中国PPP全库情况、管理库情况、退库情况及PPP行业的发展新趋势分析

中国PPP全库情况、管理库情况、退库情况及PPP行业的发展新趋势分析

PPP（Public-PrivatePartnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

PPP是Public-PrivatePartnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，还是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

一、全库情况

随着中国社会主义市场经济体制的深化改革，我国在多个公共服务领域引入了社会资金，为我国基础建设提供了巨大助力。随着政策的放开，我国PPP项目数量迅速增多，目前我国PPP项目入库数量共计9036个，入库项目总金额达到13.64万亿元，其中2019年第二季度净增项目就已经达到193个，投资额接近2200亿元，未来随着我国在公共服务领域投资的扩大，我国PPP项目仍有保持增长态势，行业规模不断扩大。

改革开放以来，我国从计划经济体制向社会主义市场经济转型，形成市场主导，政府监管的具有明显中国特色的经济体制，但是受客观条件限制，在众多领域仍旧存在着政府占据主导，市场化受限的现象，投资建设以政府为主，社会资金进入受到限制。2015年财政部、发改委、人民银行联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》正式开启了社会资本进入公共服务领域的大门。

政策放开下，我国PPP项目得到了快速发展，项目数量稳步增长。

每月新增入库项目数

每月新增入库项目金额（单位:亿元）

每月落地项目数净变化

每月落地项目金额净变化（单位:亿元）

截至2019年12月全库落地率情况

截至2019年11月管理库开工率情况

2019年12月末各一级行业新增PPP入库项目金额（单位:亿元）

2019年12月末各省份新增PPP入库项目金额（单位:亿元）

二、管理库情况

每月净新增入管理库项目数

每月净新增入管理库项目金额（单位:亿元）

2019年12月各一级行业管理库新增PPP入库项目金额（单位:亿元）

2019年12月末各省份管理库新增PPP入库项目金额（单位:亿元）

2019年12月末各一级行业管理库存量PPP入库项目金额(单位:百亿元)

2019年12月末各省份管理库存量PPP入库项目金额(单位:百亿元)

三、退库情况（全库口径）

每月新增退库项目数

每月新增退库项目金额（单位:亿元）

2019年12月退库项目入库时间分布（个数）

2019年12月退库项目入库时间分布（金额）

2019年12月末各一级行业PPP退库项目金额（单位：亿元）

2019年12月末各省份PPP退库项目金额（单位：亿元）

退库项目与PPP库整体回报机制比例（按数量）

退库项目与PPP库整体回报机制比例（按金额）

退库项目中僵尸项目占比

PPP库整体僵尸项目占比变化趋势

四、2020年我国PPP行业的发展新趋势

1、PPP推广从理性回归进入规范发展

自2017年下半年开始，国家一系列规范政策紧密出台，PPP各参与方逐渐冷静下来，逐步回归理性。中央政府监管政策基本稳定，地方政府也不再盲目强推项目；社会资本不再盲目拿项目；金融机构不再盲目放贷等。在多方共同努力下，PPP市场呈现了明显的理性回归状态。项目数量呈持续下降趋势，项目结构更加科学、合理，项目实施从源头规范。预计，由于政策和市场的双向调整，从历史的角度来分析，即将到来的2020年将成为中国PPP行业进入规范发展的元年。项目的规范性将深入人心，合规PPP项目数量将呈现持续下降趋势，项目领域更加符合PPP的本质要求；同时为确保PPP规范发展，也将会对原有的规范性指引文件进行部分修订或完善，一个全面、规范的PPP市场将逐步建立起来。

2、PPP政策从多方推进转为修订完善

从2014年我国正式推广PPP开始，为引导其在我国的快速推进，中央陆续下发一系列政策文件，从多方面搭建基本框架体系。目前，操作性政策整体框架已基本构建完成，涵盖项目重要环节的操作指引政策、规范性政策、专项性政策等。2019年，中央层面PPP顶层设计较少，主要是对PPP项目进一步规范，以及对原有政策进行修订完善。2020年，智研咨询师认为，若不出意外，PPP操作指南在进一步修订完善后可能会推进实施。与此同时，与其相配套的财承论证、物有所值评价等政策也将面临修订，整个PPP操作顶层设计文件得到进一步完善，并更注重文件体系的完整性、系统性、实操性。

3、PPP运作从全面创新变为重点突破

创新是PPP模式发展的核心动力，PPP在我国经过近六年的高速发展，但是由于经验不足，许多问题还属于边摸索边解决的阶段。未来，我国PPP发展要行稳致远，必须在规范的前提下，从全面创新变为重点突破。紧密结合PPP在我国的实际发展需求，当前可在PPP和专项债的结合运作、片区开发PPP模式运作两个领域优先进行探索。经历六年高速发展之后，我国的PPP行业即将进入规范发展的阶段，因此过去那些打擦边球、钻政策空子的所谓全面创新，必须要面对现实，转变为重点突破，才能继续稳步向前发展，主管部门也应该在某些领域对于PPP模式的重点创新和运用进行合理引导和鼓励。

4、PPP绩效从模糊考核走向制度管理

随着大量落地的PPP项目陆续进入运营阶段，PPP项目实施全面绩效管理变得日益重要和紧迫。PPP绩效考核在实操中问题百出，而考核模糊化成为关键，给项目后期带来各种问题。因此，PPP绩效考核必须进行制度化管理，尤其重点体现在顶层指导文件的出台。而5月，PPP绩效管理顶层指导文件已在业内征求过意见，文件的出台指日可待，2020年，PPP绩效管理顶层指引文件或将正式出台，相关行业、区域等绩效考核配套制度也或将随之出台，实现制度化管理。政策应着重完善共性绩效指标框架，并逐步建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系，形成全生命周期绩效管理链条，硬化绩效责任约束。

5、PPP监管从顶层缺失着手基础构建

近年来，中央对PPP项目监督管理工作一直持续推进开展，但还未形成监督管理顶层立法及全面监管机制，尤其面临的最大问题是上位法的缺失。因此，在PPP上位法短期内难以出台，具体问题难以解决的情况下，接下来PPP监管工作重点应落在地方政府开展实质性PPP监管工作上。2019年，全国多个省份通过采取财政监督、主体职责监管、联审机制等更加细化、可操作的举措，对PPP全流程或某一具体领域开展专项监督管理。2020年，PPP立法工作还将持续推进，地方政府也将从实操层面继续注重全生命周期、动态化、专项化的监督管理。但是由于PPP监管机构设置不到位、职责不清等情况依然严重，未来有可能随着政策和法律的规范和出台，从地方到中央建立起一个完善的PPP监督管理体系。

6、PPP投资机构从多方参与到有限介入

合格的投资人是PPP落地和运行成功的关键因素之一。目前我国PPP市场上投资者可谓多方参与。伴随我国PPP的规范发展，在政策的不断约束下，PPP投资人结构一定会不断优化，介入的社会资本投资方也会向合适和合格的方向转变。面对央企PPP业务大量收缩、政府融资平台参与PPP路径受限、合格财务投资人参与PPP较少、民企参与PPP积极性依旧不高的现状，可以预计，2020年有望再出台相关配套政策重点鼓励和支持合格的财务投资人如PPP投资基金、保险资金等积极参与PPP投资，同时在民企融资难题上继续发力。但PPP投资人类型多而复杂，其遴选是伴随PPP发展而不断优化，短期内尤其是对2020年来说依旧是难点。

7、PPP资产转让从不温不火到交易困难

大家知道，在我国的PPP二级市场交易中，PPP资产交易的基础逻辑本身就存在问题。此外，在财务和税收等方面存在的固有障碍，也不利于PPP资产的买卖和交易。如何建立PPP资产交易进出顺畅的交易机制，还有待探索。虽然从2017年开始，国内就有诸家产权交易所围绕PPP二级市场交易，设立了PPP资产交易和管理平台，但是由于多方面因素影响，至今PPP二级市场上并未出现大量PPP资产交易的行为，也导致几年来PPP二级市场的不温不火。智研咨询师认为，2020年PPP二级市场交易依然难有起色。除非一个规范和透明的PPP一级市场已经建立，立法层面、政策层面和制度建设方面得到广泛的支持，市场也培育出了一批合格的PPP运营商、中介服务机构等各方专业机构，否则人们很难在PPP二级市场建立信心，PPP资产的交易亦显得十分困难。

8、PPP融资创新从面上鼓励到基本停滞

在国内推进PPP项目资产证券化（ABS）和不动产投资信托基金（REITs），不仅是为解决PPP项目融资难问题，促进PPP项目实施成功的重要创新举措，更是为推进PPP模式规范发展的重要支撑。然而与政策鼓励相反的是，在市场层面反应较为冷淡。从近些年来PPP+ABS/REITs发行的产品数量来看，还是非常有限的。所谓PPP项目融资创新，几乎变成为昙花一现。智研咨询师认为，，在2020年中国PPP进入规范发展阶段以后，对PPP融资创新产品的推出，因为受前期巨大落差的影响，亦将基本停滞。特别是PPP+ABS/REITs发展若还想取得突破，不仅需要政府出台相应的政策扶持，还需要针对实施项目中出现的财务、税收问题，给予明确解决出路，包括出台税收支持政策，解决所得税双重征收问题，消除特许经营权转让以及产权、股权流动性