黑臭水体PPP案例介绍及难点解析

1、黑臭水体PPP项目案例介绍及难点解析1目录 一、PPP大势分析 二、PPP案例介绍 三、PPP项目操作难点解析2一、PPP大势分析 （一）我国PPP潮起潮落（三）我国PPP立法之争（二）我国PPP为啥不叫公私合作（四） PPP模式的把握原则（五）从财政承诺到人大决议3（一）PPP潮起又潮落80年代中期1994200220032008200920122013未来1993探索阶段试点阶段推广阶段反复阶段普及阶段 没规 有和 明政 项目审批管理关于试办外国务院、财出台文件确的法商投资特许权展出台相关系政部、国家 列政策文件建设部主导 城投快速发 发改委密集策有关问题的通知4中国政府的赤字率、负债率和

2、债务率赤字率负债率地方债23.6%债务率中国2015年中国标准总38%地方债86%2.3%3%100%100%100%100%美国标准地方债13%-16%总60%地方债25%3%欧盟标准加拿大标准3%3%5PPP项目全国规模使用者付费可行性缺口补助政府付费合计个数448143%4.3535%267026%5316231%2.910313100%12.25100%投资额万亿41%24%注：截止2016年8月31日，财政部PPP信息平台入库项目信息6（二）我国PPP为啥不叫公私合作机构名称定义内容公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，基于双方加拿大PPP国家委员会 各自经验，通过适当的资源分配

3、、风险分担和利益共享机制，以满足事先清晰界定的公共需求介于外包和私有化之间并结合两者特点的一种公共产品提美国PPP国家委员会供方式；表现为充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求PublicPrivate两层含义：1、为满足公共产品需求而建立的公共和私人Partnership的英文头字母缩写，直译意思是“公共部门和私人部门伙伴关系”联合国培训研究院欧盟委员会之间的各种合作关系；2、为满足公共产品需求，公共部门和私人部分建立的伙伴关系为提供公用项目或服务而形成的公共部门和私人部门之间的合作关系政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的

4、一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、中国（财政部、政府 建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者和社会资本合作中心）付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。（三）我国PPP立法之争关于切实做好传传统基础设施领债务意见指导意见2724号统基础设施领域特许办法域实施政府和社国发发改投资政府和社会资本七部委会资本合作项目20142014合作有关工作的25号令工作导则43号通知2231号1744号2014.9.21 2014.12.22015.4.252016.7.72016.8.10 2016.10.24

5、PPP立法2016.10.112014.9.23 2014.12.292015.5.192016.9.24政府和社关于在公会资本合共服务领PPP指南PPP通知国办发作项目财域深入开财金财金20142015政管理暂展PPP工作201411376号42号行办法的通知号92号90号注：1、传统基础设施领域包括交通运输、水利、能源、环保、农业、林业、市政；2、解决了PPP投资人选择与土地招拍挂问题、范围问题，分岐了两标并一标问题，都未触及税收问题8（三）我国PPP立法之争/PPPPPPPF2PPPPPPPFIPFIPPPPPPPPPPPPPPPPPPPPPPPPPPPPPP-PFIPPP9（四） PP

6、P模式的把握原则：PPP项目没有最佳的固定模式，不要纠结于名称而应关注其内涵PPP项目的具体存在形式投资建设运营期限付费主体适用范围定义MC388政府政府用户存量资产政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责转移给社会资本。政府保留资产所有权并向社会资本支付管理费。O&MLOT存量资产政府将存量公共资产的运营、维护职责转移给社会资本。政府保留公共资产所有权并向社会资本支付委托运营费。存量资产政府将公共资产的运营、维护和用户服务职责转移给社会资本的PPP运作方式。政府承担公共资产投资，保留公共资产所有权并租赁给社会资本。TOT2030 政府存量资产政府将存量资产所有权或经营权转让给社会资本，由

7、其承担运营、维护和用户服务职责。+用户ROTBOTBOOBBO区域2030 政府存量+增量政府在TOT模式的基础上，将存量公共资产的改造、升级或扩建职责，以及相关的设计和融资职责转移给社会资本。+用户2030 政府增量是指社会资本承担新建公共资产设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责。+用户长期长期政府+用户增量由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本长期拥有项目所有权，一般不涉及项目期满移交。政府+用户存量+增量由BOO方式演变而来，二者区别主要是BBO方式下社会资本从政府购入（BUY）存量资产并进行改建、扩建，而非新建项目。2030 政府存量+增量政府将特定区域内的特定

8、公共产品和服务的供给职责，排他性转移给社会资本的PPP运作方式。社会资本负责规划、设计、融资、建造、运营、维护、用户服务和追加投资等，满足区域内公共产品和服务需求。：社会资本参与：社会资本不参与+用特许经营户（四） PPP模式的把握原则：PPP项目类型、回报机制 根据项目收益和回报机制，PPP项目可分三种：非经营性、经营性、准经营性 分别对应三种回报机制道路、桥梁高速公路、自来水地铁、公交、养老注：黑臭水体、海绵城市、管廊、医院、学校、自行车11（五）从财政承诺函到人大决议 明知违规，还坚持要财政承诺函，怪政府强势违约也不合适 明知山有虎，偏向虎山行12中央政策出台的脉络：先堵后疏，治标又治本

9、中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定2013.11.12国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发201443号2014.9.21全国人大常委会关于修改预算法的决定2014.8.31国务院关于深化预算管理制度改革的决定 国发201445号2014.9.262014.11.16国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见国发201460号关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金201476号2014.9.23关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 财金2014113号2014.11.29政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库2014215号 20

10、14.12.31政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 财金201521号 2015.4.27PPP物有所值评价指引（试行）财金2015167号 2015.12.18关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资20142724号2014.12.2基础设施和公用事业特许经营管理办法发改、财政、住建、交通、水利、银行第25号令2015.4.25将所有政府债务纳入预算管理报中全国国对人地民方代政表府大债会务或余者额全实国行人限民额代管表理大。会地常方务政委府员举会债批规准模 ， 由 国 务 院方地式方新政增府债通务过或发提行供地担方保债券（一般债和专项债）进行举债，不得以其他府明偿确还政。府和企

11、业的责任，政府不得通过企业举债，企业债务不得推给政注：地方债由省级代发，2014年全国有10个省份进行试点，2015年全国推行。 2015年，财政部国债发行2万亿元，地方政府债券发行3.8万亿元，主要用于置换存量债务（3.2万亿，占84%）；2016年前三季度，地方债新增5.1万亿，其中置换债4万亿，占78%。人大决议不同于财政承诺目录 一、PPP大势分析 二、PPP案例介绍 三、PPP项目操作难点解析16案例益阳市中心城区黑臭水体PPP项目益阳位置18益阳市GDP情况19益阳市本级财政情况年份2012201320142015财政收入增长率财政支出23.7增长率12.714.816.64%18

12、.69%31.40%27.917.98%12.06%20.70%17.631.323.137.820项目范围项目范围21项目概况一、中心城区黑臭水体整治工程项目内容1、黑臭水体截污整治沟渠12条：白马山渠、月塘渠、幸福渠、高桥渠、接城堤渠、团洲渠、中干渠、总干渠、永丰渠、大丰泵站渠、龙山港渠、泄洪渠，总长17.44公里。2、湖泊整治1个：马良湖，占地4公顷。公里。3、主干路截污改造3条：龙洲北路、罗溪路、十洲路污水管，管道总长13.84、片区及资江直排口雨污分流改造：资阳区雨污分流改造、赫山区雨污分流改造、资江13处直排口改造，管道总长144.63公里。二、项目投资本项目工程估算总投资为161

13、697万元运作方式本项目为公益性项目，暂不具备商业运作的可能，投资人无法获得经营性收入，建议采用BOT方式运作。由项目公司负责项目设施的投资、建设和运营（包括维护、绿化和保洁等），政府通过购买服务的方式向投资人支付服务费用，以回收投资、补偿经营成本、还本付息、应缴税金并获取投资回报。服务期满时，项目公司将项目设施完好、无偿移交给政府指定机构。交易结构合作期限根据基础设施和公用事业特许经营管理办法（第25号令）第六条，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年；对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业

14、特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限”。根据本项目的特点及财政收支情况，建议本项目服务期为19年（包括建设期3年、运营期16年），自PPP项目合同生效日起计算。25投融资结构根据国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551号），本项目属于其他项目，最低资本金比例为20%。本项目的项目资本金不得低于项目总投资额的20%，其他资金80%的资金通过银行贷款、股东借款等方式筹集。26回报机制项目公司按照批准的设计文件完成黑臭水体整治工程建设，并经验收合格后，需提供设施维护等服务。市政府将按照PPP项目合同约定分期向项

15、目公司支付服务费用。项目公司通过获得服务费用弥补其建设投资、运营费用并获得合理回报。27投资回报水平根据对国内类似项目进行研究，最终的投资收益率一般在7-12%。本项目的自有资金收益率暂定7%（上限），融资部分收益率为在融资合同签订当期5年期以上贷款基准利率（暂按4.9%计）的基础上浮20%（上限），即5.88%。融资部分收益率一旦确定将不再随贷款基准利率变动，实际投资收益率通过公开招标方式由市场进行选择。28中标公示招标标的1.可用性服务费。投标人可根据项目概算额、项目边界条件和要求的运营期投资收益率测算运营期内各年的服务费。投标人需列出要求的运营期投资收益率，且需按以下公式计算每年可用性服

16、务费金额： (1 + i ) (1 + i ) A =+上式中，A为年可用性服务费， 为资本金中社会投资人出资部分，i 为资本(1 + i )1(1 + i )1金中投资人出资部分的回报率， 为融资资金（含融资部分建设期利息），i 为融资部分的回报率，n为补贴年限16年，在投标时 （ 为经审计的项目总投资额下浮一定比例后的投资额， = + ）、 与 可暂根据市财政部门审核的预算投资额及实施方案设定的资本金比例计算。2.运营服务费。由投标人根据运营内容、标准等因素结合自身情况进行投标报价。30财务测算1.可用性服务费项目投资额P为按可研的估算投资额161697万元计算。根据可用性服务费计算公式，

17、当自由资金回报率为7%，融资资金回报率为5.88%时，运营期内每年政府需支付15776万元，16年支付总额252416万元;需要说明的是，上述投资收益率是未考虑项目公司可能要缴纳的有关税费（如营业税及附加、所得税等）后的回报率，在缴纳有关税费后，实际收益率会降低。2.运营服务费根据本项目可研报告，项目年度运营服务费为每年792万元。31目录 一、PPP大势分析 二、PPP案例介绍 三、PPP项目操作难点解析32三、PPP项目操作难点解析 （一）项目怎样走市政府决策程序（三）财政承受能力论证的参数如何确定、支付方式（二）物有所值编制主体是谁、定量是否必选（四）PPP程序什么时间点切入启动（五）一

18、方案两报告的评审与批复（六）PPP项目采购方式选择与影响（七）土地和项目资产归谁所有（八）增值税对PPP项目投资带来的不确定性（九）PPP项目的评价指标选择哪个好33（一）项目怎样走市政府决策程序物有所值评价上半场下半场财政部同行业主管部门从定性和定量两方面开展物式投资项目确定按PPP模式的方法：谁决定用PPP模式初步 确定论证过程市政府会议纪要物有所值评价发改委组织联审单独报告请求给批示财政承受能力论证35（二）物有所值编制主体是谁、定量是否必选 物有所值评价分为定性和定量评价。否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争定性VFM评价重点关注项目采用PPP模式与采用传统采购模

19、式相比能等。 定量VFM评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，两者的差值即VFM；由于PPP成本和PSC的计算具有极大的不确定性和主观性，VFM计算误差难以控制，容易演变成可批性数据。 定量VFM不适合用做决策，是否做由地方政府自行决定。财政部关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知 财金2015167号 2015年12月18日物有所值（VFM）评价：定量是否必须之争一、基本评价要素：1. 全生命周期整合2. 风险识别与分配3. 产出绩效导向4. 潜在竞争程度5. 鼓励创新文件的规定为什么之争6. 政府能力二、补充评价要素（不少于三个）定性评估方法：

20、专家打分法评估结论：项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门根据评分结果和专家组意见，做出定性评估结论（三）财政承受能力论证的参数如何确定、支付方式股权投资股权比例出资方式运营补贴承担风险配套投入和财支政付部方计式算 公 式 测 算对投资人吸引力（回报率风险分配按一定比例缺口较大的配套（地铁）红线外土地平整38财政部指引中公式：等额本金利息随本金支付政府付费模式的计算公式：项目全部建设成本 （1+合理利润率）（1+折现率）当年运营补贴支出数额财政运营补贴周期（年）n=+ 年度运营成本 （1+合理利润率）可行缺口补助模式的计算公式：项目全部建设成本 （1+合理利润率）（1+折现率）当年运

21、营补贴支出数额财政运营补贴周期（年）n=+ 年度运营成本 （1+合理利润率）-当年使用者付费数额39财政部公式中两个合理利润率的确定全部建设成本 （1+合理利润率）1 2 3 4 5 6。-2-1。12034n 合理利润率与折现率关系合理利润率关联的范围建设合理利润率年度运营成本 （1+合理利润率） 若建设期支付利息， ？0%40财政部公式中折现率的确定：理想与现实项目全部建设成本 （1+合理利润率）（1+折现率）当年运营补贴支出数额财政运营补贴周期（年）n=+ 年度运营成本 （1+合理利润率）。1 2 3 4 5 6-2-1。12034n折现折现率固定还是浮动？41等额本息方式公式如下： +

22、 = + 其中:P为项目总投资；n为运营期限；m=1，2 ， ；i为年回报率。42两种支付方式比较及影响金额财政部公式等额方式还本付息时间A43（四）PPP程序什么时间点切入启动：PPP项目操作周期与领导要求PPP10.10-10.167PPP10.17-10.23710.24-10.30710.31-11.192011.20-12.092012.10-12.14512.15-12.195PPP12.2012.21-12.25512.25PPP项目操作的启动时点进展施工预算施工图设计初步设计项目立项一般性项目项目可研项目建议书时间45启动时点过早的处理方式：分类成熟项目欠成熟项目 采购阶段 设

23、计阶段 施工阶段 结算审计 运营阶段自来水市政道路污水处理垃圾处理暖气供应桥梁项目黑臭水体海绵城市46（五）一方案两报告的评审与批复：财政两报告的评审操作过程实施咨询与财实施财政财政机构机构政局机构局评局回委托编制沟通报送审函定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等47实施方案的批复财政发改市长市政实施咨询实施市政办公府批机构机构规划机构府审会复委托编制报送查会国土物价市政府联审会一般由常务副市长或主管副市长主持，由发改、财政、物价、规划、国土、建设、审计、法制办等部门参加48（六）PPP项目采购方式选择与影响：资格预审 PPP项

24、目采购应当进行资格预审（财政部113号文）未有要求（发改委2231号文和招标投标法实施条例） 招标投标法实施条例中规定预审文件发 资格预审的时间售期不少于5日、提交期不少于5日财政部PPP模式操作指南（试行）中规定提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作曰49PPP项目采购方式类型公开招标公开招标邀请招标竞争性谈判单一来源采购询价公开招标邀请招标邀请招标两阶段招标竞争性谈判竞争性谈判单一来源采购竞争性磋商政府与社会资本合作项其它目政府采购管理办法传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项政府采购法及政府采购竞争性磋商采目工作导则其实施条例购方式管理暂行办法PPP项目采购方式选

25、择：公开招标与竞争性磋商的竞争公开招标竞争性磋商 自招标文件发售至投标文自磋商文件发售至响应文件提交不少于15个工作日件提交不少于10日 一次性提交投标文件 磋商合作内容和条件 一次性报价 根据磋商情况报价51公开招标与竞争性磋商：特许经营与PPP，两标并一标第九条 除招标投标法第六十六条规定的可九、简政放权释放市场主体潜力。各以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，级财政部门要联合有关部门，加强项目前可以不进行招标：期立项程序与PPP模式操作流程的优化与衔（一）需要采用不可替代的专利或者专有技术；接，进一步减少行政审批环节。对于涉及（二）采购人依法能够自行建设、生产或者工程建设、设备采购

26、或服务外包的PPP项目，提供；（三）已通过招标方式选定的特许经营项目已经依据政府采购法选定社会资本合作方投资人依法能够自行建设、生产或者提供；（四）需要向原中标人采购工程、货物或者的，合作方依法能够自行建设、生产或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；提供服务的，按照招标投标法实施条例（五）国家规定的其他特殊情形。第九条规定，合作方可以不再进行招标。传统基础设施领域实施政府和社会资本合 90号文财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的招标投标法实施条例（第九条）通知（第九条）作项目工作导则强调必须通过招标方式52特许经营与PPP区别与交集国有53特许经营与PPP之争特许经营PPP基础设施和公用事业特许经营管理 财政部、国家发改委系列关于PPP适用文件签订协议办法的文件特许经营协议PPP合作协议是否授予授予特许经营权争议解决行政诉讼法合同法、仲裁法操作程序简约复杂两标并一标招标投标法实施条例有规定（第 90号文财政部关于在公共服务领九条）域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（第九条）备注：后续延展到特许经营法和PPP法、PPP项目的牵头部门分工54（七）