青岛乾坤木业有限公司土地使用权出让合同纠纷上诉案

1、能否认定土地使用权出让合同部分无效部分有效 青岛市国土资源和房屋治理局崂山国土资源分局与 青岛乾坤木业有限公司土地使用权出让合同纠纷上诉案张进先法理提示：土地使用权出让合同项下部分土地经过审批、部分未经审批,该合同是否可以认定为部分 有效部分无效 .依据合同法第56 条的规定,部分合同无效,不影响其他部分效力的,其他部分仍然有效；部分合同无效分为量上的无效和质上的无效,通常这种无效条款具有独立性和可分性,亦即独立于合同的其他有效部分并可与之分别；只有在合同的部分无效条款与其他条款具有不行分性或者合同目的违法 或者其他条款的有效性对当事人没有实际意义,无法实现合同目的等特殊情形下,才能确认合同全

2、部无效；本案中,部分合同条款无效属于量上的无效,其与合同的其余部分可以分别,故不应认定合同全部无效；上诉人 （ 原审被告）：青岛市国土资源和房屋治理局崂山国土资源分局（原青岛市崂山区国土资源局）,住宅地：山东省青岛市崂山区石老人社区居委会办公大楼3 楼；法定代表人：杨浩,该局局长；托付代理人：孟凡胜,北京市中经律师事务所律师；托付代理人：赵汕可,该局工作人员；被上诉人（ 原审原告） ：青岛乾坤木业有限公司,住宅地：山东省青岛市崂山区北宅街道办事处沟崖村；法定代表人：江国锋,该公司董事长；托付代理人：马旭,北京大成律师事务所济南分所律师；一、山东省高级人民法院一审查明的事实2022 年 5 月

3、29 日,青岛市崂山区人民政府向青岛市人民政府报送青岛市崂山区人民政府关于 2022年度第一批城市建设用地的请示；该请示称,依据崂山区土地利用总体规划,我区拟批次转用北宅街 道办事处沟崖村园地 126,666 平方米、洪园村园地 6667 平方米,合计 133,333 平方米；上述用地在崂 山区土地利用总体规划中已确定为城市建设用地；该批次土地办理农转用手续和征归国有后,我区将按照土地审批权限和具体建设项目另行审批；后青岛市人民政府向山东省人民政府报送青政地发 2022267 号关于崂山区 2022 年度第一批城市建设用地的请示；2022 年 2 月 28 日,青岛乾坤木业有限公司（ 以下简称

4、乾坤公司） 与北宅街道办事处签订土地使用权出 让协议；该协议商定,北宅街道办事处将北宅工业区内土地约 150 亩 （ 松岭路以西、麦沟路以北） 的土地使用权出让给乾坤公司,使用期限 50 年,每亩地价为 6.88 万元,总价款约为人民币 1032 万元；合同签订后,乾坤公司依据 1999 年青岛市崂山区人民政府的有关文件,分别于 2022 年 4 月 20 日和 2022 年 9 月 5 日,向原崂山区国土资源局的派出机构 崂山区人民政府北宅街道办事处土地规划与矿产资源治理所（ 以下简 称土管所 ）缴纳土地出让定金 180 万元和 50 万元,土管所为其开具收款收据；2022 年 8 月 25

5、 日,乾坤公司 给付土管所 258 万元支票一张,土管所向其开具 258 万元收款收据一份；该款实际于 2022 年 3 月 27 日划转 至土管所；2022 年 9 月 10 日,乾坤公司取得青岛市崂山区环保局下发的 2022 青崂环预定字第 10 号建设项目 定点环保审核通知书；2022 年 9 月 28 日,取得青岛市崂山区村镇规划建设治理办公室下发的青崂村规定 字 2022 （045） 号青岛市崂山区村镇建设项目定点通知书；2022 年 9 月 29 日,取得青岛市崂山区村镇 规划建设治理办公室下发的崂建村字第（045） 号建设用地规划许可证,明确本用地项目符合城市规划要 求,准予办理

6、征用划拨土地手续；同日,取得青岛市崂山区村镇规划建设治理办公室下发的青崂村规设字2022 第（045） 号青岛市崂山区村镇规划建设项目规划设计要求通知单；同年 9 月 30 日,青岛市崂山 区进展方案局依据北宅街道办事处经济贸易办公室的立项申请,下发崂计项字 202296 号关于同意青 岛乾坤木业有限公司新建厂房项目立项的批复；同日,崂山区国土局出具 关于青岛乾坤木业有限公司用 地的说明,该说明载明：青岛乾坤木业有限公司位于北宅工业园的 150 亩工业用地,因北宅工业园规划调 整,经北宅街道办事处申请,我局争论同意将该公司用地调整为 215 亩,现该公司土地手续正在办理之中；2022 年 1

7、月 31 日,山东省人民政府下发鲁政土字202235 号山东省人民政府关于青岛市崂山区城1 / 6市建设用地的批复 称,青岛市崂山区土地治理局拟征用该区北宅街道办事处沟崖村等两个村园地 133,333 平方米 （ 折合 200 亩 ）,作为青岛市崂山区政府建设储备用地；经审查,该批次用地符合青岛市崂 山区土地利用总体规划,并已纳入你市土地利用年度方案,上报农用地转用方案和征用土地方案切实可行,同意该批欠用地；2022 年 1 月 16 日,原青岛市崂山区国土资源局与乾坤公司签订青崂土合字20224 号国有土地使用权出让合同,其中商定,崂山区国土资源局出让给乾坤公司的宗位置于北宅街道沟崖村麦沟路

8、北、松岭路 西,宗地面积为 175,907 平方米,其中出让工地面积为 146,383 平方米；本合同项下出让宗地的用途为工 业；本合同项下的土地使用权出让年限为 50 年；本合同项下的土地使用权出让金为每平方米 103.20 元,总额为 18,153,602.40 元；本合同签订之日起 60 日内,受让人一次性付清上述土地使用权出让金 ；合同仍商定,受让人在按合同商定支付全部土地使用权出让金之日起 30 日内,应持本合同和土地使用权出 让金支付凭证,按规定向出让人申请办理土地登记,领取国有土地使用证,取得出让土地使用权；出让 人应在受让土地登记申请之日起 30 日内,依法为受让人办理出让土地

9、使用权登记,颁发国有土地使用证； 受让人必需依据本合同约定,按时支付土地使用权出让金；假如受让人不能按时支付土地使用权出让金,自滞纳之日起,每日按迟延支付款项的3 %；向出让人缴纳滞纳金,延期付款超过 6 个月的,出让人有权解除合同,收回土地,受让人无权要求返仍定金,出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他缺失；本合同 项下宗地出让方案尚需经山东省人民政府批准,本合同自山东省人民政府批准之日起生效；本合同未尽事 宜,可由双方商定后作为合同附件,与本合同具有同等法律效力；同日,双方签订补充协议,就代征道路及绿化带面积、费用作出商定；2022 年 2 月 18 日,双方共同中请,对上述合同和协议在

10、青岛市公证处办 理了公证；同年 3 月 26 日,乾坤公司向土管所交付 300 万元支票一张,土管所向其开具 300 万元收款收据,但未实际划转该 300 万元；现崂山国土资源分局认可实际收取乾坤公司土地出让金共计 488 万元；此后,乾坤公司未缴纳剩余土地出让金；上述合同涉及的 146,383 平方米的出让土地中,部分土地经鲁政土字 202235 号文批准转为建设用地；2022 年 6 月 6 日,原青岛市崂山区国土资源局以乾坤公司未按合同商定如期缴纳全部土地使用权出让金以及项目用地违反青岛市政府 202295 号文件为由,作出崂国土 2022139 号崂山区国土资源局关 于撤销国有土地使用

11、权出让合同的准备,准备撤销与乾坤公司 2022 年 1 月 16 日签订的国有土地使用权 出让合同,并要求乾坤公司自收到本准备之日起 10 日内持国有土地使用权出让合同原件到该局办理 解除合同相关事宜,已交款项的退仍事宜到北宅街道办事处建设服务中心（ 原北宅街道办事处土管所）办理；2022 年 6 月 7 日,原青岛市崂山区国土资源局通过特快专递将上述准备送达乾坤公司；2022 年 3 月 13 日,青岛市崂山区国土资源局更名为青岛市国土资源和房屋治理局崂山国土资源分局（ 以下简称崂山国土资源分局）；一审审理期间,崂山国土资源分局向一审法院提交涉案土地“ 现状地势图” 一张,载明图中全部黑线部

12、 分为签订土地使用权出让合同后的地势图,图中红线圈定的部分为农转用获批准的部分；经质证,乾坤公 司对此证据没有异议；二、当事人一审起诉与答辩情形由于崂山国土资源分局单方解除合同,乾坤公司交付部分出让金后未能受让合同项下的土地,乾坤公 司认为崂山国土资源分局违反合同商定,给其造成各项经济缺失 1200 余万元,故向一审法院起诉,请求判 令崂山国土资源分局履行青崂土合字 20224 号国有土地使用权出让合同,向乾坤公司交付合同项下的 全部土地；崂山国土资源分局辩称,乾坤公司与北宅街道办事处签订的协议书与其无关,原、被告之间的法律关 系应受双方签订的青崂土合字 20224 号国有土地使用权出让合同的

13、约束；该合同第 9 条和第 31 条约 定,受让人同意本合同签订之日起 60 日内,一次性向出让人支付上述土地使用权出让金；受让人必需依据 本合同的商定,按时支付土地使用权出让金 ,延期付款超过 6 个月的,出让人有权解除合同, 收回土地； 同时,依据市政府 202295 号文关于高新区产业区“ 园区适当往东北方向进展延长至李沙路,但严禁连续 往崂山风景区内延长” 的规定,该项目用地为市政府规定不准建设区域；2022 年 6 月 6 日,崂山国土资源分 局作出崂国土 2022139 号崂山区国土资源局关于撤销国有土地使用权出让合同的准备,并于 2022 年 6 月 7 日通过特快专递送达乾坤公

14、司；依据法律规定,2 / 6合同自通知到达对方时解除；由于乾坤公司未按期足 额交付土地出让金,违约在先,崂山国土资源分局依照合同商定行使了合同解除权,双方的合同已经解除,崂山国土资源分局没有义务向乾坤公司交付土地,请求法院依法驳回乾坤公司的诉讼请求；三、 山东省高级人民法院一审认定与判决 土地中有部分履行了农用地转 为建设用地的批准手续,依据土地治理法第一审法院认为,双方当事人签订的国有土地使用权出让合同涉及的43 、44 条的规定,崂山国土资源分局对该部分土地有权进行出让,其余部分未经人民政府批准,仍然为农村集体土地,崂山国土资源分局对此无权处分；因此,双 方签订的国有土地使用权出让合同部分

15、有效；关于乾坤公司缴纳的土地出让金问题；签订合同之前,乾坤公司已向崂山国土资源分局缴纳土地出让金共计 488 万元； 2022 年 3 月 26 日,乾坤公司向崂山国土资 源分局交付 300 万元银行转账支票,崂山国土资源分局为其开具收款收据；上述一系列行为说明,乾坤公 司始终在履行合同义务,对崂山国土资源分局辩称该 300 万元银行转账支票是空头支票、无法划转的理由,没有证据支持,一审法院不予接受；关于国有土地使用权出让合同应否连续履行的问题；因合同项下的该宗土地部分获得山东省人民政府批准,该部分土地具备履行条件；鉴于乾坤公司涉案土地的相关项目 已经政府有关部门批准,获得了项目立项、规划、环

16、保等审批手续,故崂山国土资源分局应当向其交付该 部分土地；崂山国土资源分局主见合同解除的抗辩理由,没有法律依据,一审法院不予支持；综上所述,双方当事人签订的国有土地使用权出让合同部分有效,乾坤公司亦部分履行了付款义 务,崂山国土资源分局应在政府批准的农用地转建设用地范畴内向乾坤公司交付涉案土地；乾坤公司请求 崂山国土资源分局履行青崂土合字 20224 号国有土地使用权出让合同,向其交付合同项下的全部土地 的主见部分成立；一审法院依据合同法第八条、第五十六条、第一百零七条之规定,判决：一 被告崂山国土资源分局于本判决生效后三十日内向原告乾坤公司交付合同项下已经审批转为建设用地的土地 具体以山东省

17、人民政府鲁政土字 202235 号山东省人民政府关于青岛市崂山区城市建设用地的批复及现状地势图红线坐标为准 ；二驳回原告乾坤公司其他诉讼请求；案件受理费 60,778 元,由乾坤公司承担 130,070 元,崂山国土资源分局承担 30708 元；四、 当事人上诉请求与答辩理由 适用法律不当,故请崂山国土资源分局不服一审判决,向本院提起上诉称,一审判决认定事实错误,求二审撤销山东省高级人民法院2022 鲁民一初字第8 号民事判决,依法驳回乾坤公司的诉讼请求,一、二审诉讼费由乾坤公司承担；其理由是：1、一审判决认定上诉人和被上诉人双方签订的国有土地使用权出让合同部分有效是错误的；1本案合同中的标的

18、物 宗地为不行分物,不适用量上的部分有效、部分无效；2 上诉人对土地没有处分 权,本案土地的出让要经过青岛市人民政府审批；3 本合同项下宗地出让方案尚需经山东省人民政府批准,本合同自山东省人民政府批准之日起生效；由于本案项下的土地仍没有完全办理农转用手续,所以,不具 备拟定出让方案报人民政府批准的条件,本案中的出让合同仍不具有法律效力,被上诉人只具有一种期望权； 4 一审判决上诉人出让部分土地给被上诉人, 违反了青岛市人民政府的规划；青岛市人民政府于 2022 年“ 月 11 日批准了包括本案宗地在内的地区规划；依据该规划,高新产业区“ 适当往东北方向进展延长至李 沙路,严禁连续往崂山风景区内

19、延长” ,本案出让合同中的土地在青岛市政府规定的不准建设区域内；本案 已经办理农转用的 84 亩土地的批准文件依法已经自动失效；2 、一审法院认定“ 崂山国土资源分局主见合同解除的抗辩理由,没有法律依据” 是错误的；上诉人对被 上诉人缴纳的土地出让金数额有异议,即使按一审认定的 788 万元,也只占土地出让金总数 18,153,602.4 元的 43 ；被上诉人在合同签订后超过 6 个月没有付清出让金,上诉人依据涉案合同第 9 条和第 31 条,具 有解除合同的权益,且乾坤公司已经收到解除合同的准备书；依据合同法第九十六条的规定,双方签订的国有土地使用权出让合同自乾坤公司收到该准备书时解除；由

20、于合同没有商定上诉人行使解除权 的时间,在解除条件构成后,上诉人可以随时行使解除权；3 、一审判决关于被上诉人所交出让金数额的认定是错误的；一审判决认定乾坤公司所交土地出让金为488 万元是错误的,不符合本案实际；扣除崂山区人民法院扣划的土地出让金 3,813,357 元,应认定乾坤 公司所交的土地出让金为 1,066,643 元；乾坤公司辩称：（1） 一审认定涉案合同部分有效具有事实和法律依据,处理结果正确；涉案合同商定崂 山国3 / 6土资源分局向乾坤公司交付 215 亩土地,但实际上只有 84 亩具备了出让条件,符合合同部分无效的情 形；崂山国土资源分局所称审批权上交是合同签订后发生的,

21、审批权上交不影响合同的效力；至于崂山国 土资源分局强调的政府新规划, 是指规划后不再向风景区延长,并不影响之前的合同；（2） 一审认定崂山国 土资源分局主见解除合同的抗辩理由不成立是正确的；乾坤公司没有全额付款的缘由在崂山国土资源分局,当时乾坤公司的银行支票账户内存款多达700 余万元,但土管所却停收土地出让金,致使乾坤公司履约不 能；崂山国土资源分局单方解除合同的条件未成就；崂山区人民法院扣划土地出让金发生在合同解除之前,五、最高人民法院二审查明的事实该行为与本案无关,崂山国土资源分局应当连续履行合同；二审查明：乾坤公司于 2022 年 3 月 26 日向土管所提交的银行转账支票未记载出票日

22、期和收款人,双方 当事人对这一事实均无异议；本院认为,依据票据法第八十五条的规定,出票日期是支票的必要记载 事项,涉及支 票使用期限的起算,无出票日期的支票应认定为无效支票；二审查明的其他事实与一审查明的事实相同；六、最高人民法院二审认定与判决最高人民法院认为,本案涉及三个争议焦点：（一） 关于国有土地使用权出让合同效力的认定；（ 二） 一审认定乾坤公司缴纳土地出让金的数额是否正确；（一 ）关于国有土地使用权出让合同效力的认定问题（三） 崂山国土资源分局是否有权解除合同；本合同虽商定合同须经山东省人民政府批准方可生效,但在合同签订前,合同项下的 84 亩土地已经山 东省人民政府批准,由农业用地

23、转为建设用地,故这部分土地未经审批不影响相应部分的合同效力；合同 项下其余部分土地尚未办理农用地转用审批手续,按商定合同尚未生效,依法不得出让；崂山国土资源分 局认为合同已经成立但未生效,不应认定部分有效、部分无效；本院认为,涉案合同是双方当事人的真实 意思表示,内容不损害国家、集体和第三人的合法权益,且已经过公证,应认定已经成立；我国合同法第四十四条规定：“ 依法成立的合同,自成立时生效；法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效 的,依照其规定； ” 土地治理法第四十四条规定：“ 建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当 办理农用地转用审批手续； ” 据此认定本案中未经政府批准农转

24、用土地的部分合同无效；合同法第五十 六条规定：“ 部分合同无效,不影响其他部分效力的,其他部分仍然有效；” 就本案情形看,认定部分合同 无效,不会影响其他部分的效力；因此,应当认定合同中经过政府批准的 84 亩土地使用权出让有效,未经 政府批准的 131 亩土地使用权出让无效,其他合同条款仍然有效；对于崂山国土资源分局关于涉案合同项 上诉主见,本院不予支持；下转让的土地是不行分物,不适用量上的部分有效、部分无效的（二 ）关于一审认定乾坤公司缴纳土地出让金的数额是否正确的问题 一审认定乾坤公司已向崂山国土资源分局缴纳土地出让金 788 万元,乾坤公司对此不持异议；而崂山 国土资源分局只承认收到乾

25、坤公司的土地出让金 488 万元,且被崂山区人民法院划走 3,813,357 元,目前 仅剩 1,066,643 元；双方当事人的主要分歧在于 2022 年 3 月 26 日乾坤公司向上管所交付的一张 300 万元的 支票应否算作已付土地出让金；鉴于该支票因无出票日期而被认定为无效,凭无效支票不能划转乾坤公司 的银行存款；乾坤公司的出票行为应被认定为无效民事行为；尽管土管所收到这张支票后出具了收据, 但 因支票无效, 土地治理所出具的收据并不意味着已经或者能够收到 300 万元土地出让金； 事后乾坤公司也 未对这张支票进行补正；事实上崂山国土资源分局也未收到此笔款项；由于乾坤公司对这张支票的无

26、效具 有过错,不能认定乾坤公司提交这张支票即视为其支付了 3013 万元土地出让金；崂山国土资源分局关于该 支票无效的抗辩具有事实和法律依据,本院应予支持；一审认定乾坤公司已向崂山国土资源分局支付土地出让金 788 万元有误,应予订正；为执行 （2022 ） 崂执字 297 号、 1162 号民事裁定书,崂山区人民法院于 2022 年 3 月 25 日扣划被执行人 乾坤公司在北宅街道办事处的出让土地定金 907,528 元、 2,905,829 元至该院账户；同月 29 日,北宅街道 办事处致函乾坤公司称,崂山区人民法院强行扣划北宅街道办事处财政款 3,813,357 元,北宅街道办事处 已从

27、乾坤公司交付的土地出让金 488 万元中支付 486.623 万元；因此,一审判决认定乾坤公司缴纳的土地 出让金为 488 万元是正确的；乾坤公司应缴纳的土地出让金应依据合同有效部分的土地出让面积运算,乾 坤公司应缴纳的土地出让金为 5,782,089.6 元（84 亩 X667 平方米 x103.2 元=5,782,089.6 元）,所付 488 万元低于应对的土地出让金数额,故应认定乾坤公司未交齐合同有效部分的土地出让金；（ 三）崂山国土资源分局是否有权解除合同4 / 6解除合同的前提是合同已经生效；涉案国有土地使用权出让合同第31 条的商定,受让人延期支付土地出让金超过6 个月的,出让人

28、有权解除合同；该合同未商定行使合同解除权的期限,也未商定出让方在解除合同前要进行催告；鉴于该合同部分有效,乾坤公司应在合同有效部分的范畴内履行义务；涉案合同于 2022 年 1 月 16 日签订,截至 2022 年 3 月 26 日,乾坤公司向崂山国土资源分局交付土地出让金 488 万元,未达到 84 亩土地的出让金总额；因此,解除合同的条件已经成就；崂山国土资源分局依据合同法第九 十三条其次款的规定,行使了合同解除权,且已经通知了乾坤公司；其未对乾坤公司进行催告,并不构成 违约；对崂山国土资源分局关于乾坤公司没有按期付清合同项下全部土地出让金,其有权解除合同的主见,本院予以支持；对乾坤公司关

29、于解除合同的条件未成就,崂山国土资源分局无权单方解除合同的主见,本 院不予支持；综上,本院认为,依据双方当事人在土地出让合同中的商定,涉案合同经过政府批准的部分有效、未 经政府批准的部分无效；对于合同的有效部分,双方当事人均有义务履行；乾坤公司未在合同商定的期限 内履行合同有效部分的缴纳土地出让金的义务,解除合同的条件已经成就,崂山国土资源分局解除合同的行为有效；合同解除后,崂山国土资源分局不再履行向乾坤公司出让 84 亩土地使用权的义务；崂山国土资 源分局的上诉有理,本院予以支持；一审法院认定事实不清,适用法律不当,应予改判；依照中华人民 共和国民事诉讼法第一百五十三条第一款第（三 ） 项的

30、规定,判决如下：驳回青岛乾坤木业有限公司的诉讼请求；本案一审案件受理费 160,778 元,二审案件受理费 192,568.01 元,均由青岛乾坤木业有限公司负担；七、对本案的解析 本案主要涉及以下两个值得留意的法律问题：一是土地使用权出让合同是否可以分为部分有效、部分 无效,一、二审判决认为可以分开认定的法律依据和理论依据是什么 的 300 万元银行转账支票是否有效 . 二是乾坤公司开具的一张无出票日期（一 ）关于涉案土地使用权出让合同效力是否可分的问题 依据土地治理法第四十四条的规定,建设占用耕地,应当办理农用地转用审批手续；然而,在涉案土地使用权出让合同部分经过审批、部分未经审批的情形下,其效力是否可分的问题,双方当事人存在 争议；崂山国土资源分局认为,本案合同中的标的物 宗地为不行分物,不适用量上的部分有效、部分 无效；乾坤公司就认为,涉案合同符合合同部分无效的情形；崂山国土资源分局所称审批权上交是合同签 订后发生的,审批权上交不影响合同的效力；笔者认为,涉案合同的效力是否可分,取决于无效部分是否 影响其余部分的效力；依据合同法理论,部分合同无效分为量上的无效和质上的无效；所谓量上的无效,是指某一合同条款中载明的数量超出国家规定的限制,超