X县政府购买居家养老服务问题与对策研究 社会保障专业

1、第二章 X县政府购买居家养老服务现状分析2.1 X县政府购买居家养老服务相关政策2.1.1 省市相关规定2015年浙江省颁布了关于加快推进政府购买养老服务的意见的政策文件，在文件中，浙江省政府对该省购买养老服务的基本原则、工作目标、机制、工作要求都做了详细的规定。其中在机制方面，提出购买该服务的主体是各级行政机关以及相关具有行政管理职能的事业单位；承接该服务的主体是具备相关资质和条件的事业单位、社会组织、企业以及机构等；所购买的居家养老服务应当包括为符合资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医以及护理等上门服务，还有养老服务中网络信息建设等方面的内容；购买的程序包括设计项目、编制预算、

2、组织采购、合同管理、资金支付、绩效评价。2014年台州市政府颁布了台州市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见的政策文件。该意见指出应当鼓励市场上居家养老服务组织机构的发展。并且应当通过由政府补助、购买服务、协调指导以及评估认证等方式，来大力的鼓励非政府力量在城乡社区兴办居家养老服务专业机构等养老服务实体。支持家政、物业等社会服务行业与居家养老服务相结合，实现上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医、社区日间照料等形式多样的养老服务。2.1.2 X县的相关政策规定为了应对人口老龄化、加快推进养老服务业的发展，根据国家、省、市相关文件精神，X县于2012年开始启动居家养老服务工作，

3、试点建设居家养老服务照料中心，在2013年建成66家农村社区居家养老服务照料中心，为老人们提供用餐、洗衣、日间休息、文化娱乐等照料服务。同时，于2014年出台了关于印发加快推进养老服务业发展实施意见的通知，该通知明确指出，要采用政府补贴和政府购买服务等方式，鼓励民营企业等社会力量在城乡社区举办相关居家养老服务的专业机构，加快推进当地服务员的发展。2020年关于印发2020年省（市）政府民生实事项目实施方案的通知指出鼓励居家养老服务中心实施公建民营，引进、培育养老服务专业组织参与运营，实行品牌化、连锁化经营。2.2 X县政府购买居家养老服务的主要做法随着X县老龄化程度的不断加深，政府对居家养老服

4、务工作愈发重视。X县先在乡镇（街道）搭建居家养老服务中心，为养老服务提供了基本的建筑设施，在此基础上，通过政府购买居家养老服务的方式，向符合资助条件的老年人提供免费的居家养老服务。服务的内容主要包括了基本的生活照料、家政服务、医疗健康以及文化娱乐等。2.2.1政府购买的居家养老的参与主体与关系参与X县政府购买居家养老服务的主体主要包括了该养老服务的购买者、服务的承接者以及服务的享受者三方。居家养老服务的供应链主要由其三者构成，并由此形成相应的权责关系联系。2.2.1.1服务购买者在政府购买居家养老服务的流程中，其购买主体是地方各级政府。结合X县的实际情况，X县居家养老服务的购买者主要是县民政局

5、和财政局。县财政局主要是配合民政局做好资金保障工作，将居家养老服务纳入政府购买服务的指导性目录。县民政局主要负责购买居家养老服务的具体实施和推进，根据三定方案，民政局社会福利和养老服务科（社会救助科）主要负责该项工作，该科室的主要工作内容是拟定政府购买居家养老服务政策条款、购买相应的居家养老服务、对居家养老服务的享受对象进行资质审核以及监督和评价服务提供者的实际工作效果；办公室主要负责居家养老服务的预算工作。2.2.1.2服务承接者X县购买居家养老服务的承接主体主要是社会组织、企业等具有从业资质的居家养老服务机构，X县政府将已建好的居家养老服务中心作为场地免费提供给承接方，由承接方来完成其服务

6、的提供。目前X县政府主要是通过公开招标的方式，确定居家养老服务机构。参与竞标的居家养老服务机构需要满足具民政局注册的民办非企的社会组织机构、并有相应的经营范围的条件。政府在确定中标的居家养老服务机构后，会与其签订购买合同，并来确定居家养老服务机构的权利与义务。承接方主要的权利是：要求政府按照合同规定履行相应条款内容，并按时支付资金。承接方的主要义务是：根据合同所规定的内容，为符合条件的老年人提供符合标准的医疗护理服务、生活照料服务、托养服务、家庭支持服务、心理健康疏导服务以及康复辅助器具租赁服务等居家养老服务。2.2.1.3服务享受者X县政府针对当地的实际情况，相应的实施了政府购买居家养老服务

7、。在对老年人进行资质审核之后，对其进行“按需施助”，根据X县的实施意见规定政府购买居家养老服务无偿享受服务对象主要包括了以下几种情形。一，年龄在60周岁以上并且属于城乡最低生活保障家庭；二，在日常进食、穿衣、个人卫生以及自主移动等方面不能自理、或者是因丧失正常的认知能力而需要人照料日常生活。在这样的基础上经过提供养老服务机构进行养老需求评估后被确定为无法生活自理且重度依赖的老人；三，对于其他不满足以上条件或者生活条件较好、并且其户籍和常住均在本县的老人提供有偿的居家养老服务。服务对象的认定程序是：首先，本人或其家庭成员向村委会或者居委会提出申请；其次，由村委会或者居委会对申请的人员进行初次评估

8、以及公示相关评估意见；最后，由乡镇或者街道对该评估意见进行再次审核和评估。县民政局负责核准。对于居家养老服务的享受对象实行动态管理机制，针对不再符合规定条件或者死亡的，村（居）民委员会或养老服务机构应当及时向乡镇（街道）报告，由乡镇（街道）报县民政局核准后，在下个月取消居家养老政府购买服务。2.2.2政府购买居家养老服务的模式目前，普遍的观点是按照购买主客体间的关系和购买程序的竞争程度两个维度对政府购买居家养老服务模式进行划分，分为形式性购买模式、委托性购买模式、独立性竞争购买模式。X县的购买居家养老服务的模式偏向于独立性竞争购买模式，即X县民政局面向市场公开招标，选出符合资质的养老服务机构作

9、为居家养老服务的运营单位。2019年，X县民政局发布采购计划后，台州一家亲老年事业发展服务中心及无锡朗高护理院有限公司凭借合理的价格和优质的技术，获得了中标资格。在对两家机构进行相关的考察后，该地民政局与两家机构达成了合作意向，并且签署相关合作协议，按照合同内容，由两家机构来负责运营X县的居家养老服务照料中心，为该地区符合资质的老年人提供有质量的居家养老服务。而政府的主要任务就是为这两家养老服务机构提供相关的居家养老服务中心场所及配套硬件设施设备，并负责指导、监督和检查的养老服务工作。2.2.3政府购买居家养老服务的项目为满足老年人多元化的需求，逐步丰富购买服务内容，X县所购买的居家养老服务主

10、要包括了以下6个方面：康复护理服务、托养服务、家庭支持服务、精神需求服务、生活服务以及康复辅助器具租赁服务。表2-1 X县政府购买居家养老服务内容2.2.4服务的监管和评价经向X县民政局了解到X县政府购买居家养老服务质量的评估工作，主要是以县乡两级政府为主，采取平时巡查、乡镇（街道）评估检查、县相关部门抽查这三种方式。乡镇或者街道相关要不定期巡查所购买居家养老服务以及该地居家养老服务照料中心的运行情况，并进行相关的书面记录。 每年10月下旬，承接服务的机构需要向上递交年度自查报告，由乡镇（街道）建立评估检查小组对所辖的居家养老服务照料中心一年来的运行情况进行评估检查。评估检查采取实地检查、查看

11、资料、听取汇报等方式进行。并在10月底前将评估情况及时上报县居家养老服务指导中心。县民政局再会同相关部门对乡镇（街道）的评估检查情况进行抽查。2.3 X县政府购买居家养老服务取得的成效2.3.1 居家养老服务的实施效果笔者为了获取更加真实的有关X县政府购买居家养老服务现实情况的资料，找出X县政府购买居家养老服务所存在问题并对问题进行深入分析，决定采用问卷调查的形式对X县进行随机调查。本次调查对X县的享受居家养老服务的老年人共发放问卷160份，共收回有效问卷147份，问卷回收率为91.8%。主要选取了安洲街道、下各镇、大战乡、上张乡等4个不同类型的乡镇（街道）作为调查区域。通过对调查问卷结果进行

12、汇总分析，进而反馈出X县政府购买居家养老服务的真实水平。2.3.1.1 基本情况汇总通过对调查问卷搜集的样本数据进行分析，本研究从性别、年龄、户籍、子女数量、居住方式、健康状况以及主要生活来源等七个方面的身份信息对调查对象进行了区分和了解。通过对样本数据进行分析可以发现以下三个较为突出的信息。第一，在问卷的抽查样本中70-79岁的老人占比最高，高达51.7%；第二，关于居住情况的信息，问卷抽查样本有49%的老人是独居，比例最高；第三，关于健康情况的信息，健康状况一般、生活需要帮助比例最高，在问卷抽查样本中达到了81%；第四，在关于主要生活来源方面，调查问卷抽查样本中国家供养比例最高，达到了66

13、%，其次是子女供养，达到了30.6%。表2-2 调查对象基本情况统计基本情况类型人数占比性别男7651.7%女7148.3%年龄60-69岁149.5%70-79岁7651.7%80岁以上5738.8%户籍居民4530.6%农民10269.4%子女数量0人128.2%1人2617.7%2人4127.9%3人及以上6846.2%居住方式夫妻两人同住4127.9%子女或小辈同住3423.1%独居7249%健康情况健康且生活能够自理85.4%健康状况一般、生活需要帮助11981%生活完全不能自理2013.6%主要生活来源国家供养9766%子女供养4530.6%其他53.4%2.3.1.2 其他情况汇

14、总（1）政府购买居家养老服务政策了解度在本次调查的147人中，调查对象对政府购买居家养老服务政策有一定的认识，如表所示，14.3%的老人表示对政策熟悉，60.5%的老人对政策有了解，但仍有25.2%的老人不了解政策，这表示相关政府部门和居家养老服务机构应该加强对该政策的宣传，努力的让所有的老年人都了解政府购买居家养老服务。表2-3 X县政府购买居家养老服务政策了解度统计政策了解度人数占比不了解3725.2%了解8960.5%熟悉2114.3%（2）对居家养老服务的需求对问卷调查的情况统计分析可知，老年人对医疗保健的需求占比最高，为82.3%，这主要是因为老年人的身体健康相对较差，有医疗、护理、

15、康复等方面的需求；其次，占比比较高的是日常照料，由于老年人的活动不便，远离儿女的情况，对餐饮、打扫卫生等日常照料方面的需求很大；再次，占比较高的是文化娱乐，老年人精神娱乐活动比较匮乏，但随着生活质量的改善，他们对精神娱乐方面的需求也越来越大，因此政府需要加强对文化娱乐的投入力度；最后，我们可以发现虽老年人对心理辅导占的比例较少，但也有一定的需求。因此，政府在购买居家养老服务中，首先要满足老年人日常照料和医疗保障的需求，除此之外，也要注重文化娱乐和心理辅导方面的服务，以提高居家养老服务的质量。表2-4 对居家养老服务的需求统计居家养老服务的需求人数占比日常照料9463.9%医疗保健12182.3

16、%文化娱乐7651.7%心理辅导3322.4%其他53%（3）调查人员回访居家养老服务的情况对问卷调查的情况统计分析可知，调查人员回访居家养老服务情况中，没有的比例最高，达到了61.9%；其次，占比的较高的是偶尔，达到21.1%，说明政府在对居家养老服务质量评估方面，向居家养老服务的受惠者了解较少。表2-5 调查人员回访居家养老服务的情况统计调查人员回访居家养老服务的情况人数占比没有9161.9%偶尔3121.1%定期2517%（4）对居家养老服务的满意度通过对问卷调查所搜集的资料进行统计分析，可以知道目前正在享受居家养老服务的老人对政府购买居家养老服务政策基本满意居多，也有小部分老人表示不满

17、意，这说明政府仍要继续完善购买居家养老服务的实施。表2-6 对居家养老服务的满意度统计居家养老服务的满意度人数占比基本满意7651.7满意4329.3%不满意2819%2.3.2 X县居家养老服务体系初具规模X县政府不断完善居家养老服务，加大资金投入，优化养老基础设施建设。至2020年底，仙居县累计建有322家农村社区的居家养老服务照料中心，有20家乡镇（街道）示范型的居家养老服务中心，实现了全县所有乡镇街道全覆盖，这些服务中心的主要功能是为老人提供基本的生活照料、家政服务、医疗健康以及文化娱乐等服务。部分的居家养老服务中心配备“6199”食堂，目前累积设立69家，为老年人提供免费的或缴纳较少

18、费用的日常饮食服务。居家养老服务中有具有完善的基础设施，为解决居家生活老年人的日常生活难题提供了有效帮助，满足老人就餐、文化娱乐、医疗卫生等物质和精神需求。2.3.3 初步满足居家养老服务需求自政策实施以来，X县已有2000余名孤寡、独居、“空巢”老人与困难老人家庭享受到了政府购买居家养老服务所带来的福利，在生活上得到了较好的照料。由此看来，由政府出资购买、专业化的居家养老服务机构承接，提供“走进门”的居家养老服务，它满足了老年人的养老需求，在一定程度上减轻了家庭负担，推动了社会的和谐发展。送餐、保洁、护理等日常照料服务，满足了一些空巢老人或无法自理的老人的养老服务需求。2.3.4 有效激发社

19、会力量参与养老服务积极性由政府出资向专业的居家养老服务机构购买居家养老服务来解决“养老难”的问题，在一定程度上促使了了越来越多的社会力量参与到居家养老服务工作中，提高了他们的主动性和积极性，推动了居家养老服务机构的发展，有利于养老行业的飞速发展。与此同时，部分家境较好的老人有偿享受居家养老服务的行为，也让更多的居家养老服务机构发现了商机。目前，参与居家养老服务行的社会力量越来越多，她们根据自身特点采用多种形式，例如以与乡镇（街道）开展紧密合作，以6199食堂、影院等形式加入到居家养老服务中来，也使居家养老服务的受惠群体越来越广。第三章 X县政府购买居家养老服务存在的问题第三章 X县政府购买居家

20、养老服务存在的问题3.1 X县政府购买程序缺乏规范性3.1.1 购买行为“内部化”X县政府购买居家养老服务进行招标时在与民政局工作人员了解中发现，由于X县有能力的居家养老服务机构较少，一些能够参加养老服务购买竞标的外地居家养老服务机构是因为经过了私下的联系才获得竞标资格的，这可能造成政府在购买居家养老服务的过程中会先选择熟悉的外地机构，而忽略了机构提供服务的水平。因此，就目前情况来看，县级政府购买居家养老服务时真正做到公平、公开、公正地招标和竞标还存在一定难度。因此从整体看来，政府购买居家养老服务的相关政策仍有待完善的。“现在我县的居家养老服务机构大多属于小微企业，且专业从事居家养老服务的，业

21、务方面不太对口，目前还没有规模大的、专业性强的机构进入本地市场，导致我们有时候只能从外地邀请知名的居家养老机构来竞标。”（31岁-L-002）3.1.2 购买过程缺少公开性X县政府在购买过程中存在公开性缺乏的问题。政府购买居家养老服务的过程比较复杂，政府购买居家养老服务的过程包括发布采购信息、公开招标、与中标方签订相关合同、双方执行合同、监督评估服务等流程。但在实际操作和实践的过程中，X县政府并没有向社会公开居家养老服务目录、招投标的标准和程序、居家养老服务机构的资质认定、公开居家养老服务的价格标准等情况。3.1.3 购买标准不明确在翻阅X县政府购买居家养老服务的文件资料时发现，X县对于购买居

22、家养老服务的购买模式有整体性规定，但文件主要集中在指导思想、享受范围、服务内容等方面，在购买的流程方面没有详细、具体的规定，这也导致在购买过程中政策难以很好的落实，养老服务的购买方向很容易被政府决策层的主观意志所掌控。同时，政府未对居家养老服务机构制定明确的标准，对筛选参加投标以及中标的居家养老服务机构的评判缺乏规范化；文件中也未对资金的使用作出规定，这容易产生资金浪费等情况。3.2 X县政府购买居家养老服务的力度有待加强3.2.1 购买服务项目不全面目前X县政府购买居家养老服务的项目不够全面，还是属于小规模的，但随着老年人生活水平的提高，对居家养老服务内容方面的要求也有所加大。在问卷调查中发

23、现，大多数老人对医疗保健、日常照料、精神娱乐活动需求比较大，对心理辅导方面也有一定的需求，但X县政府所采购的服务项目比较单一，例如医疗保健、康复护理服务、心理咨询、临终关怀的服务比较缺乏。在实地走访某街道居家养老服务中心发现，该中心只提供日托、助餐、文化娱乐活动、保洁和康复辅助器具租赁服务，在走访过程中，存在相同情况的居家养老服务中心不在少数，大多居家养老服务中心提供的服务内容少，服务水平不高，尤其在医疗保障和精神方面比较缺乏，难以满足当前老年人对养老生活的需求。“一些中心目前只有日托、助餐和活动场所方面使用比较多，其他服务由于工作人员缺少、能力不足等原因，基本上没有提供。”（42岁-T-00

24、1）3.2.2 政策受惠群众少政府购买居家养老服务的存在受惠群体较少的问题。2019年X县政府购买居家养老服务的覆盖人数为2000余人，仅占全县60岁以上老龄人口的2%。县级政府购买的居家养老服务无偿提供的对象有一系列的条件限制，例如必须是属常住及户籍均在本县、年龄60岁以上且享受低保。而那些不符合条件的老人仍需有偿获得服务，而他们会更倾向于机构养老而不是政府提供的居家养老服务。其次，在问卷调查中也可以发现，很多老人不愿意参与政府购买的居家养老服务形式。一方面是老人不了解政府购买居家养老服务这一政策，14.3%的老人表示对政策熟悉，60.5%的老人对政策有了解，但仍有25.2%的老人不了解政策

25、，这些老人实际在享受着居家养老服务，但是由于宣传不够，使很多老人不了解政府购买居家养老服务的具体政策和服务内容，也不知道自己可以享受的优惠。另一方面，在走访调查中发现，很多生活能够自理的老人表示对居家养老服务的内容缺乏兴趣，且不愿意自己掏钱购买。例如很多老人表示自己可以做饭，亦有很多老人表示自己可以做一些基础的家务，不需要其他人帮忙。同时，一些不能自理，或是半自理老人，则对于助行、代办、助医等服务略有兴趣。另外，一些需要有偿享受服务的老年人表示，他们更倾向于选择向机构购买服务，认为机构养老比较专业，对政府提供的居家养老服务表示不认同。最后，政府购买居家养老服务是建立在居家养老服务中心基础上的，

26、但一些偏远乡村，由于硬件设施的限制，没有成立居家养老服务中心，且目前未设立上门服务这项内容，导致这些地区的老年人需要到其他建有居家养老服务中心的农村、社区享受服务。在访问未成立居家养老服务的老年人时，他们表示对他们来说到其他村去享受服务十分不便，宁愿放弃享受也不愿意特地赶过去。3.2.3 政府购买服务供需不平衡政府购买居家养老服务是为了缓解养老方面的压力，满足老年人的养老需求，但在实施过程中，政府往往忽略了老年人的需要和诉求。X县在开始实施居家养老服务时，并没有搜集过老年人的真实需求，这使得X县在购买居家养老服务上花费了大量的资金，但是该县政府所购买的居家养老服务却并不是当地老年人所真实需要的

27、，花费巨大但是没有产生实际的效果，造成居家养老服务供需不平等现象。其次，政府并没有将享受服务的对象进行细分化，农村和社区的服务对象、服务标准都是统一的，对不同身体状况的老人也没有进一步区分，导致不同类型的老人享受的服务相同。如做饭、打扫卫生、清洗等家政服务对一些重度失能老人是比较需要的，但对一些身体健康、能够自理的老人并不必须的，但政府为每个享受对象都提供了相同的服务，会造成资源的浪费。“我觉得现在享受到的服务有些并不是我需要的，比如我现在自己都还能动，不需要提供三餐、打扫卫生这些。”（64岁-X-004）3.2.4 缺乏专业化人才首先，X县政府部门人员组织保障不到位。目前X县居家养老服务主要

28、由民政局负责，该局这项工作主要是社会福利和养老服务科（社会救助科）从事相关内容，该科室只有5名工作人员，但是负责儿童、精神障碍患者、老年人、困难群众等工作，另外乡镇（街道）也都是民政人员来兼职居家养老服务部门，这些人没有足够的精力负责居家养老服务工作。同时，X县政府部门人员缺乏专业技能。据调查，X县政府部门从事居家养老方面的工作人员均没有相关专业毕业的，大多缺乏居家养老、社会工作方面的专业技能。因此，他们在负责购买居家养老服务工作时，缺少专业知识的指导，在制定相关政策、规定也只是照搬上级文件。其次，当前居家养老服务的从业人员年龄偏大，大多文化程度不高，没有接受过专业的培训，专业技能不高。据X县

29、人社部门的数据，X县居家养老服务机构的从业人员以下岗员工为主，平均年龄在50岁以上，教育程度大多是初中、高中，没有接受过专业的居家养老服务方面的教育或培训。其次，X县政府对居家养老服务从业人员培训较少，通过查看培训资料及安排发现，培训的内容也比较单一，使得这些服务人员只能做一些没有技术含量的家政、生活照料等服务，其整体的素质和专业性方面都有待提高。“在X县本地很难招聘到专业化的服务人才，由于X县经济比较落后，养老机构发展较差，很多高学历的专业性人才都不愿意回来工作，使得专业化的人才比较缺乏。”（38岁-P-003）3.3 X县政府购买效果缺乏有效监督评估3.3.1 监督评估片面化在评估方式上，

30、县级政府采取对养老服务机构的服务进行抽样调查的方式，很难全面了解政府购买居家养老服务中全部居家养老服务机构的实施情况。以X县某街道为例，该街道自购买居家养老服务起，县级政府都没有来检查过项目的实施情况。这一问题使政府对购买居家养老服务的实施情况产生片面看法，使一些居家养老服务的供应商存在侥幸心理，不利于持续健康的发展政府购买居家养老服务这一政策。“我们平时的业务比较多，只能采用抽查的方式来监督政府购买居家养老服务的实施情况，机构知道这一情况之后，就持有侥幸心理，有些地方觉得自己不会被抽查到，就不好好办事，有些地方抽查指出的问题也不修改，他们认为再抽查的几率不高。”（29岁-W-005）此外，X

31、县政府参与监督评估的人员专业化程度并不高，主要采用走访调查、电话访问等简单方式，设计的打分表也比较简答，没有统一、详细的评估标准，因此，监督评估的结果存在很强的主观性和片面性，不能真实地反映出服务中存在的问题，造成监督评估的工作不到位。3.3.2 监督评估存在滞后性由于居家养老服务属于“即时活动”，更注重对于提供服务的过程进行监督评估。但是，在监管评估的环节上，X县政府主要是在每年年底进行评估检查，这主要是事后监管，缺少事前、事中的监督评估，其监管存在滞后性，并不能真实了解服务的情况。由于缺乏对服务过程开展监督评估，导致服务机构提供的服务质量和效率层次不齐。在走访过程中发现，服务机构提供的一些

32、服务质量较差，他们送的饭菜品质不高，饭菜种类较少，给老年人提供家务服务的次数较少等问题，一些老年人向乡镇（街道）、部门投诉，但是一直没有得到有效的解决。“现在政府对我们好，给我们免费提供养老服务，但是那些机构收了政府的钱之后，没有给我们很好的服务，有时候就糊弄一下，只有年底政府来检查的时候，会做的积极些。”（61岁-Z-007）3.3.3 缺乏第三方监督机制X县政府购买居家养老服务的效果主要是靠县级部门、乡镇（街道）直接进行监督评估，由于政府人员在开展监督评估过程中，评估操作标准比较简单，缺乏统一性、科学化，在为养老服务机构进行量化打分过程中存在一定的主观性和片面性，因此需要引进第三方监督机构

33、来提高监督评估结果的真实性。但X县政府目前还未引入第三方评估机构，缺乏第三方负责的监管机制和体系，导致不能对居家养老服务机构提供的服务有力监督及评估。第四章X县政府购买居家养老服务问题的产生原因第四章X县政府购买居家养老服务问题的产生原因4.1 X县购买居家养老服务的制度不完善4.1.1 专门的法律法规及政策缺乏可操作性就法律法规而言，X县购买居家养老服务时主要参照的法律法规是政府采购法和浙江省社会养老服务促进条例，而这两项法律法规都没有对政府购买居家养老服务做出明确规定。就相关政策而言，2014年，在台州市政府出台的台州市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见中指出，鼓励通过政府补助、

34、购买服务等方式，发展居家养老服务组织。X县政府于2014年出台了印发加快推进养老服务业发展实施意见的通知，2020年出台了关于印发2020年省（市）政府民生实事项目实施方案的通知。三项政策均提出了鼓励发展政府购买居家养老服务，但未对如何确定购买居家养老服务的对象、购买居家养老服务的流程、购买服务的模式、如何监管等做出比较详细、成熟的规定。这就使X县在具体推进购买居家养老服务的过程中出现了一系列出乎意料的问题，比如采购过程不规范、监督不力等。这些问题的出现就使得政府所购买的居家养老服务不能充分的发挥其利民的实际作用。4.1.2 监督评估制度不完善X县在出台的政府购买居家养老服务的实施办法中对监管

35、的工作只是给出了指导性的意见，缺乏适合本县实际的操作规范和流程，因此导致X县政府购买效果缺乏有效监督评估。首先，X县政府对于监督的内容不明确，对政府服务的内容、服务的方式都没有建立细致化的监督评估标准，对政府采用什么形式进行监督，依照什么流程监督都没有明确规定。其次，X县并未规定相关的问责机制。对政府购买居家养老服务的监督评估只是手段和过程，最终的目的是要督促不达标的服务机构进行整改，提升提供服务的质量。但X县对居家养老服务机构实施服务不力如何处理、整改问题后续追踪等都未作出严厉规定，对于不合格的居家养老服务机构只是降级或者吊销从业资格，对于政府部门也只是对相关负责人进行党政纪处分。4.2 X

36、县政府职能与角色定位不清4.2.1 角色观念未彻底转变X县在政府购买居家服务政策上还处于初期探索阶段，实施过程中在某些方面一定程度上脱离了自身的角色，制约了政府购买居家服务政策的推进。政府的角色转换不彻底，在整个居家养老服务的购买过程中，X县政府占主导地位，如由于相关规章制度的缺少，在公开招标过程中，参与竞标的养老机构条件主要由政府设定；养老机构与政府之间有时缺少平等的话语权，处于比较被动的地位；政府决定了居家养老服务的购买内容以及受惠人群范围，并干涉养老机构提供的服务等。一方面，会导致X县政府购买居家服务项目与老年人的需求存在偏差，另一方面会阻碍居家养老服务机构的进一步发展。“政府是我们的上

37、级，我们就是负责提供服务的，在工作中也能感觉到，凡事还是得由他们做主。”（43岁-L-008）“我们公司主要还是靠政府购买来运转，他们要是提出要求，我们也必须得听。”（36岁-M-009）“有的政府工作人员自己的观念没有转变，他们认为居家养老就是做好护理就可以了。”（47岁-M-010）4.2.2 政府各部门职能划分不清X县存在政府各部门之间职能划分不清晰的问题。目前X县政府购买居家养老服务工作主要是依靠县民政局和各乡镇（街道）负责，但政府购买居家养老服务这一政策的落实是各部门相互配合的，并不是民政局这一单一部门就能够完成的，如财政局需要负责管理和指导购买居家养老服务的资金，卫健局提供医疗卫生

38、方面的资源，文广旅体局负责娱乐、体育资源的调配。但在实际操作过程中，由于没有明确的划分职能和有效的沟通协调，各部门之间存在相互配合不默契，相关信息不畅通、工作落实相互推诿等现象，这些现象在一定程度上阻碍了当地居家养老服务的建设与完善，没有很好的整合居家养老服务中的文化、医疗以及养老等内容，不能够充分的发挥整体的作用，服务质量难以上升。“政府购买居家养老服务工作目前还只是由我们进行负责，但是在操作过程中我们感受到和其他各部门之间沟通的不便利，他们认为这些工作不是他们职责范围，所以一些信息的传递就不顺畅，这样很容易使我们做重复的工作，导致资源的浪费。”（28岁-X-011）4.3 X县政府购买居家

39、养老服务的投入不足4.3.1 资金投入有限政府购买居家养老服务的发展水平主要得益于政府的财政支持。但是，随着老年人对于晚年生活质量提出了更高的要求，老年人对养老服务的需求也日益增加。而与养老服务质量相关的生活服务、医疗康复以及护理服务、托养服务以及家庭支持服务、精神需求服务、康复辅助器具租赁服务等服务均需要大量的资金支持，对政府投入资金的要求也进一步加大。但目前X县对购买居家养老服务的资金有限，具体体现在以下几方面：第一，由于X县的经济水平发展相对落后，财政较为薄弱，且教育、医疗卫生、文化等公共领域都需要财政资金的支持，导致用于政府购买居家养老服务的资金有限。第二，X县的居家养老服务处于入不敷

40、出状态，在走访过程中发现，老年人有偿享受居家养老服务的比例较低，这使得政府收入和支出相差较大。第三，X县政府购买居家养老服务的资金来源渠道单一，大多是靠政府财政拨款，社会资本参与居家养老服务的积极性较弱。因此，有限的资金投入极大的制约了购买居家养老服务的内容和基础养老服务设施的建设，影响了养老机构、老年群体参与的热情，限制了居家养老队伍建设。4.3.2 基础设施建设不完善X县政府负责为居家养老服务机构提供场地，场地主要是各村（社区）的居家养老服务中心。近几年，X县不断开设居家养老服务中心，实现了全县所有乡镇街道全覆盖，但是，在该县的居家养老服务中心基础设施建设方面仍然存在着以下问题。第一，X县

41、居家养老服务中心利用率较低，据某乡镇民政人员介绍，该乡镇10个村都建立了居家养老服务中心，但是真正投入使用的只有几个，其他的都是在举办活动或者上级检查时才开放使用。第二，基础设施建设较差，配备种类少，在实地调查中发现，居家养老服务中心的基础设施主要以棋牌桌和体育设备为主，并不能满足大多数老年人的需求，且一些体育设备比较陈旧，需要进行维修，缺乏安全性。第三，X县居家养老服务缺乏统一的信息平台，不同部门、单位之间在养老服务方面的信息并不互通，对X县居家养老服务工作开展存在一定制约。据某乡镇民政工作人员反映，居家养老这项工作涉及到的部门也比较多，但是由于信息不互通，一些工作重复做，为老年人提供服务时

42、也缺少统一规划。4.3.3 专业人才队伍建设不足当前，X县的居家养老服务队伍建设很不完善，导致缺乏专业化的人才。首先，从走访调查发现，X县的养老机构从业人员普遍工资大概在3000左右，低于同区域家政公司的保姆、保洁等工资水平，造成人才流失较严重。其次，政府对居家养老服务人员的保障力度不强，政府虽然鼓励更多的人员从事居家养老服务工作，但是养老服务行业的社会地位不高，并不能吸引高素质、专业化的人才进入该行业。另外，教育部门缺乏对相关专业的学历教育，目前X县的中职技校没有开设养老服务相关的专业。最后，政府缺乏对相关从业人员的培训，目前人社局只开设一班养老护理员的培训，主要请部门管理人员授课，开班数量

43、较少、培训质量不高，但是大多从事养老服务的人员年龄较大，文化水平较低，缺乏专业的技能，亟需相关的培训，培训与需求的供应量不相匹配导致X县居家养老服务人员的专业化水平难以提升。4.3.4 X县政府宣传政策力度不足老年人对居家养老服务缺乏参与的兴趣和积极性，主要原因是政府相关部门和养老机构对于居家养老服务相关政策宣传还不够到位，宣传的氛围不够浓厚。首先，该项政策在X县属于新兴事务，政府对于政策的实施还不够成熟，不敢大面积铺开地宣传，并且目前X县没有挖掘出政府购买居家养老服务的典型案例，难以找到较为有效的宣传方式。其次，养老机构的工作人员存在对购买居家养老服务的政策解读不彻底的问题，他们大多认为该政

44、策的宣传是政府的事情，他们只要提供好政府所购买的养老服务内容就行。这样的认知也不利于有关政府购买居家养老服务政策的宣传推广。第五章 国内部分地区政府购买居家养老服务的经验和启示第五章 国内部分地区政府购买居家养老服务的经验和启示5.1 宁波市海曙区政府购买居家养老服务的经验海曙区是宁波市的政治经济文化中心，2004年该区作为居家养老服务的试点开展工作，其社会化居家养老服务工作一直在全国领先。2004年5月，海曙区制定了“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的新型社会化居家养老服务体系。2005年3月，海曙区的65个社区全面开展政府购买居家养老服务的模式。5.1.1 流程规范化海曙区建立了一套程

45、序进行居家养老服务的项目采购，根据政府采购相关规定，采用公开招标的形式，选定若干家承接主体入围，建立一个服务承接主体入围库。经过区民政局与乡镇（街道）会商后，在服务承接主体入围库中，确定一家承接主体，由乡镇（街道）与承接主体签订政府购买居家养老服务协议，除了明确有关服务范围、标准、数量以及质量等方面的要求，还确定了服务的期限、资金支付的方式、双方所具有的权利义务以及违约责任划分等内容。5.1.2 服务对象细分化海曙区享受购买服务对象为海曙区户籍且居住在海曙的60周岁(含)以上老年人,根据城镇社区和农村社区分别进行分类。城镇社区分为三类，农村社区分为两类，政府根据这5类人员的特点分别提供不同的服

46、务，并对服务内容划分详细，例如，考虑到一类服务对象存在生活不能自理、出行不便等因素，海曙区政府为其提供了上门服务。5.1.3 服务信息化2017年9月，海曙区推出甬城智慧养老服务平台，该平台是聚合56805680热线电话、甬城智慧养老手机APP、甬城智慧养老电视机顶盒的“三位一体”智慧养老服务矩阵，智慧养老手机APP上的所有项目都可以通过拨打56805680热线电话使用。比如，可以通过相关设备的机顶盒平台，将血压计、血糖仪等老年人常用的智能穿戴设备进行连接，使得老年人通过语音就可以使用相关设备，实现居家健康监测。除了智能医疗设备的使用以外，通过该智慧养老平台可以使老年人轻松的实现与家人的日常聊

47、天互动以及观看视频。该平台为老年人提供了基本生活照料、家政保洁以及日常健康护理等10余项服务内容。通过将老年人、家庭成员、街道社区工作者以及其他社会组织和服务机构等多个主体整合到该平台上，建立了关于居家养老的多方联动机制，使得政府、机构、社区与居民之间养老资源的共享成为了现实。5.2 南京市鼓楼区政府购买居家养老服务的经验鼓楼区是南京市的中心城区，有13个下辖街道与119个社区。是南京市政治、经济、文化和教育中心。在1990年，原鼓楼区就进入了人口老龄化的社会。随着人口老龄化压力的逐年上升，在上层领导的积极倡导以及相关负面新闻事件多次发生等多重因素的影响下，鼓楼区开始实施政府购买居家养老服务政

48、策。主要有以下几个特点：5.2.1 采用“筑巢引凤”方式鼓楼区政府通过出资租用企事业单位的办公场所和空余厂房，并根据养老服务业的需求进行改造后，无偿提供给养老服务机构使用。通过这种方式，使该区的养老床位总数迅速增加，居家养老服务中心的功能和服务内容不断丰富。5.2.2 采用三方合作形式三方指的是政府、养老服务机构和社区，三方分工明确，相互合作。在居家养老的模式中，政府起着主导作用，负责该项目的全面工作。比如对项目进行财政预算、安排拨款、对相关机构所提供的服务进行监督和评价以及向专业的居家养老机构购买专业养老服务等具体事宜。社区主要负责审核老年人的资格；养老服务机构的主要工作内容主要是，在当地政

49、府的领导下，向老年人提供日常生活的护和照料、心理疏导和精神慰藉以及相关医疗康复等服务。5.2.3 服务内容多样鼓楼区从2003年开始探索购买居家养老服务以来，购买服务的内容更加多样化，逐步全面化，其中“居家养老服务网”工程、助餐服务和智慧养老服务等三项服务是鼓楼区的特色服务。“居家养老服务网”工程主要是指开设社区居家养老服务点进行“1+2”服务，“1”是为保障老年人基本生活需要，即生活照料服务，“2”是为满足老年人精神需求，即安装“安康通”呼叫服务器及实施老年人家庭探访制度。助餐服务主要是指政府对符合条件的老年人在就餐点就餐实行补助。智慧养老服务是鼓楼区运行的“互联网+”智慧养老服务模式，鼓楼

50、区开通了“12349”居家养老呼叫服务热线、智能手机和智能腕表两种服务终端，与社区居家养老服务信息平台相连接，为老年人提供智能养老服务。5.3 青岛市市南区政府购买居家养老服务的经验青岛市市南区是青岛市的政治、文化、金融中心，下辖八个街道办事处和一个社区工作委员会，该地区老年人口占总人口的20%，高于全国平均水平，是非常典型的老龄化地区。市南区建立了以居家养老为基础的养老服务体系，社区养老为依托，机构养老为支撑，该地曾获“全国和谐社区建设示范区”、“全国养老服务社会化示范区”，社会化养老服务体系不断完善。5.3.1 资金扶持力度大市南区政府加大对辖区购买居家养老服务的政策和基金支持，2014年

51、，市南区政府将1500万元作为60岁至79岁低保老人及80岁以上高龄老人的日常生活补贴；适当采用社会化运营模式，按照级别划分为一、二、三级，每年分别给予8万、5万、3万元的扶持；并且对于运营良好、服务质量高、群众评价良好的养老服务机构给予资金奖励。5.3.2 服务形式智慧化市南区通过构造“互联网+”智慧养老平台，将整个区内的养老资源进行充分的整合，提高了市南地区的居家养老服务水平。设置“12349”便民服务中心，老年人可以通过社区服务网站享受150多项生活类服务；开设了24小时社区服务热线，建造相关数据库将养老机构所有的入住人员信息进行集中录入、另外还单独的设立了80岁老年人体检补助数据库、“

52、六送”养老服务数据库以及社区养老服务场所数据库；构建了“社区政务微信联盟服务平台”为主的社区养老服务信息化体系。5.3.3 培养专业化人员市南区成立了专门的平台来培养专业人员。在集“培训-实训-就业”一体化服务平台中，有9种岗位、8类专业可供选择。9种实训岗位主要包括了面点师、客房服务人员、餐饮服务人员、清洁工、茶艺师、洗衣工、熨烫工以及家政、养老护理。8类专业主要包括了中式面点师、客房服务员、餐厅服务员、保洁员、茶艺师、洗衣师、家政服务员、养老护理员。专业门类覆盖了养老服务各个方面的内容。在进行培训时，还给实训人员发放一定补贴以及购买相关保险。在培训结束后，通过考核，培训中心会 将优秀学员送

53、入该平台的基地企业进行实训。实训合格并取得资格证书的学员则有机会被推荐进入到居家养老服务中心实现就业。5.4 对X县的启示5.4.1 加大资金支持力度为了满足老年人多样化的养老需求，地方政府应当加大对于购买居家养老服务的财政支持。市南区投入大量资金，以推动居家养老服务方面的发展。而X县的经济发展相对落后，当地政府对于该方面的财政补贴有限，购买居家养老服务的资金来源较为单一，这样的情形下，政府购买居家养老服务就不能够获得充足的资金，其发展就会因此受限。因此，X县拓宽资金来源渠道，引导养老机构和个人投入，加大购买资金投入力度。5.4.2 丰富服务内容随着社会经济的不断发展，老年人也提出了更加多样化

54、和个性化的养老需。受经济、身体状况等因素的影响，每类老人对所需的养老服务内容都不相同，因此，政府购买居家养老服务需向多样化发展。在三个地区的服务内容分析都在朝多样化发展，但目前X县的服务内容比较单一，可以借鉴三个地区的做法，构造“互联网+”智慧养老平台，拓展居家养老服务内容，挖掘特色服务项目。5.4.3 建立专业化服务队伍为了培养和建立专业化的服务队伍，青岛市市南区成立以“培训-实训-就业”一体化为特点的培训服务平台，为居家养老服务输送了大量人才，而X县目前在居家养老服务方面人力不足，从业人员整体素质和水平不高，导致养老服务质量上不去。因此,X县要加大服务人员配置，定期开展培训，提高从业人员的

55、综合水平。第六章 完善X县政府购买居家养老服务的对策与建议第六章 完善X县政府购买居家养老服务的对策与建议6.1 完善相关政策内容6.1.1 建立健全法律政策完善政府购买居家养老服务相关法律制度建设是推进其持续健康发展的根本保障。所以政府应该建立、完善相关的法律政策，使得政府购买居家养老服务的实施有章可循。我国财政部出台了政府采购货物和服务招标投标管理办法、财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知，但没有对政府购买居家养老方面做出细化。中华人民共和国老年人权益保障法中对政府购买居家养老服务做了补充，该文件指出，地方政府应当以当地经济社会发展得状况为基础，将政府购买公共服务纳入到公

56、共政策之内，严格的确定公共服务项目的质量和数量标准、政府财政预算，建立健全监督评估办法、危机管理办法以及实施效果的奖惩措施。但是该文件只是给出了指导方向，具体的实施政策仍需要地方政府根据本地实际进行制定。在居家养老从业人员方面，我国也相继出台了家政服务员国家职业标准、养老护员国家职业标准等法律法规，但是没有看到居家养老服务具体从业人员的实务操作的相关规定。就县级政府而言，需要以相关法律法规为基础，结合本地的经济社会发展状况、财政状况、老年人的养老现状及需求、居家养老服务机构的现状等，出台具体的购买政策，对购买主体、范围、对象以及购买资金的来源、购买方式和监管措施、绩效评估等基础性问题作出详细规

57、定。6.1.2 细化操作规则X县政府应当在遵循相关法律法规的基础上，结合当地经济和民生发展的实际情况，及时的制定政府购买居家养老服务的操作细则。第一，对居家养老服务的承接机构要有明确的条件规定，对机构是否具备居家养老服务的资质和专业能力要进一步明确。第二，划分关于居家养老服务各部门的职责范围，防止在落实政府购买居家养老服务中出现问题时，互相推卸责任现象的出现。第三，将居家养老服务的内容进行细致的划分。合上一年度的采购内容，对本年度采购内容进行修改、更新和完善。第四，建立公开、公正、透明的购买流程，购买主体制定好本年度的购买计划后，上报给相关部门审核，审核通过后，及时将信息进行公开。6.2 加大

58、资金扶持力度，夯实养老服务基础6.2.1 建立多元化筹资机制实现政府购买居家养老服务政策的落实和发展，需要一定资金的保障，从目前看来，仅靠政府财政拨款获得的资金有限，导致政府购买居家养老服务的内容和受惠范围大小受限制。因此，必须要在政府财政投入发挥主要作用的基础上，积极拓宽渠道来筹集资金，建立稳定增长的机制。第一，要发挥政府的主导作用，加大财政资金在购买居家养老服务方面的投入力度。政府部门应当做好购买居家养老服务方面的财政预算，并严格根据预算计划进行资金投入，并根据需要逐步加强财政补助力度。拓宽居家养老服务的投融资渠道，鼓励商业保险、基金、信托、社保基金等资金投资居家养老服务项目。第二，出台相

59、关政策积极支持和引导社会资产投资居家养老服务行业。地方政府可以创造良好的投资环境，出台土地、水电费、税收、贷款等方面的优惠政策，鼓励企业投资居家养老服务业，提倡社会团体捐助居家养老服务行业。第三，鼓励个人以投资、捐赠、捐助等方式支持居家养老服务。6.2.2 扩大居家养老服务受惠面目前，X县政府购买居家养老服务的受惠群体主要是享受最低生活保障的老人，该群体范围比较窄，大部分老人未能受到政策的关照。政府应该进一步扩大受惠范围，对享受最低生活保障的老人，继续采取无偿提供的方式；对有一定经济实力的老人，可以引导他们进行自费购买服务，并适当给予补助。另外，对部分偏远乡村因基础设施不完善未能享受到居家养老

60、服务的人员，可以制定简化的服务内容，并采取定期到家服务的方式，使该类群体也能受益。6.2.3 丰富购买服务的内容针对县级政府购买居家养老服务的内容不够全面这一问题，可以从以下几方面进行完善：首先，要对本地区老年群体关于居家养老服务方面的实际需求进行调查，根据不同年龄和健康状况的划分，分析他们不同的利益诉求和养老需求，在当前已有的养老服务内容的基础上，提供满足其多样化、个性化需要的居家养老服务。其次，适当增加医疗保健方面内容。在调查中发现老年人对医疗保健方面十分关注，但是X县提供的居家养老服务存在与医疗脱节的问题。因此，政府在提供医疗保健方面内容，可以考虑向医养融合机构购买服务。给一部分有特殊需