对“三同时”管理制度的认识

1、对“三同时时”管理制制度的认认识 环境科学008111作者：马小小雨（225），林林慧颖（228），张张莹（229）2011年年10月月30日日对“三同时时”管理制制度的认认识作者：马小小雨（225），林林慧颖（228），张张莹（229）摘要:本文文通过研研究关于于“三同时时”管理制制度的文文献，综综合分析析了现在在对“三同时时”管理制制度的认认识。其其包括：“三同时时”制度内内涵，“三同时时”制度产产生背景景，“三同时时”制度建建立意义义，“三同时时”制度的的现状、问问题和未未来发展展方向，着着重总结结了“三同时时”制度实实施中存存在的问问题和解解决措施施。制度度存在的的问题主主要有:不受重

2、重视，法法规操作作性不强强，检测测验收指指标体系系不全面面，立法法有缺陷陷，管理理效率低低，管理理人员人人数不足足、专业业素质不不足，部部门间协协作不够够等。解解决措施施有：修修订法规规和验收收指标，健健全法制制，规范范管理，提提高管理理监测人人员的专专业素质质，加强强部门之之间合作作等。关键词:“三同时时”管理制制度；综综述；存存在问题题；解决决措施1 “三同同时”制度内内涵“三同时”制度，是是指对环环境有影影响的一一切基本本建设项项目、技技术改造造项目和和区域开开发项目目，其中中防治环环境污染染和生态态破坏的的设施，必必须与主主体工程程同时设设计、同同时施工工、同时时投产使使用的一一项法律

3、律制度。1.1 同同时设计计是指建设单单位在委委托设计计单位进进行项目目设计时时，应该该将环境境保护设设施一并并委托设设计；承承担设计计任务的的单位必必须依照照设计计规范的的规定，把把环境保保护设施施与主体体工程同同时进行行设计，并并在设计计过程中中充分考考虑建设设项目对对周围环环境的保保护，对对未同时时委托设设计环境境保护设设施的建建设项目目，设计计单位应应该拒绝绝。1.2 同同时施工工指建设单位位在委托托施工任任务时，应应委托环环保设施施的施工工任务；施工单单位在接接受建设设项目的的施工任任务时，应应该同时时接受环环境保护护设施的的施工任任务，否否则不得得承担施施工任务务。在施施工阶段段，

4、建设设单位和和施工单单位应该该做到必必须将环环保工程程的施工工纳入项项目的施施工计划划，保证证其建设设进度和和资金落落实；做做好环保保工程设设施的施施工建设设、资金金使用等等资料、文文件的整整理建档档工作以以备查，并并以季报报的形式式将环保保工程进进度情况况报告环环保部门门。环保保部门在在该阶段段中，应应该核查查建设项项目环保保报批手手续是否否完备，环环保工程程是否纳纳入施工工计划以以及建设设进度和和资金的的落实情情况，提提出意见见。1.3 同同时投产产与使用用是指建设单单位必须须把环境境保护设设施与主主体工程程同时竣竣工验收收并同时时投入运运转。建建设项目目在正式式投产使使用前，建建设单位位

5、要向环环保部门门提交环环保设施施竣工验验收报告告，说明明环保设设施运行行情况、治治理效果果，经过过验收合合格后颁颁发环环保设施施竣工验验收合格格证。需需要试生生产的建建设项目目，经过过环保部部门同意意后，建建设项目目方可进进行试生生产，试试生产期期间在 3 个个月内完完成，试试生产期期间主体体工程应应当与环环保设施施同时投投入使用用。在试试生产期期间，建建设项目目配套的的环保设设施未与与主体工工程投入入试运行行的或者者投入试试生产超超过 33 个月月，建设设单位未未申请环环保设施施竣工验验收或者者环保设设施未建建成、未未经过验验收或验验收不合合格，主主体工程程正式投投入生产产或者使使用的，都都

6、要责令令停止生生产或使使用，并并处罚款款。未经经环保部部门的同同意，排排污单位位不得擅擅自闲置置或者拆拆除环保保设施或或者不正正常使用用环保设设施。12 “三同同时”制度产产生背景景“三同时”制度是是我国从从实践中中总结出出来的具具有中国国特色的的防止产产生新的的污染和和破坏的的重要措措施。1972年年6月在在国务院院批准的的国家家计委、国国家建委委关于官官厅水库库污染情情况和解解决意见见的报告告中，第第一次提提出了“工厂建建设和三废利用工工程要同同时设计计、同时时施工、同同时投产产”的要求求。“三同时时”制度最最早规定定于19973年年的关关于保护护和改善善环境的的若干规规定。119799年

7、的中中华人民民共和国国环境保保护法(试行)和119899年的中中华人民民共和国国环境保保护法在在规定环环境影响响评价制制度的同同时，重重申了“三同时时”制度的的规定。把把“三同时时”和环境境影响评评价结合合起来，最最大限度度地消除除和减轻轻了污染染，真正正做到防防患于未未然。3 “三同同时”制度建建立意义义3.1 法法律意义义它完善了我我国在环环境污染染预防方方面的法法律规定定， 提提高了我我国环境境资源方方向的立立法水平平， 也也体现了了我国法法律对环环境污染染的预防防和治理理的重视视程度。3.2 安安全意义义它的实行将将能够有有效的控控制我国国各种项项目的施施工建设设中所产产生的各各种环境

8、境安全隐隐患， 提高建建设的质质量及其其对环境境发展影影响的可可持续性性，增强强投资方方、施工工建设单单位以及及审批验验收机关关的安全全建设意意识。3.3 环环境意义义首先，该制制度能够够预防重重大的环环境和社社会的安安全隐患患。 其其次，该该制度能能够有效效的控制制建设项项目从过过程上控控制了人人为因素素产生的的污染和和对环境境的破坏坏，能从从根本上上减轻例例如大气气河流等等的污染染，提高高了人们们生活环环境的质质量，有有效地预预防由环环境污染染而产生生的各种种疾病，保保障人们们的身心心健康。24 关于“三同时时”制度的的研究综综述4.1 研研究现状状“三同时”制度是是我国所所独创的的一项环

9、环境管理理制度。这这项制度度提出的的三十多多年来，国国内的不不少学者者都对其其作出了了相关的的研究和和探讨。比比如，廖廖艳媚的的执行行环保“三同时时”制度的的存在问问题及解解决方法法33探讨讨了存在在的问题题和解决决方法；杨洁云云的论论“三同时时”制度在在我国的的构建阐阐述了三三同时制制度的建建立意义义及在我我国的构构建情况况；凌勇勇的论论我国“三同时时”制度立立法缺陷陷44从立立法的角角度，通通过对有有关法律律条文的的比较，揭揭示出“三同时时”制度立立法所存存在的各各种问题题,并提提出相应应的对策策；成虹虹燕的论论我国“三同时时制度”的运行行效益5从经济学分析与制度性分析的角度，通过分析得出

10、了制度运行效益低下的原因，并针对原因提出了提高“三同时”制度效益的途径；李翔的透视环境影响评价制度与“三同时”制度的相关问题6将环境影响评价制度与“三同时”制度结合在一起指出了它们存在的问题和解决办法等。总的来说，可可以分为为以下的的几个方方面：分分析三同同时制度度在我国国的实施施情况；剖析了了三同时时制度的的存在问问题，从从立法、经经济学等等角度；提出了了对三同同时制度度存在问问题的解解决方法法；将其其与环境境影响评评价制度度结合在在一起分分析他们们的联系系区别。4.2 存存在问题题由于国家切切实落行行环境保保护的力力度不够够，环境境保护的的各项管管理工作作发展不不成熟，“三同时”制度在法律

11、法规、管理、人员、新老制度等方面还存在很多问题。首先，无保保障“三同时时”大力实实行的法法律、法法规。如如果有一一套法律律规定违违反三同同时制度度，在内内，相关关管理人人员要受受到处分分，在外外，企业业要被罚罚款和追追究行政政、法律律责任，“三同时”就不会不被重视，执行起来就顺利得多。也不会有人故意延长试运行期等现象。其次，“三三同时”缺少指指导性、操操作性、针针对性强强的管理理法规。现现行的规规定指导导性、操操作性不不强，模模糊的概概念很大大程度上上依赖管管理人员员的主观观判断，增增加了执执法中的的失误和和随意性性。现行的法规规针对性性不强。譬譬如公路路、铁路路、开发发区等项项目的监监测内容

12、容、方法法、对象象、标准准都不明明确，缺缺乏相应应的指标标体系和和技术规规范。再次，环保保部门管管理有不不足。有有的地区区由于缺缺少人员员而耽误误了对“三同时时”的彻底底实施。有有的地区区则是在在人员专专业水平平培养上上有了疏疏忽。管管理人员员对相关关技术、标标准、法法律、政政策理解解不透彻彻，掌握握不全面面，缺少少应有的的水平，降降低了管管理工作作的质量量，使企企业有了了漏洞可可钻。此外，“三三同时”制度与与新的管管理制度度存在着着不协调调性。新新五项管管理制度度和老三三项制度度在执行行中有一一定的矛矛盾,如如浓度控控制与总总量控制制的矛盾盾,分散散治理与与集中治治理的矛矛盾。清清洁生产产在

13、“三同时时”管理细细则中没没有得到到充分体体现。 “三同时时”制度主主要针对对点源治治理,缺缺乏对整整个全过过程控制制，即清清洁生产产的控制制。以上这些存存在“三同时时”制度中中的问题题，制约约着“三同时时”制度的的发展，应应尽快予予以改进进。4.3未来来的发展展方向随着市场经经济的发发展和完完善“,三同同时”制度必必须与时时俱进。首先，“三三同时”制度的的立法应应向细致致化、全全面化的的方向发发展，为为“三同时时”制度的的更好的的实践做做好强有有力的依依据。在在完善该该制度的的同时，应应建立健健全相应应的配套套制度和和措施。例例如，建建立完善善环境影影响评价价制度；建立健健全排污污申报登登记

14、许可可制度、排排污收费费制度、现现场检查查制度，遵遵循污染染者付费费原则，更更利于该该制度实实施。其次，“三三同时”制度应应顺应建建设循环环经济、两两型社会会的发展展要求，实实现循环环利用，才才能做到到节约资资源、保保护环境境，社会会的可持持续发展展才能成成为现实实。最后，确保保企业予予以配合合，让有有能力治治污的企企业自己己治理,没有治治理能力力的企业业将污染染物交由由专业化化的环保保产业去去治理。许许多的大大企业有有自己净净化自己己所排污污染的能能力，让让他们承承担一部部分的社社会责任任也是情情理之中中的。作作为环境境法的一一项基本本制度，“三同时”制度的特色是要把企业的自身力量和社会，政

15、府的力量相结合，起主要作用的还是企业自身，除了靠他救还必须自救。5 “三同同时”制度实实施中存存在的问问题 “三同时时制度”是在国国家公权权极度膨膨大的计计划经济济时期提提出的。在在我国由由计划经经济转变变成社会会主义市市场经济济体制后后，发现现“三同时时”制度在在实施过过程中存存在的问问题。5.1 管管理部门门不够重重视“三同时时”，执法法不严，运运行效率率低下环境保护管管理部门门一般重重审批、轻轻验收监监测，对对“三同时时“制度的的重视不不够。大大部分地地区为了了增加GGDP，形形成地方方保护主主义,使使各地的的“三同时时”验收出出现了流流于形式式的现象象。甚至至有的企企业在地地方保护护主

16、义的的阴影下下以试运运行为借借口,使使工程试试运行长长达几年年。5.2 现现有“三同时时”管理法法规操作作性不强强建设项目目环境保保护分类类管理名名录对对建设项项目环境境管理工工作有很很大的指指导作用用，是基基层环境境管理人人员的工工作指南南和手册册7，但其其中有的的规定不不具体、操操作性不不强，增增加了执执法中的的失误和和随意性性。 “三同时时”的各个个阶段缺缺乏一套套严格准准确的、操操作性强强的审查查规范来来指导“三同时时”日常工工作，使使执法更更顺利，更更具有公公平、公公正性。5.3一些些新的领领域缺乏乏相应的的监测验验收指标标体系。开发区建设设的竣工工验收,区域性性项目竣竣工验收收、公

17、路路项目的的竣工验验收、铁铁路项目目以及生生态性污污染项目目竣工验验收的内内容、方方法、对对象、标标准都不不明确,缺乏相相应的指指标体系系和技术术规范。因因此有必必要尽快快出台“三同时时”管理竣竣工验收收实施细细则和更更详细、更更有针对对性的指指标体系系,以保保证这一一工作能能深入、广广泛而有有序地开开展。5.4 立立法有缺缺陷，关关于如何何管理的的法制不不健全5.4.11 法律律规定存存在模糊糊之处比如，我国国现行环环境保护护法第第26条条第2款款规定,防止污污染的设设施不得得擅自拆拆除或闲闲置,却却有必要要拆除或或闲置的的,必须须征得所所在地的的环境保保护行政政部门同同意。其其中“确有必必

18、要”具体指指什么条条件,并并为规定定清楚。容容易造成成两种误误区: (1)执法者者容易以以各自主主观为基基准来行行使权力力的现象象； (2)是是否可以以依据其其他的规规定，如如我国民民法中“相邻关关系”是否可可以纳入入“确有必必要”的范围围。此外，对“限期”、“ 罚款款额度”的规定定也不够够明确。5.4.22 法律律规定之之漏洞处处我国目前所所实行的的环境境保护法法绝大大多数都都只是规规定要预预防环境境污染的的“三同时时”制度及及其法律律责任,而涉及及环境破破坏方面面的“三同时时”制度极极少,只只是在环环境保护护法第第15条条规定,跨行政政区的环环境污染染和环境境破坏的的防治工工作,有有关地方

19、方人民政政府协商商解决,由上级级人民政政府协商商解决,作出决决定。这这是不健健全的。5.4.33关于如如何管理理的法制制不健全全由于法制的的限制，环环境管理理工作没没有没收收设备、追追究经济济、刑事事责任等等权力，导导致惩治治力度不不够，各各企业不不重视。也也就使环环境保护护部门在在执法中中,有违违法不究究、执法法不严、执执法力度度不够的的现象，使使执行效效率降低低。如某某市一家家污染企企业在环环境保护护设施使使用后,因维护护费用跟跟不上,使该设设施处于于半瘫痪痪状态,而环境境保护部部门依据据环境保保护法规规对其处处以罚款款时,却却因罚款款数额不不大实际际上并没没能奏效效。5.5管理理效率低低

20、环境影响评评价一开开始就形形成了根根据建设设项目大大小进行行分级审审批、分分级管理理、分级级进行环环境影响响评价工工作,并并编制环环评报告告。而“三同时时”一开始始在审批批管理程程序上就就很模糊糊。使“三同时时”管理混混乱。如，审批、监监察、验验收相脱脱节。有有的地方方建设项项目经环环保审批批部门同同意建设设后，环环境监察察部门跟跟踪“三同时时”执行情情况，环环保审批批部门负负责试运运行和竣竣工验收收；有的的地方建建设项目目经环保保审批部部门同意意建设后后，环境境监察部部门跟踪踪“三同时时”执行情情况、试试运行，环环保审批批部门负负责竣工工验收；有的地地方环保保审批部部门只负负责项目目审批，环

21、环境监察察部门负负责跟踪踪“三同时时”执行情情况、试试运行和和竣工验验收。由由于存在在移交时时间差和和相互沟沟通不到到位等问问题，一一定程度度上影响响了建设设项目环环保“三同时时”的执行行，甚至至出现环环境监管管工作“真空”现象。5.6 管管理人员员人数不不足、专专业素质质不足环境监察工工作任务务繁重，环环境监察察部门的的工作除除了污染染源日常常监管外外，还承承担着污污染减排排、建设设项目“三同时时”管理、环环境信访访、环境境应急管管理、环环境安全全等工作作，监管管队伍人人员、编编制严重重不足，环环保队伍伍还是220世纪纪90年年代的人人员编制制数量，却却承担着着的211世纪的的环保管管理任务

22、务。监察察力量薄薄弱。“三同时”验收的的关键在在于技术术把关,用技术术手段和和监测数数据对工工程的环环境保护护工作进进行科学学评判和和鉴定。 但有些些工作人人员缺乏乏环境专专业知识识，对建建设项目目环境管管理的有有关技术术、标准准、法律律、政策策理解不不透彻，掌掌握不全全面，从从而影响响了工作作质量和和效率。5.7 部部门间协协作不够够目前,在环环境保护护部门与与其他部部门之间间,由于于“统一监监督管理理”与“监督管管理”没有明明确的界界定及分分工、职职责、权权限不够够具体,出现一一系列问问题,行行政管理理人员相相对也感感到无所所适从,严重降降低了环环境行政政执法的的权威和和效率8。如如，某市

23、市环境保保护部门门接到举举报,有有外置喇喇叭在高高考期间间造成噪噪声污染染,由于于没收设设备的处处理权在在公安部部门,但但公安部部门因无无检测设设备不能能行使其其权力,也未与与环境保保护部门门联合行行动,使使得环境境保护部部门只能能越权剪剪掉皮线线,没收收喇叭。5.8 “三同时时”制度与与新的管管理制度度存在着着不协调调性新五项管理理制度和和老三项项制度在在执行中中有一定定的矛盾盾,如分分散治理理与集中中治理的的矛盾9。以以某个企企业为对对象,“三同时时”制度偏偏重于各各污染源源都要上上一套治治理装置置,这和和目前集集中治理理的新制制度有一一定的不不协调性性。怎样把总量量控制的的思想和和集中治

24、治理的思思想纳入入“三同时时”制度中中去,使使“三同时时”制度更更加适应应新时期期的特点点,这是是我们近近期急需需解决的的问题,也是关关系到“三同时时”制度今今后能否否顺利实实施下去去的问题题。5.9 清清洁生产产在“三同时时”管理细细则中没没有得到到充分体体现目前的“三三同时”制度主主要针对对点源治治理,缺缺乏对整整个全过过程控制制即清洁洁生产的的思想,也就是是说,“三同时时”验收缺缺乏对工工艺过程程的合理理性、先先进性、清清洁文明明生产的的推行情情况进行行审查。5.10 企业环环保意识识和环境境法制观观念淡薄薄在实际中，一一方面是是各级政政府、环环境保护护行政主主管部门门和工程程建设主主管

25、部门门三令五五申要求求贯彻落落实“三同时时制度”，另一一方面是是各建设设单位消消极逃避避。许多多企业由由于利益益导向的的偏差，以以追求最最大化的的经济效效益为目目的，对对于其新新建、扩扩建、技技改项目目没有环环保“三同时时”方面的的投入10。即使完完成了对对环境保保护配套套设施的的建设，在在正式生生产过程程中也常常常空置置不用，或或者只是是在环境境保护行行政主管管部门检检查时才才临时启启用。6 解决措措施6.1修订订法规和和验收指指标可以将具有有很大的的指导作作用的建建设项目目环境保保护分类类管理名名录进进行修改改，修改改得更具具体、更更具操作作性，避避免执法法中的失失误和随随意性。区域性生态

26、态项目(如公路路、铁路路、开发发区等)的“三同时时”管理及及验收监监测内容容、方法法、标准准等指标标体系尚尚缺乏技技术政策策和实施施细则。因因此有必必要依据据法律规规定和实实际工作作需要,尽快制制订“三同时时”制度有有关的技技术政策策、技术术规范和和指标体体系,使使之更适适应时代代的要求求。6.2健全全法制，增增加新制制度，提提高执行行效率图1:“ 三同时时”制度实实施中存存在的问问题 图图2:解解决措施施增加法律、法法规对违违反“三同时时”制度的的惩治措措施的规规定。使使其更有有力的打打击危害害环境的的企业，增增加企业业对“三同时时”制度的的重视。如如，对不不按“三同时时”原则进进行设计计审

27、查和和竣工验验收的部部门，上上报上级级主管部部门予以以处罚，直直至追究究其行政政、经济济与法律律责任11。增加一些能能提高 “三同时时”重视程程度的政政策。（1）将“三同时时”执行率率纳入新新五项制制度中的的城市环环境综合合整治考考核的指指标体系系中,以以引起各各级政府府部门的的高度重重视。（2）不定定期检查查和抽查查。国家家对各省省,省对对各个地地方进行行不定期期的、经经常性的的检查,同时对对验收的的分级管管理情况况和监测测报告进进行抽查查,形成成一种检检查制度度,以引引起各地地方各企企业对这这一工作作的重视视。（3）加强强建设项项目环境境管理的的信息化化建设。及及时对公公众公开开信息，利利

28、用公众众监督力力，增加加监测验验收质量量和社会会各界对对“三同时时”制度的的关注度度。（4）推行行项目审审批承诺诺制度。要要求建设设单位向向环保部部门作出出建设污污染防治治设施，并并确保其其与主体体工程“三同时时”，按照照环保部部门的要要求做好好污染防防治工作作，防止止对环境境造成污污染和影影响等内内容的书书面承诺诺。若做做不到，将将依法受受到处罚罚。通过过这些承承诺使企企业负责责人在思思想上认认识到环环境保护护工作的的重要性性，增强强执行“三同时时”制度的的自觉性性。6.3 规规范管理理,增强强“三同时时”制度的的时效性性要对“三同同时”验收管管理程序序进行规规范。明明确“三同时时”分级审审

29、批、分分级验收收、分级级监测程程序。属属省批项项目,必必须由省省环保局局验收,省批项项目的验验收监测测工作必必须由省省级环境境监测站站承担牵牵头。如如果这一一管理程程序到位位,“三同时时”的执行行率和监监测技术术把关将将会有明明显的改改变。 另外要严格格规定试试运行时时间,超超过试运运行阶段段仍没有有申请验验收的,环保部部门有权权依据有有关规定定勒令其其停止生生产。6.4 提提高管理理监测人人员的专专业素质质,严把把验收质质量关提高管理监监测人员员的专业业素质，提提高人员员的监测测技术水水平和管管理水平平,严把把技术关关。培养养以科学学数据说说明问题题,而不不是凭长长官意志志的观念念。这样样就可以以提高工工作质量量和效率率，增加加“三同时时”制度的的影响力力。6.5 部部门之间间加强合合作，共共同把关关环境行政执执法还需需要政府府各部门门的分工工协作、密密切配合合,这是是环境行行政执法法主体的的多元性性所决定定的。而而事实上上,环境境保护法法律、法法规的权权威性和和严肃性性又需要要政府和和各级部部门来维维护。如如，一旦旦建设项项目“三同时时”的同时时设计未未通过,主管部部门不应应下达设设计任务务,规划划部门不不应办理理用地规规划许可可证,土土地部门门不应办办理征地地手续,工商部部门不应应办理工工商营业业执照,这样就就从点到到面对污污染企业业实行了了监控。这这样做完完