税收学第5版教学课件第4章

1、经济管理类课程教材税收系列第四章 税收政策 税收政策是财政政策的重要组成部分，它是政府为实现一定的宏观经济目标而确定的税收工作的指导方针及相应的税收措施。1 目 录4.1税收政策的目标与手段4.2税收政策主体4.3 税收政策环境4.4 税收政策与其他财政政策的协调244.1.1税收政策目标 税收政策目标是指国家通过一定的税收政策的实施所期望达到和实现的目的，是税收政策的出发点和归宿。 现代税收政策的目标，已不再单纯是为了取得财政收入，还涉及一系列的社会和经济问题，诸如经济的稳定增长、资源的合理配置、收入的公平分配、增加就业、消除或削弱通货膨胀等。 市场经济条件下税收政策的理想目标包括社会总供给

2、与总需求均衡、经济结构协调、经济稳定增长和收入分配公平四个方面。4.1税收政策的目标与手段3 总供求的均衡是宏观经济政策的首要目标，也是经济结构协调、经济稳定增长和收入分配公平的基本前提。政府可以通过改变税收政策来调节社会总供求状况，促使社会总供给与总需求趋于均衡。当总供给大于总需求时，一部分商品和劳务供给过剩，物价总水平下跌，消费与投资需求萎缩，从而导致经济增长缓慢，甚至出现经济衰退，失业率上升，此时，国家可以采取减税等税收政策，促进投资与消费的增加，提高总需求水平，抑制经济衰退。1.总供给与总需求均衡42.经济结构协调 在经济总量均衡的前提下，经济内部结构也应达到协调。经济结构主要包括产业

3、结构、地区结构和资本市场结构。 （1）产业结构 税收政策着眼于产业结构调整的目标是产业结构的合理化和现代化，包括纠正产业结构的扭曲和推动产业结构的升级。税收政策在实现产业结构的合理化与现代化中，一方面，对于制约经济发展的瓶颈产业可给予税收政策倾斜，促使其优先发展；另一方面，可根据产业发展规律和经济长远发展目标，选择主导产业和支柱产业，利用税收政策重点扶持，以推动产业结构的升级。5 （2）地区结构 地区结构指国民经济中各个地区经济状况之间的比例和关系。由于一国内部各地区的自然环境、资源条件、经济基础、历史文化背景存在很大差异，因此地区间的经济发展可能会出现不平衡. 税收政策在不同地区间的倾斜，可

4、以引导资源流向，以缩小地区间投资环境不同而产生的经济活动密度差异和产业分布差异，从而促进区域经济的协调发展。6 （3）资本市场结构。 在资本市场中，投资方式多种多样，按照投资的收益形式与所承担的风险程度的不同，投资可分为安全性投资与风险性投资两大类. 政府对投资行为征税必然加大投资者的投资成本，因而可以通过对不同投资方式税负的确定来引导资本市场投资结构的变化。资本市场又是融资者的融资场所，国家可以通过对不同融资方式采取不同的税收政策引导企业的融资行为，在大多数发展中国家，主要是引导企业从依靠自身积累发展转到依靠产业资本和金融资本实行多元化融资。7 经济稳定包括充分就业、物价稳定和国际收支平衡等

5、多重含义。 充分就业是指有工作能力且愿意工作的劳动者能够找到工作。这里的“充分”并不意味着全部就业人口百分之百地就业，而是指就业率达到了一国一定时期认可的比率，如许多西方国家把94%96%的就业率视作充分就业的水平。 物价稳定指物价总水平基本稳定，或者说，物价上涨幅度保持在社会可容忍的范围内，一般通货膨胀率在3%5%即可视为物价水平稳定。国际收支平衡是指一国在一定时期内的国际经济往来中经常项目和资本项目的收支合计大体保持均衡，在开放的经济条件下，国际收支平衡是经济稳定的一个重要内容和标志。3.经济稳定增长8 经济增长是指要保持经济持续、稳定、协调地发展。经济稳定和经济增长是相辅相成的。经济增长

6、必须在一个稳定的经济环境中进行；经济稳定则是在经济适度增长中的稳定，而不是静态稳定，它包含经济增长的内容。 在市场的自发作用下，充分就业、物价稳定和国际收支平衡等经济稳定目标并不能自动实现。为了避免经济的大幅度波动、出现通货膨胀或经济停滞状态，政府必须运用包括税收政策在内的宏观调控政策来消除经济中的不稳定因素。94.收入分配公平 税收政策对收入分配调节的目标是实现公平分配，包括经济公平和社会公平两个层次。 经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入和要素收入相对称，这是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的。经济公平的分配原则和资源配置的效率原则是一致的。 社会公平是指收入差距维持在社会各阶

7、层所能接受的合理范围内。104.1.2税收政策手段 税收政策手段是指国家为达到既定的税收政策目标所采取的各种措施。 税收政策手段是为实现税收政策目标服务的；税收政策的每一项目标均需要有相应的税收政策手段才能实现。111.实现总供求均衡的税收政策手段 根据税收政策在调节社会总供求和国民经济总量方面的不同作用，可以把税收政策分为轻税政策、重税政策和中性税收政策。 轻税政策，即扩张性税收政策，指国民经济存在总需求不足时，通过减税扩大社会总需求。可采用的税收政策手段包括：降低税率、废除旧税种以及实行免税和退税等。 重税政策，即紧缩性税收政策，指在总需求过旺的情况下，通过增税抑制社会总需求、消除通货膨胀

8、。可采用的税收政策手段包括：提高税率、设置新税、取消原有的税收优惠条款或缩小税收优惠的范围等。12 中性税收政策，即税收保持“中性”，尽量发挥市场机制这只“看不见的手”的作用，通过市场机制形成价格，引导资源配置，税收不应进行不必要的干预。此外，要使纳税人在缴纳税款之外，尽量减少其他损失和负担。 我国在1998年之后开始实施积极的财政政策，这是由国内外各种因素所共同决定的：亚洲金融危机的冲击，国内消费需求低迷，固定资产投资增长趋缓，通货紧缩趋势显现等。为拉动投资，刺激消费，扩大国内需求，税收政策也做出了相应的调整。 从2003年开始，一方面，我国经济走出了通货紧缩的阴影，增长速度加快，但另一方面

9、，又存在经济结构不合理、经济增长方式粗放等问题。13 2004年实施的积极财政政策，在政策内容上已经做出一定的调整，减小了财政政策的扩张力度。2005年，我国开始调整财政政策取向，由扩张性的积极财政政策转向稳健财政政策，即中性的财政政策。从税收政策来看，要在总体不增税负或略减税负的基础上，通过严格依法征税，堵塞各种漏洞，把该收的税收上来，确保财政收入稳定增长。 2008年全球爆发金融危机，我国连续采取的宏观经济政策为“积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”，继续保持政策的连续性和稳定性，实行结构性减税政策，扩大政府投资，引导企业投资和居民消费，不断促进经济增长。14 随着我国经济从高速增长阶

10、段转向高质量发展阶段， 为应对国际市场不稳定压力，提升市场主体活力，缓解宏观经济下行压力，助推我国经济高质量发展，减税降费从“结构性减税”、“定向减税和普遍性降费”演变为“普惠性减税与结构性减税并举”。2018年以来， 实施更大规模的减税降费政策被视为积极的财政政策“加力提效”的主要措施，推出了一系列减税降费措施并取得了显著成效，包括下调制造业、交通运输等行业增值税税率，退还部分企业期末留抵税额，缩短新增不动产进项抵扣时间，推进个人所得税改革，等等。从减税方式看， 普惠性减税的重要性在不断提高，2019年政府工作报告明确提出了“普惠性减税与结构性减税并举”的原则。15我国着眼于宏观供求总量调控

11、的税收政策主要有：（1）将生产型增值税调整为消费型增值税（2）营业税改征增值税（3）减免农业税（4）实施个人所得税的渐进式减税措施162.实现经济结构协调的税收政策手段（1）产业结构 第一，税收政策直接作用于特定的产业或部门，以促进这一产业的健康发展和整体产业结构的协调。税收政策在房地产领域即发挥着重要作用。 第二，采取对不同的产业区别对待的税收政策。国家可以通过征税引导投资方向、调节投资结构，进而引导和调整产业结构。 第三，采用税收优惠政策以鼓励和促进一些重要产业的发展。税法中一般都规定有促进产业发展的税收优惠政策，主要体现在农业、基础产业、高新技术产业、环保产业等需要扶持和发展的重要产业部

12、门。 第四，通过税收政策的实施和调整间接地促进产业结构的合理化。17（2）地区结构 税收政策促进不发达地区经济发展的机制，主要在于促进其扩大投资、加速技术进步、促进区域间经济合作和发挥不发达地区自然资源等方面的优势。 税收政策促进投资的扩大，主要体现在所得税的优惠方面，即给予投资特定落后地区适用较其他地区为低的所得税税率，或者对其再投资给予退还所得税等，从而增加投资主体的收益，激发其投资积极性。 税收政策促进技术进步的加速，主要体现在通过制定相应的税收政策，降低不发达地区资本有机构成高、技术先进的企业的税收负担，对其技术改造投资在所得税税前扣除时予以扩大范围，对该区域企业技术开发、新产品研制过

13、程中发生的费用予以扣除等。18 在促进区域间经济合作方面，税收政策应着眼于区域之间资本优化组合的障碍，为不发达地区创造有利的条件；通过加快发达地区企业对不发达地区企业改组、兼并、联合的步伐，给不发达地区带来先进的管理经验，促进其发展。 在促进不发达地区资源优势的发挥上，由于现行资源税的征收范围为原油、天然气、煤炭等6种矿产品和盐，对大部分自然资源没有征税，在很大程度上限制了资源丰富的中西部地区依靠资源优势增加税收收入。 为促进区域经济协调发展，我国在税收政策方面也体现了对西部等欠发达地区的支持，如在增值税转型时优先选择需要地区政策倾斜的东北三省试行。19 在资本市场中，对不同的投资方式制定不同

14、的税收政策，会使各种投资方式的税负高低不同，从而影响到投资者的投资选择，进而可以引导资本市场投资结构的变化。 我国自1999年11月1日起，恢复对个人银行存款利息征收20%的所得税。此后，为减少物价上涨对居民储蓄存款利息收益的影响，对2007年8月15日以后（含8月15日）孳生的利息减按5%征收个人所得税。针对我国社会经济面临的情况变化，自2008年10月9日起，我国对储蓄存款利息所得暂免征个人所得税，这一政策调整有利于增加个人储蓄存款收益，符合国家宏观调控的需要。（3）资本市场结构20 税收政策主要通过两个方面的作用来达到经济稳定增长，即相机抉择和自动稳定器。（1）相机抉择 相机抉择是指政府

15、根据经济运行的不同状况，有针对性地采取相应的税收措施，以消除经济波动、谋求失业与通货膨胀都处于较低水平的经济稳定增长。总的来说，当经济不景气、失业率过高时，应实行减税政策，以鼓励投资，稳定就业水平，刺激经济发展。 当经济过度繁荣、出现通货膨胀时，则应增加税收，以阻止私人资金的过度投资，控制物价上涨水平，促进经济稳步增长。当居民货币收入过多、物价持续上涨时，应提高税率，防止通货膨胀，以稳定物价；反之，当居民货币收入过少、物价下跌时，则应降低税率，以维持物价水平。3.实现经济稳定增长的税收政策手段21（2）自动稳定器 内在稳定器，是指随着经济形势的周期性变化，一些税收会自动发生增减变化，从而对经济

16、的波动发挥自动抵消作用。它是一种非人为的自动调节，不需要政府斟酌经济形势变化做出判断和采取措施，而是依靠税收制度本身所具有的内在机制，自行发挥作用，收到稳定经济的效果。 要注意的是，税收的内在稳定作用并不是绝对的，单靠内在稳定器并不能全部“熨平”经济的波动而达到稳定经济之目的。它只是减缓和降低了经济波动的幅度，将经济中的不稳定因素减弱下来，并没有完全消除经济中的不稳定因素。要消除经济周期波动，还必须与各项财政政策和货币政策等其他宏观调控手段一起配合使用。22 个人所得税。个人所得税的课征有一定的费用扣除标准，并采用一定的累进税率，所以具有内在稳定作用。具体说来，在萧条时期，由于经济衰退，个人收

17、入会减少，符合纳税规定的人数也相应减少，因而适用较高税率的税基缩小。这样，税收就会自动减少。由于税收的减少幅度会超过个人收入的减少幅度，税收便产生了一种推力，防止消费与投资需求过度紧缩，减缓经济的衰退程度，从而刺激经济复苏。 企业所得税。我国的企业所得税在一定程度上采取了一些累进的措施。在此种情况下，当经济萧条时，企业的利润不断下降，在下降到一定程度后，其适用的企业所得税税率档次会有所降低，企业的税收负担减少，缓和了其可支配收入下降的趋势，从而阻止了投资需求的进一步萎缩，有力地推动了经济的复苏。234.实现收入分配公平的税收政策手段（1）税收调节个人收入分配的手段 累进税制。增加税率档次、提高

18、边际税率可以有效控制收入分配悬殊的问题。目前，我国对个人所得税的工资薪金采取七级的超额累进税率模式。 税式支出。这是以增加低收入者的收入为目标的税收措施。其途径之一是直接对低收入者的许多纳税项目给予税收优惠照顾。 遗产税与赠与税。遗产税是对财产所有者死亡时遗留的财产净值征税，以对继承权进行一定的限制。24 实行所得税指数化。这一措施主要是为了消除或减轻通货膨胀对收入分配的扭曲效应，以保护低收入者的利益。所得税实行的是超额累进税率，通货膨胀虚增了应税名义所得，将纳税人推向适用更高税率的纳税档次，纳税人因此多缴税款，税后实际收入就会下降。 负所得税假设。负所得税本质上并非是一种税，而是政府实施转移

19、支付制度的一项措施。根据这一方法，如果个人收入超过了最低生活保障数额，超过部分应向政府缴纳所得税，或称为正所得税；如果个人收入低于最低生活保障数额，可得到政府发放的救济金，这一救济金即为负所得税。25 个人收入的实现环节：个人所得税是在这一环节调节收入分配的最重要形式。这一环节的另一重要税种是社会保险税，它以一定时期的工资、薪金总额为征税对象，就其性质来说具有累退性，因此不是公平收入分配的良好手段，但由于它采取了税收的形式，具有透明性、强制性、稳定性等特点，因而成为政府转移支付的主要资金来源渠道。 个人收入的使用环节：对商品销售课税是从个人收入的使用方面减少实际购买力，从而调节可支配的实际收入

20、。消费税实行比例税率，购买者所负担的税额相对于其收入来说并非成比例，因此，它具有收入再分配的功能。 （2）为实现收入（财富）分配公平，税收政策手段所作用的层次与环节26 个人收入的积聚环节：财产是测量社会成员纳税能力的尺度，有财产就有纳税能力，这一点与所得税是相同的，在调节纳税人的财产收入方面，财产税可以弥补所得税的不足。在个人收入的积聚环节，许多国家都设置有形财产税和不动产税，目的是抑制个人财富的过度积聚，缓解社会收入分配的差距。前者主要是对汽车、珠宝等家庭有形财产征税，后者主要是对房地产这一类不动产征税。 个人财产的转让环节：在这一环节，对个人财产的转让征收个人所得税、土地增值税、契税以及

21、印花税等，同时，世界各国一般都开征遗产税与赠与税。27（3）我国现行税收政策在调控收入差距中存在的问题 现行税制结构的制度缺陷制约了税收对收入分配的调节作用。在税收体系中，以收入水平、财产存量为基础的个人所得税和财产税对分配的调控力度最大。但在我国目前的税制结构中，个人所得税和财产税占税收总额的比重还相当低，财产税类税收收入只占税收总额的3%左右，遗产税则还没有开征。 尽管近几年我国的个人所得税征收取得了快速发展，但个人所得税收入占全部税收的比重仅为8%左右。28 我国个人所得税税制还存在缺陷。第一，我国个人所得税目前采用分类与综合相结合的税制模式，对于收入来源多、综合收入高的阶层来说，由于费

22、用的多次扣除，实际承担相对较低的税负。未来应坚持综合课税的改革方向， 并逐步扩大综合课税的范围， 将更多收入项目纳入综合所得。第二，边际税率过高，目前我国个人所得税的最高边际税率达到45%，在一定程度上影响了个人工作的积极性，也没有很好地体现税收的公平原则。第三，对偷逃税现象处罚不力。29税收政策主体是指税收政策的制定者和执行者，一般和某一级政府和财政税务机关。但税收政策主体通常不是立法和司法机构，许多政策措施直接由税务部门和政府独立制定和实施，所以，一般将政府部门和财税部门视为政策行为的主体。4.2税收政策主体30 首先，税收政策主体是税收政策的具体执行者。税收政策的具体执行必须有相应的法律

23、依据，但是作为执行主体并不是简单地、机械地操作，税收政策的实际效应如何，很大程度上还取决于执行主体对政策实质与界限的把握。 其次，税收政策主体是税收政策的重要建议者和主要策划者。作为税收政策执行的专业部门，财税部门对税收政策在实践中的运用情况最了解，因而对税收政策的制定与完善最具发言权。 最后，税收政策主体是税收信息的直接反馈者。每一项税收政策的制定都不可能达到百分之百的预期效果，而且，随着经济情况的不断变化，税收政策也必须随之变化，因此，税收政策的调整是税收政策作用链的必要环节。4.2.1税收政策主体在政策制定与执行中的重要作用31 在市场经济国家，对这层关系的协调多是通过立法机构与执法机构

24、职权的确定来解决的，立法结构是决策主体，职能部门是执行主体。 我国随着经济体制改革的深化和法律体系的健全，正在逐步改变以往税收决策主体与执行主体集于一身、职权界限含混不清的局面。但传统体制遗留的问题仍随处可见，例如，由于各主体职权界限含混不清，我国税收政策的识别时滞、行动时滞和反应时滞都远远大于法制健全的国家。4.2.2税收政策相关主体间的协调1.税收政策决策主体与执行主体的关系协调32对中央与地方税收政策主体关系的协调主要是通过财政体制的制定来实现的。我国经济体制改革后，各级地方政府在税收政策的制定与执行中都具有了更大的自主权，特别是实行分税制后，各地方性税种的立法权虽然仍留在中央政府，但都

25、为地方政府留有较大的调整余地。也就是说，地方政府在税收政策的运行中不再是一个单纯的执行主体，也同时参与本地区税收政策的制定。在对上述政策主体的关系协调中，最根本的解决途径是进一步深化相关体制的改革，从职权的界定和各主体利益机制上做出根本性的调整。2.中央政策主体与地方政策主体的关系协调334.3 税收政策环境4.3.1税收政策的制度环境税收政策的有效实施要求有完善的市场机制这一制度环境。在完善的市场机制下，纳税人具有独立自主的决策权，税收政策则通过对纳税人经济利益的调节来进行宏观调控。作为经济的人，在独立决策时，企业以追求利润最大化和资产增值最大化为目标，消费者以获取效用最大化为原则。供给与需

26、求在市场上的相互作用，形成了市场价格的运动。若干个经济主体分散决策形成的供给和需求，通过市场联系起来，协调为总体的经济运行体系。当社会总供给和总需求发生变化时，经济主体的决策必然做出相应变化，力求收益最大而损失最小。此外，税收政策有效发挥调节作用的制度环境还应包括社会政治和经济的稳定、完善健全的基础设施、良好的投资环境等。34当前，为完善我国税收政策的法律环境，需要加强税收处罚法建设、严格执法、加大对税务违法的处罚力度。从经济学的角度看，成本决定“经济人”的行为动机和目标选择，提高违法成本、加大对违法的处罚力度必然促使税务部门依法诚信征税和纳税人依法诚信纳税，从而提高税法在人们心目中的地位，使

27、国家的税收政策得以有效实施。为此，要完善税收处罚机制，提高税务稽查的威慑力，实行严厉的处罚制度，并在法律上适当增加税务部门查案办案的特许权等。4.3.2税收政策的法律环境35税收政策是否有效还取决于纳税人是否具有较强的纳税意识。纳税人作为税收政策的利益相关者，其对税收的认同程度直接影响税收政策的可能效果。纳税意识越强，纳税人就越能配合税收政策发挥作用；纳税意识越淡薄，则税收政策效应就越可能被扭曲。作为一种社会意识，纳税意识也具有历史继承性，会受到各国历史、文化背景的影响。税务机关应积极引导纳税人主动申报、依法纳税，形成诚信纳税的良好氛围；推进“网上税务局”建设，建立多元化的申报方式，实行税收的信息化管理，进一步建立、完善税务机关之间的税务信息共享机制，为纳税人提供多渠道、便捷化的申报纳税服务4.3.3税收政策的文化、意识环境364.4 税收政策与其他财政政策的协调4.4.1税收政