按用资计划将款项划拨到相应的备用金账户，然后进行资金管理和控制，定期进行相互账务交底；3）实施资产审计制度，审查项目公司的资产负债情况、资产减5、项目公司或者社会资本方可以通过相关协议，如项目建设承包合同、完工担保合同等将完工风险转移到承建商方面。二、PPP财政承受能力论证评价总体思路财政承受能力论证依据国家相关法律法规、规划和产业政策1、《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发（2014）43号；2、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金（2014）76号；3暂行（2014）96号；4、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》财金（2014）156号；5、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金（2014）113号；6、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》财库（2014）号；7、《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》财库〔2015〕124号；8、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库（2014）号；9、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）；10）；11、关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金[2015]167号）；1213（20152514（国发[2014]45号）；15、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）；16[2015]29）；17、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）；18）；19、其他相关法律法规。其他相关资料1、《某某区中心城区市政设施提升改造PPP项目可行性研究报告》；2、项目单位提供的其他资料。项目财政承受能力论证思路论证思路2015〕21）操作，论证流程图如下：运作结构说明PPP成立后的项目公司再与项目实施机构重新签订PPP项目合同或BOTPPP三、项目生命周期财政能力分析项目财政承受能力概述号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指（试行）的通知》（财金〔2014113（201521PPP项目财政承受能力论证是为了更好的明确识别、测算政府在PPPPPPPPP可持续发展。在PPP责任识别根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。政府承担运营责任运营支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营支出责任不同。SPV6.5%合理利润。风险承担支出5%考虑。第二类可分担风险包括：项目实施期间可能发生的政治风险、自1%考虑；劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对政府付费支。配套投入支出配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入支出测算股权投资支出117482万元，自有27482（10%，2748.2风险承担支出第一类可转移风险包括55847.120%1174.8210117.4858.74。第二类可分担风险包括11174.8250%587.41万元，按14年进行分担，年均41.96万元。第三类不可转移风险包括劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对政府付费支表3-1风险支出汇总表 （单位万元）序号年份可转移风险可分担风险不可分担风险风险合计第1年2017年58.7441.96100.70第2年2018年58.7441.960.00100.70第3年2019年41.960.0041.96第4年2020年-41.960.0041.96第5年2021年-41.960.0041.96第6年2022年-41.960.0041.96第7年2023年-41.960.0041.96第8年2024年-41.960.0041.96第9年2025年-41.960.0041.96第10年2026年-41.960.0041.96第11年2027年-41.960.0041.96第12年2028年-41.960.0041.96第13年2029年-41.960.0041.96第14年2030年-41.960.0041.96合计117.48587.410.00704.89SPV517/146204万元。SPV（转让收益计入运500元，按14年广告经营权收入6000万元。表3-2 使用者付费估算及年度分布明细表 （单位：万元）项目第3年第4年第5年第6年第7年第8年第9年1011121314合计使用者付费5005005005005005005005005005005005006000政府缺口补助支出根据项目初步实施方案，本项目总计投入资金约117482万元，212221+6.5%]/12+517万元×（1+6.5%）-500万元=18337.14（最大值，运营期第12年）n为运营中的各个年份，n=｛1,12｝表3-3计算结果如下表： （单位万元）年份项目全部建设成本财政运营补贴周期年度运营成本使用者付费运营补贴支出数额2017年114733.802018年114733.802019年114733.8151750010742.362020年114733.8251750011276.952021年114733.8351750011838.272022年114733.8451750012427.652023年114733.8551750013046.502024年114733.8651750013696.302025年114733.8751750014378.582026年114733.8851750015094.982027年114733.8951750015847.202028年114733.81051750016637.032029年114733.81151750017466.352030年114733.81251750018337.14合计6204.006000.00170789.293、支出总计对本项目全生命周期内由地方财政负责支出的股权投资、法律、政策和风险支出分别进行测算，详见下表：表3-4本项目地方财政支出表 （单位：万元）年份政府股权支出运营补贴支出数额风险支出政府年度支出总计2017年1374.100.00100.701474.802018年1374.100.00100.701474.802019年0.0010742.3641.9610784.322020年0.0011276.9541.9611318.912021年0.0011838.2741.9611880.222022年0.0012427.6541.9612469.612023年0.0013046.5041.9613088.462024年0.0013696.3041.9613738.252025年0.0014378.5841.9614420.542026年0.0015094.9841.9615136.942027年0.0015847.2041.9615889.162028年0.0016637.0341.9616678.992029年0.0017466.3541.9617508.312030年0.0018337.1441.9618379.09合计2748.20170789.29704.89174242.38运营期绩效表3-5运营绩效考核表序号考核内容检查标准评分标准扣分1制度建设（20分）建立安全巡查制度建立安全巡查制度但内容不3全巡查制度扣5分。建立值班、巡视、维护、维修等管理制度12分。本项最多扣10分。建立适合管养要求的险情应急预案建立险情应急预案但内容不32人力保障（10分）根据管养要求配备机电、消防、维修等专业技术人员并持证上岗未持证上岗，12配备专业人员，14103管理维护（60分）路面环境整洁、设施设备状态良好、完好无破损13分。本项最多扣10分。做好巡查，及时掌握监控监测系统、通风系统、排水系统、照明配电系统、消防系统等各种监控信息并做好记录，对监控过程中发现的故障及可疑情况及时报告并进行维修处理23项最多扣15分。发现在区域内可能危害安全的作业，及时报告。发现后未及时报告的，每次扣5分；未发现或发现后未及时报告，造成严重后果的，每次1020定期进行应急演练，发生险情后能够及时启动应急预案未根据应急预案进行演练的，25154组织协调（10分）为权属单位提供值班场所未能提供的，一个值班人员扣1分，最多扣4分。协助权属单位进行施工、巡查和维修未提供协助被投诉的，投诉一次扣2分，最多扣6分。年度考核结果作为政府财政补贴支出数额的调整依据：（1）年度考核结果在80分以上，政府实际应支付的本年度运营补贴支出数额不作扣减。（2）608030%。6050%。PPP1、其他项目政府支出测算2017PPP项目，除本项目外还有《淄博先进制作产业创新孵化基地PPP502015BOO；《山东PPP302016BOO；《淄博市某某经济开发区合村并居PPP152016BOT。某某区财政局其他PPP项目的财政责任支出合计为408684.87万元，具体如下表所示：表3-6其他项目政府支出测算表 （单位：万元）序号科目合计2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年1孵化基地财政支出462.5371.851.851.851.851.851.851.851.851.851.852天佑养老财政支出3900.420.003146.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.013合村并居财政支出404321.950.000.001172.871213.191220.319145.8227481.2428873.2330334.8231869.484财政支出责408684.87371.853147.861200.731241.051248.179173.6827509.1028901.0930362.6831897.34任（1+2+3）序号科目2025年2026年2027年2028年2029年2030年2031年2032年2033年2034年2035年1孵化基地财政支出1.851.851.851.851.851.851.851.851.851.851.852天佑养老财政支出26.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.013合村并居财政支出33480.8835172.8536949.4138814.8140773.4742830.0744989.504财政支出责任（1+2+3）33508.7435200.7136977.2738842.6740801.3342857.9345017.3627.8627.8627.8627.86序号科目2036年2037年2038年2039年2040年2041年2042年2043年2044年2045年2046年-1孵化基地财政支出1.851.851.851.851.851.851.851.851.851.8535.152天佑养老财政支出26.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.010.003合村并居财政支出4财政支出责任（1+2+3）27.8627.8627.8627.8627.8627.8627.8627.8627.8627.8635.152、含本项目政府支出汇总根据上述分析及测算，淄博市某某区财政支出责任共计582927.25174242.38表3-7含本项目政府支出汇总表 （单位：万元）序号科目合计2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年1本项目财政支出174242.380.000.001474.801474.8010784.3211318.9111880.2212469.6113088.4613738.252孵化基地财政支出462.5371.851.851.851.851.851.851.851.851.851.853天佑养老财政支出3900.420.003146.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.014合村并居财政支出404321.950.000.001172.871213.191220.319145.8227481.2428873.2330334.8231869.485财政支出责582927.25371.853147.862675.532715.8512032.4920492.5939389.3341370.7043451.1445635.60序号科目2025年2026年2027年2028年2029年2030年2031年2032年2033年2034年2035年1本项目财政支出14420.5415136.9415889.1616678.9917508.3118379.092孵化基地财政支出1.851.851.851.851.851.851.851.851.851.851.853天佑养老财政支出26.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.014合村并居财政支出33480.8835172.8536949.4138814.8140773.4742830.0744989.505财政支出责47929.2850337.6552866.4355521.6658309.6461237.0345017.3627.8627.8627.8627.86序号科目2036年2037年2038年2039年2040年2041年2042年2043年2044年2045年2046-1本项目财政支出2孵化基地财政支出1.851.851.851.851.851.851.851.851.851.8535.153天佑养老财政支出26.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.0126.014合村并居财政支出5财政支出责27.8627.8627.8627.8627.8627.8627.8627.8627.8627.8635.15财政承受能力评估淄博市某某区财政状况1、淄博市某某区近五年预算收支情况表3-8淄博市某某区地方财政收支表 （单位：万元）科目2012年2013年2014年2015年2016年一、地方财政收入合计2807464171006218353418933661481、一般公共预算收入合计2105882398182601282808873065682、政府性基金收入合计701581772823617076100659580二、地方财政支出合计3350744862816925334134224857591.一般公共预算支出合计2652913090233271703493704050782.政府性基金支出合计6978317725836536364052806812、某某区财政支出基本情况20132016（4淄博市某某区每年财政支出增长率情况如下表。表3-9淄博市某某区2013-2016年一般公共预算支出表增长率年份地方一般公共预算支出增长率2013年16.48%2014年5.87%2015年6.79%2016年15.95%年均增长率（%）11.27%经计算，地方一般公共预算支出年均增长率为11.27%。出于谨慎原则，假定2017—2045年一般公共预算支出增长率均为5%，则2017-2045年一般预算支出数额预估如下：表3-10某某区2017-2045年一般公共预算支出预测表（单位：万元）年份2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年2025年2026年增长率（%）5555555555地方一般公共预算支出425332446598468928492375516994542843569985598485628409659829年份2027年2028年2029年2030年2031年2032年2033年2034年2035年2036年增长率（%）5555555555地方一般公共预算支出69282172746276383580202784212888423492844697486910236121074793年份2037年2038年2039年2040年2041年2042年2043年2044年2045年增长率（%）555555555地方一般公共预算支出1128532118495912442071306417137173814403251512341158795816673